Projet de loi de finances pour 2003 : Urbanisme et logement

II. SE DONNER LES MOYENS DE MIEUX MAÎTRISER LA CROISSANCE DES AIDES PERSONNELLES A L'AVENIR

Les années précédentes, votre commission regrettait que les économies sur les aides personnelles au logement aient résulté seulement de la bonne tenue de l'économie en 2000 et 2001 (baisse du chômage, croissance des revenus, augmentation des cotisations des employeurs).

Elle avait aussi noté qu'un éventuel ralentissement économique aurait son plein impact dès le budget 2003 du fait du décalage d'un an de la «base ressources » qui permet de calculer les allocations. Dès 2002, les contributions des employeurs qui dépendent de la masse salariale pouvaient être moins fortes que ce qui était anticipé (+5,6 % selon les hypothèses retenues par les comptes de la sécurité sociale) et un accroissement du chômage majorerait les allocations (les chômeurs peuvent bénéficier d'un abattement de 30 % sur l'évaluation de leurs revenus). Au total, dès 2002, un aléa à la hausse des prestations existe.

Pour le moment, cet aléa à la hausse n'a pas été clairement confirmé. Il semble en particulier que les contributions des employeurs se maintiennent. Cependant, l'absence de mesures d'annulations de crédits d'aides personnelles au logement dans le collectif budgétaire pour 2002, contrairement aux années précédentes, montre que les « marges de manoeuvre » se sont évanouies. Les années à venir pourraient être assez délicates. Il est donc temps de poursuivre les réformes en vue de la simplification des aides.

A. LE CHANTIER DE LA SIMPLIFICATION DES AIDES DOIT ETRE PLEINEMENT EXPLORÉ

1. Envisager une unification complète des aides personnelles

La réforme des aides personnelles au logement a concerné les ménages locataires en logements ordinaires, hors étudiants. Les aides en faveur du secteur locatif en foyer, qui concernent des ménages disposant en majorité de petits revenus, sont exclues, de même que les aides aux accédants à la propriété.

La réforme concerne donc 4,3 millions de ménages, soit à peu près deux tiers de l'ensemble des bénéficiaires d'aides personnelles. La réforme est donc incomplète .

Elle ne prend notamment pas en compte les aides à l'accession : on retrouve là le souci du précédent gouvernement de privilégier la location plutôt que l'accession à la propriété des personnes modestes. Il conviendrait de reprendre cette question, en lien avec une réflexion approfondie sur les modalités de l'accession sociale à la propriété.

D'autre part , il est regrettable que certains hébergements spécifiques comme les logements-foyers ne soient pas concernés, alors qu'ils accueillent les personnes les plus fragiles.

Selon le scénario n° 2 élaboré par le groupe de travail de la conférence de la famille, la réforme aurait pu être complétée dès juillet 2001 par une réforme des aides à l'accession, et dès 2002 par une réforme des aides aux foyers puis du conventionnement.

Les scénarios envisagés par le groupe de travail interministériel montrent également que la réforme entreprise peut être suivie d'autres aménagements très substantiels, visant à la simplification du système.

La réforme est en effet inachevée en ce qu'elle n'aboutit pas à une unification complète des aides, qui supposerait une réforme du conventionnement : il s'agirait d'avoir une aide à la personne identique dans le parc privé et dans le parc social.

Tous les barèmes étant unifiés, avec une aide identique, la réforme pourrait être achevée par trois éléments :

- la redéfinition du conventionnement ;

- la refonte des clés de financement des prestations ;

- et une réforme du cadre institutionnel des aides personnelles.

2. Simplifier les mécanismes de financement

Le financement des aides à la personne est aujourd'hui très complexe et mériterait d'être simplifié, les relations entre l'Etat et les caisses d'allocations familiales devraient être en particulier revues.

Votre commission des finances, qui se préoccupe de ce sujet depuis quelques temps, a d'ailleurs interrogé sur ce point la Cour des comptes, à l'occasion de son rapport sur la loi de règlement 2001. La réponse de la Cour est reproduite en annexe du présent rapport.

