I. UNE CERTAINE REPRISE DE LA CONSTRUCTION SOCIALE EN 2001
A. 1997-2000 : L'ÉCHEC DES PRODUITS CIBLÉS
1. 1997-1999 : le choix de produits « ciblés »
Le financement des logements sociaux a fait l'objet, entre 1997 et 1999, de nombreuses réformes successives.
-
• Une réforme significative est intervenue avec
la mise en
place du régime de la livraison à soi-même
(LASM)
équivalent à un taux réduit de TVA pour la construction de
logements sociaux, avec un élargissement à la rénovation
et à l'amélioration à compter de 1998.
Cette réforme s'est accompagnée de la suppression de la subvention accordée au prêt locatif aidé (PLA) pour le neuf, à compter du 1er octobre 1996, et de la réduction du taux de subvention de 12 % à 5 % pour l'ancien à partir du 1er janvier 1998.
• Lors de son arrivée au pouvoir, en juin 1997, le précédent gouvernement a souhaité relancer la construction sociale.
Les PLA-LM et PLA-I ont remplacé les anciens PLA très sociaux (PLA-TS). Les PLA-LM sont attribués aux ménages qui rencontrent des difficultés économiques mais pas de difficulté d'accompagnement social. Les PLA-I sont destinés aux ménages cumulant difficultés économiques et sociales. L'objectif du gouvernement était de réaliser 20.000 PLA-LM et 10.000 PLA-I .
Les PLA construction-démolition sont destinés à accompagner les opérations de démolition. Ils doivent permettre le relogement dans la même commune ou agglomération des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer aussi proches que possibles de celles du logement initial. Une enveloppe de 5.000 PLA-CD était prévue en 1998 et 1999.
2. Le résultat : une stagnation de la construction sociale
Malgré des dotations budgétaires élevées, la construction sociale n'a pas redémarré, en raison d'une sous-consommation importante des crédits, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Consommation des PLA-I et PLA-TS
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Crédits disponibles (en millions de francs) |
1.297,63 |
844,1 |
941,9 |
1.198,2 |
1 287,9 |
|
Objectif annoncé (en nombre de logements) |
28.000 |
20.000 |
30.000 |
30.0000 |
30 000 |
|
Nombre de logements PLAI ou PLATS financés |
15.481 |
11.419 |
11.783 |
15.568 |
14 780 |
|
Montants de subvention consommés (MF) |
1.160,5 |
735,7 |
719,4 |
816,8 |
959,0 |
|
Ttaux de consommation |
89,4 % |
87,2 % |
76% |
68% |
74% |
Ainsi,
seuls 14.780 PLA-LM et PLA-I ont été réalisés en
1999 soit une nette sous-consommation des dotations.
C'est le relatif échec des produits différenciés qui a
incité le précédent gouvernement à mettre en place
un nouveau produit, le prêt locatif à usage social.
B. 2001-2002 : UN PLAN DE RELANCE AVEC CERTAINS RÉSULTATS
1. La création du prêt locatif à usage social (PLUS)
Face
à la crise de la construction sociale, le précédent
gouvernement a souhaité mettre en place un nouveau produit.
Le prêt locatif à usage social (PLUS) regroupe les PLA et les
PLA-LM. Les organismes d'HLM et les sociétés d'économie
mixte ayant pour objet statutaire la réalisation de logements sont les
seuls bénéficiaires du nouveau produit.
Le « PLUS » bénéficie d'un taux de subvention
de 5 % pour la construction neuve et 10 % pour les opérations
d'acquisition-amélioration dans l'ancien, avec un prêt de la
caisse des dépôts et consignations de 3,45 %.
Par ailleurs le PLUS prévoit que :
- au moins 30 % des logements doivent être occupés par des
ménages dont les ressources n'excèdent pas 60 % des plafonds
des ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux
(ménages éligibles aux anciens PLA à loyer minoré),
- parallèlement, 10 % des logements de chaque opération
peuvent être loués à des locataires dont les ressources
excèdent, dans la limite de 120 %, les plafonds de ressources
fixés pour l'attribution des logements sociaux.
