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Projet de loi de finances pour 2003 : Le budget de 2003 et son contexte économique et financier

 

3. Des résultats nécessairement à apprécier dans la durée

Cette politique originale de valorisation et de cession du patrimoine public mérite à l'évidence que l'on y attache de l'importance.

Elle soulève cependant trois types d'interrogation. La première, d'ordre méthodologique, consiste à apprécier la nature véritable des opérations réalisées - portage, vente, titrisation - ainsi que leur impact sur la composition et le stock de la dette publique.

En théorie, comme cela a été rappelé dans l'encadré ci-dessus, ces opérations sont traitées soit comme des cessions d'actif financier, dès lors qu'elles résultent d'un accord mutuel, soit comme des opérations en capital modifiant le besoin ou la capacité de financement. Néanmoins, des décisions récentes d'Eurostat, datant de juillet 2002 ont précisé les critères de comptabilisation, lorsque l'opération ne s'effectue pas directement mais transite, comme c'est le cas en l'espèce, par une structure créée spécialement à cet effet. Ainsi, de telles opérations viennent en déduction du besoin de financement si trois conditions sont remplies : l'Etat ne peut octroyer sa garantie à la structure chargée de réaliser les actifs ; lorsque le contrat prévoit outre un paiement initial des paiements futurs indexés sur les recettes effectivement réalisées, le prix initial doit être au minimum égal à 85 % du « prix de marché »60(*); enfin, si la condition précédente est satisfaite, le besoin de financement de l'année est réduit à hauteur du montant effectivement payé par la structure ad hoc61(*).

Or selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le traitement retenu par Eurostat afin de distinguer s'il s'agit d'opérations budgétaires ou patrimoniales mérite approfondissement. Il repose, en effet, sur la définition d'un « prix de marché » ou « prix d'expert » et discrimine les opérations en fonction d'un seuil de 85 % dont la rationalité et la justification n'apparaissent pas de façon évidente.

Par ailleurs, plus fondamentalement, le patrimoine public concerné reste encore mal connu et composite ce qui nécessairement pèse sur la valorisation desdits actifs et, partant, sur les délais de mise en oeuvre d'une telle politique. Si les premières opérations réalisées devraient constituer d'indéniables succès, notamment eu égard aux montants concernés, cela tient en réalité à la qualité des biens vendus qui se sont révélés attractifs. Enfin, il n'est pas encore possible de connaître avec précision, à ce stade, l'affectation des sommes dégagées - réduction du déficit ou financement des investissements - ni la nature exacte des liens entre les deux sociétés. On peut en effet penser que la société « Patrimonio dello Stato-Spa » pourrait ne servir en définitive qu'à conserver des biens de moindre qualité, difficilement cessibles et cela afin d'en minimiser le coût de gestion, son équilibre étant alors assuré, soit par dotation budgétaire, soit plus vraisemblablement par l'affectation d'une quote-part d'actifs rentables. A contrario, la société « Infrastruttura-Spa » ne détiendrait que les actifs profitables et de qualité permettant, une fois titritisés, de financer les investissements publics que le budget général de l'Etat italien ne serait pas en mesure de prendre en charge.

Quelles que soient les limites de la politique conduite, et les zones d'ombre qu'elle comporte, la recherche d'une mobilisation des actifs financiers et immobiliers de l'Etat italien, par le recours aux moyens du marché, représente un axe de la modernisation de l'Etat et pourrait être considéré, à ce titre, comme une expérience transposable à certaines conditions. En particulier, le lien entre la cession d'éléments d'actifs et le financement de grandes infrastructures mérite certainement de retenir l'intérêt.


« Un exemple de politique budgétaire volontariste » : le cas du Québec ou comment faire face aux nouveaux défis résultant du 11 septembre ?

Réagissant aux dramatiques événements du 11 septembre, le gouvernement québécois a tenu dès le mois de novembre 2001, soit avec cinq mois d'avance par rapport au calendrier initial, à infléchir la politique budgétaire prévue pour les années 2002-2003 et cela afin de faire face « à ce nouveau défi ». A cette fin, sa politique budgétaire tend à s'articuler autour de trois priorités : maintenir l'équilibre des finances publiques, assurer la sécurité des personnes et accélérer les investissements du secteur public. Il a paru à votre rapporteur général d'autant plus opportun d'évoquer une telle politique budgétaire qu'elle a été mise en place par un gouvernement se qualifiant lui-même de social-démocrate !

Un contexte économique devenu incertain

A l'instar de nombreux autres pays, le Québec connaissait avant même les attentats du 11 septembre un ralentissement économique perceptible, après une période de très forte croissance, ralentissement qui n'a donc fait que s'accentuer.