Les aides au logement : un financement complexe

Trois fonds alimentés par diverses contributions, gèrent les aides personnelles au logement :

1) Le fonds national des prestations familiales (FNPF) finance l'allocation de logement familiale (ALF) et est alimenté exclusivement par des cotisations employeurs

2) Le fonds national d'aide au logement (FNAL) créé par la loi du 16 juillet 1971 finance l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide aux organismes qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées. Il est alimenté par une contribution de l'Etat, le produit d'une cotisation à la charge des employeurs assise sur les salaires plafonnés (0,10%) et le produit d'une contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés (0,40%)

3) Le fonds national de l'habitation (FNH) institué par la loi du 3 janvier 1977 finance l'aide personnalisée au logement (APL). Il est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales et une subvention d'équilibre inscrite au budget du ministère du logement.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes a critiqué la coexistence de plusieurs fonds, ainsi que le taux de rémunération versé aux caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole.

Pour la première fois en 2003, la contribution au Fonds national de l'habitat (FNH), qui verse l'APL et la contribution au Fonds national de l'aide au logement (FNAL), qui verse l'ALS, sont fusionnées sous l'appellation « contribution de l'Etat au financement des aides à la personne ».

Les années précédentes, notre collègue Jacques Pelletier, rapporteur spécial, avait critiqué les estimations des dotations aux deux fonds, le FNH et le FNAL, qui ne recouvraient absolument pas l'évolution des prestations. Cette fusion des moyens met donc fin à la fiction de deux aides distinctes de l'Etat et pourrait présager d'une fusion réelle des fonds dans un objectif de simplification .

Il faut enfin noter l'impérieuse nécessité de simplifier les relations financières entre l'Etat et les caisses d'allocations familiales. En 2001, 195 millions d'euros de dotations budgétaires ont été annulées afin de résorber la trésorerie excédentaire des caisses d'allocations familiales, trésorerie qui n'avait pas été portée auparavant à la connaissance du Parlement.

La simplification du financement des aides personnelles au logement est donc un impératif de transparence, à l'égard également des parlementaires.

3. Réaliser des économies sur la gestion des aides

Pour 2003, le gouvernement a décidé de mener une action sur les frais de gestion des aides personnelles, comme notre commission l'avait souhaité, après les observations de la Cour des comptes.

En aide personnalisée au logement (APL), les frais de gestion étaient égaux à 4 % des prestations jusqu'en 2001. Suite à une décision du conseil de gestion du Fonds national de l'habitat (FNH) du 26 novembre 2001, les frais de gestion ont été baissés en 2002 à 3 %, en raison notamment des simplifications qu'entraîne l'unification des barèmes en secteur locatif. Dans le cadre de l'actualisation des aides personnelles au 1er juillet 2002, le gouvernement a décidé de diminuer le montant des frais de gestion à 2 % des prestations. Cette mesure n'a toutefois pas encore été validée par une décision du FNH.

Le coût budgétaire des frais de gestion de l'APL s'élevait à 115,3 millions d'euros en 2001. Avec la réduction du montant des frais de gestion entre 2001 et 2003 (de 4 % à 3 % en 2002 puis 2 %), l'économie réalisée pourrait atteindre environ 40 millions d'euros.

Au-delà des frais de gestion, il est nécessaire, comme votre commission l'a souligné, de poursuivre la simplification du dispositif de financement des aides personnelles.

Dans un premier temps, il convient qu'un seul fonds finance l'aide au logement sociale et, en aide personnalisée au logement, la part non prise en compte par les prestations familiales.

Dans un deuxième temps, et en lien avec la poursuite de l'unification des barèmes, il serait logique d'envisager la mise en place d'un fonds unique de financement des aides personnelles au logement, alimenté par le budget de l'Etat, d'un côté, et par des cotisations employeurs qui pourraient elles aussi être unifiées en une seule cotisation «aide au logement ».

