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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi du mercredi 13 novembre 2002, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné les crédits des affaires européennes (article 33 du projet de loi de finances pour 2003), sur le rapport de M. Denis Badré, rapporteur spécial.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a en premier lieu fait référence à la communication qu'il avait présentée en juillet dernier, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, et dans laquelle il portait un jugement assez négatif sur l'avant-projet de budget présenté par la Commission européenne. Il considérait en effet que l'augmentation apparemment modique des crédits d'engagement et de paiement, sollicitée par la commission, résultait en réalité plus d'un effet optique que d'une volonté affirmée de modération budgétaire. L'effet d'aubaine utilisé par la Commission reposait notamment sur les crédits de la première année du sixième Programme commun de recherche et développement (PCRD), traditionnellement contenus en début de programmation, et sur la consolidation de crédits affectés à la résorption des crises conjoncturelles de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et de la fièvre aphteuse.

Il a également rappelé que la procédure actuelle du budget européen n'était que partiellement démocratique, du fait de la disjonction entre vote national des recettes et fixation communautaire des dépenses, ne correspondait pas réellement au principe du consentement à l'impôt, et tendait, via la problématique médiatisée des retours nets, à nuire à l'édification d'une véritable conscience communautaire. A cet égard, il a estimé nécessaire de construire un budget réellement européen, c'est-à-dire dont la part de ressources purement communautaires, telles que les droits de douane, serait plus importante.

Il a ensuite évoqué les principales caractéristiques du budget des communautés pour 2003 et les apports du Conseil par rapport à l'avant-projet de budget. Le Conseil a, comme à l'accoutumée, réduit la hausse des crédits proposée par la Commission, avec une progression de 0,9 % des crédits d'engagement et de 1,4 % des crédits de paiement. Il a rappelé que les Etats membres étaient coresponsables de l'exécution de la majorité des programmes.

Il a en outre relevé que d'importants dysfonctionnements perduraient, en particulier une programmation peu efficace et une exécution désastreuse pour certaines politiques communautaires, au premier rang desquelles les fonds structurels, avec un taux d'exécution de 69 % et des restes à liquider s'élevant à 50 milliards d'euros fin 2001, les actions extérieures, et les aides de pré-adhésion (notamment le programme Soutien agricole de préadhésion au développement rural -SAPARD- dont le taux d'exécution n'était que de 7 % en 2001), bien que ces dernières soient, il est vrai, difficiles à calibrer avec précision. Il a ainsi considéré qu'au sein du budget européen, le provisionnement massif tenait trop souvent lieu d'abondement pour des politiques au contenu insuffisamment précis.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a également déploré la dispersion excessive des crédits de politiques internes, dont le saupoudrage tend in fine à nuire à la perception de l'action européenne, et plaidé en faveur d'une réorientation des crédits afférents aux réseaux transeuropéens de transports vers des actions plus emblématiques, telles que les percées alpines. La protection de l'environnement alpin comme l'amélioration des liaisons routières et ferroviaires entre les versants nord et sud de l'Europe constituent à l'évidence des projets d'envergure européenne, et il s'agirait donc selon lui de renverser la perspective du cofinancement, en accordant une part majoritaire aux crédits européens.

Pour conclure, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a rappelé que ses critiques portaient plus sur la procédure et la structure budgétaires que sur le fond et la légitimité des politiques européennes, et qu'il était selon lui important de continuer d'insister auprès des instances européennes sur les carences du budget communautaire, sous peine de voir un Parlement national prendre un jour l'initiative d'un refus de voter le prélèvement sur recettes. Enfin, rappelant la nécessité d'une réforme de la politique agricole commune, d'une meilleure exécution des programmes et d'un cadre financier raisonnable en vue de l'élargissement, ainsi que ses vives réserves sur cet article 33 du projet de loi de finances pour 2003, il a néanmoins recommandé un vote favorable de la commission.

Sa présentation a été suivie d'un débat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'ordre de grandeur des modifications apportées par le Parlement européen au budget communautaire, puis évoquant le plaidoyer de la commission en faveur de l'instauration d'un impôt européen, il a requis l'opinion du rapporteur spécial sur la problématique des ressources fiscales de l'Union européenne.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que le budget s'inscrivait dans une procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement, et qu'en moyenne le Conseil demandait une réduction des crédits de 2 % par rapport à l'avant-projet de la Commission, tandis que le Parlement recommandait une hausse de 2 %. Il a également relevé que la ressource budgétaire majeure avait progressivement glissé de la recette assise sur la TVA vers celle assise sur le PNB, et qu'un vrai impôt européen n'était concevable qu'au regard du transfert intégral d'une compétence des Etats vers une autre personne morale que serait l'Union, dans le cadre d'un budget communautaire autonome. Puis, rappelant que l'essentiel des ressources communautaires était à l'origine prélevé au niveau communautaire, et non de celui des Etats membres, il a mis l'accent sur la nécessité de susciter de vraies recettes européennes, et déploré que l'Union prenne actuellement le chemin inverse, notamment par le biais d'une « renationalisation » des ressources propres traditionnelles. Enfin, répondant à une question de M. Jean Arthuis, président, sur la part de ces ressources qui faisait aujourd'hui l'objet d'une renationalisation par redistribution aux Etats-membres, il a précisé que le taux des frais de perception rétrocédés était passé cette année de 10 à 25 %.

M. Maurice Blin a ensuite souhaité connaître l'influence réelle exercée par le Parlement européen dans la fixation de la répartition entre grandes masses de dépenses, et déplorant le fait que les Parlements nationaux ne procèdent pas à un vote des ressources communautaires digne de ce nom, s'est demandé si les parlementaires suédois et britanniques se livraient à un contrôle plus fin de la dépense européenne que leurs homologues français.

M. Jacques Oudin a évoqué le retard des réseaux transeuropéens, notamment les difficultés du fret ferroviaire, et considéré que ces réseaux étaient encore envisagés selon une approche très nationale. Il a estimé que la légitimité de l'intervention européenne ne résidait pas dans la maîtrise d'ouvrage, qui devait rester le fait des Etats membres, mais dans le financement de liaisons à la rentabilité différée, et également dans la gestion de certains réseaux, comme en témoigne le succès des liaisons Thalys et Eurostar. Puis, faisant écho à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'existence d'assiettes fiscales potentiellement homogènes et non discordantes entre Etats, il a mentionné le cas de la taxation des poids lourds supérieurs à douze tonnes, qui fait l'objet de plusieurs réglementations nationales (dont une actuellement à l'étude en Allemagne), et qu'il serait sans doute opportun d'harmoniser et d'intégrer dans une base fiscale européenne.

En réponse à ces observations, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a approuvé la proposition de M. Jacques Oudin, qui pourrait selon lui faire l'objet d'une initiative française, et mis en exergue l'exemple de la Confédération helvétique, dont la politique fiscale en matière de transports s'inscrit dans une démarche globale et combine efficacement les différents modes de taxation, notamment pour financer des percées alpines. Puis il a évoqué sa récente intervention lors de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), durant laquelle il a rappelé avec force le rôle des Parlements nationaux dans l'octroi des recettes communautaires, et a indiqué que les parlementaires suédois et anglais se livraient effectivement à un contrôle plus approfondi des dépenses de l'Union. Il a enfin exposé que le Parlement européen revêtait un rôle clair et politiquement lisible dans l'évaluation et l'affectation régionale des fonds structurels, et qu'il s'impliquait bien davantage dans le budget des politiques internes que dans celui des actions extérieures.

La commission a alors adopté l'article 33 sans modification.

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