Le souci du gouvernement a alors été de mettre en place une « réponse adaptée et rapide », afin de maintenir la confiance des agents économiques et de consolider les acquis du budget 2001-2002 marqué par la fin des déficits et le retour à l'équilibre des finances publiques. En effet ce pays, du fait de sa proximité avec les Etats-Unis, a été particulièrement touché par l'atonie de la conjoncture même si l'on estime, par ailleurs, qu'il devrait bénéficier des injections massives de fonds décidées par le gouvernement américain.

La priorité budgétaire : agir tout en maintenant l'équilibre des finances publiques.

Le plan d'action  du gouvernement québécois a consisté à « faire contrepoids » à une conjoncture devenue plus difficile : le taux de croissance qui s'élevait à 4,7 % en 2000 a, en effet, du être révisé à la baisse tant en 2001 (1,1 % contre 2,7 % prévus) qu'en 2002 (1,7 % contre 2,6 % initialement). Dès lors, compte tenu de l'impact tant sur le niveau des rentrées fiscales que sur la situation d'un certain nombre de sociétés d'Etat, et afin de conforter le mouvement de baisse des taux d'intérêt, 950 millions de dollars de surplus réalisés en 2000-2001 ont été affectés au financement de dépenses non récurrentes dans des secteurs jugés prioritaires (santé, éducation, recherche et lutte contre la pauvreté) ce qui a permis de respecter l'objectif de « déficit zéro ». En effet, en mars 1999, pour la première fois depuis 40 ans, le budget avait été présenté en équilibre « mettant ainsi un terme à la spirale de l'endettement ». De même, les taxes sur les tabacs ont-elles été rehaussées tandis que les dépenses publiques faisaient l'objet d'une « gestion sévère » afin de « léguer un héritage valable à nos enfants et nos petits-enfants ». En l'espèce, il s'est agi de respecter la norme de progression des dépenses convenue initialement et de financer le coût des mesures nouvelles (281 millions de dollars) entièrement par réallocation et redéploiement. Ainsi que le déclarait alors le vice-Premier ministre, ministre d'Etat à l'économie et aux finances, « la gestion responsable des dépenses de l'Etat est devenue la marque de commerce de notre gouvernement ».

Préserver les emplois, assurer la sécurité des personnes et soutenir l'économie

La politique budgétaire québécoise s'est inscrite dans la continuité de celle mise en oeuvre depuis 1994 consistant à agir pour soutenir l'économie tout en ne déstabilisant pas des finances publiques revenues à l'équilibre. Cependant, eu égard au contexte, l'accent a été mis, de façon préalable, sur la sécurité des personnes qu'il s'agisse de la prévention du bioterrorisme, de l'amélioration des capacités de renseignement et d'enquête ou du renforcement de la surveillance des mouvements migratoires. Par ailleurs, 400 millions de dollars ont été « injectés » afin de soutenir la consommation notamment des personnes à faible revenu, et les investissements du secteur public ont été « accélérés » à concurrence de 3 milliards de dollars, cette dernière mesure étant apparue comme « la meilleure façon d'intervenir massivement pour préserver les emplois ».

Le coût en a été assumé, à hauteur de 2,5 milliards de dollars, par le budget général, et pour le reliquat, 500 millions de dollars, par les sociétés d'Etat du Québec, l'objectif étant de mobiliser rapidement ces fonds de sorte qu'ils soient les plus efficaces. Ils ont, en priorité bénéficié à la recherche, à l'environnement, au réseau routier ou aux infrastructures municipales.

Par ailleurs, afin de faciliter le financement de l'économie réelle et de soutenir les investissements, des liquidités ont été apportées aux PME et la taxe sur le capital a été réduite au profit des entreprises du secteur privé.

* *

*

Pour s'assurer de l'efficacité de ce panel de mesures et pouvoir, le cas échéant, l'ajuster si la conjoncture économique évoluait, un mécanisme de suivi a été mis en place, associant les principaux responsables de l'exécutif.

Présentation simplifiée du budget québécois

(en milliards de dollars)

Ressources :

 

51,94

Dépenses :

51,94

1) Revenus autonomes :

Impôt sur les revenus :

24,95

1) Dépenses d'opérations :

44,58

 

Taxes à la consommation :

10,32

   
 

Droits et permis :

1,19

   
 

Revenus divers :

1,14

   
 

Revenus des sociétés d'Etat :


3,29

   
 

Organismes consolidés :

1,78

2) Service de la dette :

7,36

Total :

 

42,69

   

2) Transferts fédéraux :

 

9,25

   

* 60 A défaut, il ne s'agirait pas d'une vente, et le versement initial serait alors considéré comme une avance et non une recette définitive.

* 61 D'éventuels paiements postérieurs n'auront d'impact sur le besoin de financement qu'au moment où ils interviennent réellement.