Enfin, une réflexion doit également s'engager sur une modification du calendrier de revalorisation des aides personnelles . La revalorisation au 1er juillet de chaque année n'est pas prise en compte correctement dans les dotations budgétaires et crée des complications en termes de gestion des aides personnelles. D'après les informations recueillies auprès du ministère, la mise à disposition des fichiers fiscaux permettrait d'envisager de supprimer les formulaires de demandes d'aides personnelles actuellement remplis en cours d'année et de revaloriser les aides au 1er janvier plutôt qu'au 1er juillet, ce qui aurait l'avantage de faire coïncider la revalorisation des barèmes avec l'année budgétaire et d'économiser la saisie de 5 millions de formulaires.

B. EXAMINER SÉRIEUSEMENT LES PROPOSITIONS D'ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES

1. Des propositions d'économies sur les aides personnelles n'avaient pas été retenues par le précédent gouvernement

La réforme des aides personnelles a coûté très cher, 1 milliard d'euros, alors que le montant des aides personnelles est déjà très élevé. Elle a été heureusement compensée par des économies de constatation, ce qui a masqué l'effort budgétaire consenti. Pour garantir un financement pérenne, et préparer des jours moins favorables, il faudrait cependant trouver des mesures d'économies.

Pour gager les dépenses, des pistes ont été examinées par la conférence de la famille lors de la préparation de la réforme :

- l'intégration de l'allocation parentale d'éducation dans la base ressources : la proposition consistait à intégrer l'allocation parentale d'éducation dans la base ressources (prise en compte à hauteur de 72 %), un abattement de 30 % sur les revenus de la personne qui s'arrête de travailler pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans étant en même temps mis en place. L'économie sur les aides à la personne aurait été à l'horizon de cinq ans, de 51 millions d'euros.

- l'adaptation des aides fiscales au logement des jeunes et de leur famille : les familles des jeunes et principalement des étudiants peuvent actuellement cumuler avantage fiscal (lié au rattachement ou au versement d'une pension alimentaire) et aide au logement pour le jeune qui décohabite. La délégation à la famille a élaboré une proposition consistant à affirmer le principe « d'une seule aide au logement par foyer fiscal ». Le mode de calcul des aides au logement serait modifié :

- si les parents bénéficient d'un avantage fiscal au titre de l'enfant, l'aide sera calculée sur la base du revenu des parents (et du jeune) ; un abattement pour double résidence serait appliqué à ces ressources dans le cas où le jeune aurait un logement autonome (cet abattement, existant aujourd'hui en APL, serait revalorisé) ;

- si aucun lien fiscal ou de logement n'existe entre parents et jeune, on considérera qu'il y a deux foyers autonomes, en matière de fiscalité comme de droit aux aides personnelles.

L'économie brute engendrée aurait été d'environ 762 millions d'euros provenant essentiellement de moindres dépenses fiscales ; une amélioration de l'aide au logement des étudiants modestes fiscalement autonomes et la revalorisation de l'abattement pour double résidence aurait pu réduire à 150 millions d'euros l'économie globale.

La direction de la législation fiscale et la direction du budget se sont opposées à cette proposition au motif que contrairement à l'aide au logement versée aux étudiants, le quotient familial ne constituait pas une aide à l'enfant mais une aide à la famille destinée à compenser forfaitairement les différentes charges, qui ne se limitaient pas aux frais de logement induites par l'entretien des enfants concernés. Le même raisonnement s'appliquerait à la déduction d'une pension alimentaire dont le versement constitue une obligation légale.

Au-delà des aspects techniques et juridiques qui empêcheraient de prendre en compte une seule aide au logement par foyer fiscal, votre rapporteur rappelle que la réflexion sur les aides personnelles versées aux étudiants doit se poursuivre afin d'adapter réellement ces aides à leur situation. Si, comme l'ont révélé des études récentes, un certain nombre d'étudiants sont en grande difficulté financière, les 650.000 étudiants recevant une aide au logement pour un total de 915 millions d'euros ne sont pas tous dans la même situation. Il importe donc que leur situation soit appréciée au regard du contexte économique et familial dans lequel ils évoluent.

2. Des premières mesures d'économies sont prises en 2003

Pour 2003 seul est pris en compte le coût budgétaire de l'extension en année pleine de l'actualisation au 1er juillet 2002 qui s'élève à 145 millions d'euros en année pleine, dont la moitié sera supportée par le budget du logement.

Des mesures d'économies sont prises sur les barèmes mais leur effet réel devrait être relativement faible, soit de l'ordre de 30 millions d'euros pour l'Etat. Le complément devrait être apporté par le rétablissement de l'évaluation forfaitaire des ressources des jeunes de moins de 25 ans. Ce dispositif avait été supprimé en avril 2002. La mesure pourrait réduire de 70 millions d'euros le coût des prestations.

Les mesures relatives aux aides personnelles en 2003

• Le mécanisme de compensation mis en place dans le barème unique en secteur locatif est reconduit jusqu'au 1er juillet 2003 mais son montant maximal est limité à 30 euros mensuels.


• Concernant l'évaluation forfaitaire des ressources, le mécanisme d'évaluation forfaitaire des ressources est rétabli pour les jeunes de moins de 25 ans; mais une procédure plus favorable est maintenue pour les jeunes en contrat à durée déterminée.


• La base ressources est arrondie aux 100 euros supérieurs (au lieu de 76,22 euros);


• Pour les étudiants : application du revenu minimum étudiant dans un couple où c'est le conjoint qui est étudiant et non le bénéficiaire et instauration d'un plancher spécifique pour les couples d'étudiants ; lorsque deux étudiants vivent en couple, le plancher de ressources qui leur est appliqué est celui d'un étudiant seul ; leur traitement est plus favorable que celui des colocataires pour lesquels l'aide est calculée avec le plancher pour chaque étudiant. Le plancher pour les couples sera égal au plancher étudiant actuel majoré de 2.000 euros.

Au total, les dotations pour les aides personnelles en 2003 sont résumées dans le tableau suivant. D'une manière générale, il faut reconnaître que l'évaluation des aides d'une année sur l'autre est particulièrement difficile à comprendre. L'information des parlementaires est particulièrement faible sur les conditions de réalisation des estimations budgétaires, comme en témoigne d'ailleurs l'annulation « surprise » de crédits au cours de l'exercice 2001.

(en millions d'euros)

	Ch.46-40
LFI 2002	5 234,06
PLF 2003	5239,00
écart 2003/2002	+ 4,94
dont
extension en année pleine de l'actualisation au 1/07/2002	+72,50
Mesures d'économies	-76,50
ajustement	+ 8,94

3. D'autres économies pourraient être envisagées notamment sur l'épargne-logement

Au-delà des propositions d'économies sur les aides personnelles au logement, d'autres sources d'économies pourraient être envisagées, sur des lignes budgétaires qui, sans être inscrites au budget du logement, n'en sont pas moins présentées, pour l'essentiel à tort comme un outil en faveur de la politique du logement.

Il existe en effet une distorsion croissante entre l'encours des dépôts de l'épargne-logement et l'encours des prêts.

L'utilisation des plans d'épargne logement (en milliards d'euros)

au 31 décembre	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
encours des dépôts	120,36	136,59	165,71	186,54	203,36	217,91	219,63	226,89
encours des prêts	42,52	43,23	44,76	42,65	37,57	30,71	27,03	25,41
dispo./encours des dépôts	64,6%	68,4%	73%	77,1%	81,5%	85,9%	87,69%	88,8 %

Source : direction du Trésor

La diminution continuelle du ratio de prêts constatée depuis plusieurs années s'explique principalement par la baisse d'attractivité des prêts d'épargne-logement au regard des taux libres pratiqués sur le marché et, à l'inverse, par l'attractivité du taux de rémunération des plans d'épargne-logement, notamment pour les anciennes générations.

Actuellement, le contexte de taux est peu favorable à l'attribution de prêts épargne logement : en raison de la baisse des taux sur les marchés, les taux d'emprunt ne sont plus aussi intéressants. La diminution de l'encours des prêts épargne logement au cours en l'an 2001 est accentuée par l'amortissement et le remboursement anticipé des crédits mis en force au cours des années précédentes et dont les taux ne sont plus en relation avec les taux du marché.

Utilisation des prêts d'épargne-logement

Année	Nombre	Montant total	Répartition de ce montant (en %)
d'attribution	de prêts	des prêts (Md€)	Travaux	Ancien	Neuf	Achats de parts SCPI
1994	773 742	10,31	26,38 %	55,72 %	17,74 %	0,16 %
1995	716 565	9,73	24,56 %	53,22 %	22,03 %	0,19 %
1996	843 246	12,03	22,47 %	53,07 %	24,44 %	0,02 %
1997	761. 383	7,21	26,00 %	50,32 %	23,67 %	0,01 %
1998	528.312	4,57	34,62 %	41,78 %	23,58 %	0,02 %
1999	585 020	3,6	43,71 %	38,48 %	17,80 %	0,01 %
2000	678 931	4,97	33,37%	50,71 %	15,90 %	0,02 %
2001	687 183	5,28	33,04 %	46,44 %	20,50 %	0,02 %

Les fonds versés sur un plan d'épargne logement sont rémunérés depuis le 1er juillet 2000 au taux de 4,5%, dont 5/7ème à la charge des établissements de crédit et 2/7ème à la charge de l'Etat sous forme de prime. Cette prime est plafonnée à 1 525 d'euros depuis 1er janvier 2002.

Les crédits nécessaires au versement de la prime figurent à la section budgétaire des charges communes .

Années	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Nombre de plans	12.288.300	12.616.011	14.516.669	15.477.304	15.476.229	15.589.812	15.063.844	15.192.554
Prêts nouveaux (Md €)	6,48	6,21	7,28	4,29	1,53	0,53	1,13	2,07
Primes versées (M €)	894,57	743,8	872,47	891,06	881,46	981,31	1.377,22	1.468,76
Nombre de comptes	7.497.735	7. 605.567	7.700.035	7.820.813	8.024.728	8.145.066	8.288.120	8.530.631
Prêts nouveaux (Md€)	3,13	3,03	3,40	3,06	3,09	3	3,02	3,17
Primes versées (M€)	134	123,64	122,11	116,17	110,68	96,20	96	95,80

Source : direction du Trésor

Compte tenu de la faiblesse des prêts octroyés, il serait envisageable de lier l'octroi de la prime et du prêt. Des économies substantielles pourraient être réalisées sur l'épargne-logement en liant le prêt au logement et la prime et en révisant les taux des PEL, mais ces propositions se heurtent à la difficulté de réformer cette forme d'épargne populaire.

Votre rapporteur spécial note qu'un simple « recadrage » de l'épargne-logement, dont le coût s'élève pour l'exonération des intérêts perçus par les épargnants et pour les primes versées en fin de période d'épargne à 2,5 milliards d'euros par an, permettrait de dégager de substantielles économies . Ces mesures ne seraient pas suffisantes pour financer les aides personnelles, qui devront elles aussi faire l'objet d'aménagements pour les rendre plus efficaces en faveur du logement des personnes défavorisées. Toute politique doit en effet être évaluée à l'aune de ses résultats économiques et sociaux.

CHAPITRE III :

LE LOGEMENT SOCIAL OU COMMENT PROMOUVOIR LE RENOUVELLEMENT URBAIN

Depuis 1997, le gouvernement tente de relancer la construction sociale. Cependant, loin de redémarrer, celle-ci a eu tendance à stagner en nombre de logements construits, voire à régresser ces dernières années. Un nouveau « plan de relance » a encore été présenté au printemps 2001.

Au-delà de ce nouveau plan, la réforme essentielle est celle figurant dans la loi solidarité et renouvellement urbains, qui impose aux collectivités locales de réaliser des logements sociaux. Le gouvernement a ainsi fait le choix de la coercition, sans considération pour les nombreux appels à faire de la politique du logement social une politique plus décentralisée, fondée sur la recherche d'une réponse locale à des problèmes spécifiques.