Alors que six types de prêts existaient auparavant, la réforme
du financement du logement social procède par réunification des
produits en ne laissant plus subsister que trois formules
:
- le PLA intégration destiné aux ménages aux revenus
très modestes. Il bénéficie d'une subvention à 20 %
et d'un taux ramené de 3,8 à 3,05 % ;
- le PLA construction-démolition, avec une substitution à
12 % et un taux ramené de 3,8 à 3,05 % ;
- le « PLUS », prêt locatif à usage social,
avec un taux de 3,45 % contre 4,3 % pour l'ancien PLA. Le taux de la
subvention associée est de 5 % dans le neuf et 10 % en
acquisition-amélioration, le taux de TVA à 5,5 %
étant maintenu pour toutes les opérations. La durée des
prêts est en outre allongée à 50 ans pour
l'acquisition du foncier et les opérations
d'acquisition-amélioration.
2. Un nouveau « plan de relance » du logement social qui précède une hausse des mises en chantier
Un
plan de relance de la production de logements locatifs sociaux a
été lancé par décret du 18 avril 2001.
Il prévoit la conclusion de
contrats locaux de relance
entre
l'Etat et les maîtres d'ouvrage qui s'engagent à accroître
leur production de logements locatifs sociaux. Ces contrats, auxquels
peuvent être associés, le cas échéant, les
collectivités territoriales intéressées ou leurs
groupements, sont conclus au niveau départemental ou régional
pour une durée de trois ans et comportent des objectifs annuels en
nombre de logements. Les maîtres d'ouvrage qui ont signé avec
l'Etat un contrat de relance peuvent bénéficier de taux de
subvention PLUS majorés pour un quart des opérations inscrites
dans le contrat (taux de 8 % pour les opérations de construction neuve
et taux de 15 % pour les opérations d'acquisition-amélioration).
Enfin,
les paramètres du PLUS ont été
réajustés à la hausse
en avril 2001 : augmentation de
10 % des valeurs de base servant au calcul de l'assiette de la subvention,
augmentation des taux. L'évolution rapide des conditions
économiques (augmentation du taux d'intérêt du livret A des
caisses d'épargne, augmentation du coût des opérations,
reconstitution des marges des entreprises du BTP par exemple...)
nécessitait un suivi attentif des conditions d'équilibre
financier des opérations financées en PLUS.
L'ensemble de ces mesures et notamment la mise en place des contrats de
relance ont eu des effets
puisqu'elles ont permis, pour l'année
2001, le financement de 56.000 logements locatifs sociaux contre
42.000 logements en 2000.
Pour 2002, les chiffres ne sont pas disponibles, car 70 % des opérations
sont réalisées au cours du dernier trimestre de
l'année
. Compte tenu des effets du plan de relance, le nombre de
logements financés devrait toutefois être sensiblement
équivalent à celui de 2001. On notera cependant que malgré
la levée du « gel républicain » pour les
crédits relatifs à la construction de logements locatifs sociaux,
les constructeurs sociaux craignent encore une programmation plus faible que
prévue en fin d'année.
Nombre de logement sociaux construits chaque année
|
|
Total logements aidés PLA et PLUS, PLAI et PLUS CD |
TOTAL PLA I |
||||
|
|
Neuf |
Acquisition |
Total |
Neuf |
Acquisition |
Total |
|
1994 |
66 275 |
13 378 |
79 653 |
3 336 |
7 742 |
11 078 |
|
1995 |
48 901 |
11 640 |
60 541 |
7 471 |
8 010 |
15 481 |
|
1996 |
41 603 |
10 233 |
51 836 |
2 945 |
5 672 |
8 617 |
|
1997 |
45 272 |
10 129 |
55 401 |
5 755 |
6 063 |
11 818 |
|
1998 |
37 176 |
9 300 |
46 476 |
9 913 |
5 684 |
15 597 |
|
1999 |
33 932 |
8 895 |
42 827 |
8 708 |
5 213 |
13 921 |
|
2000 |
29 329 |
8 707 |
38 036 |
1 859 |
3 191 |
5 050 |
|
2001 |
37 193 |
10 458 |
47 651 |
2 493 |
2 934 |
5 427 |
Votre rapporteur note toutefois les insuffisances persistantes et structurelles de la politique du logement social. En effet, la réforme du PLUS est un aménagement à la marge d'un instrument qui reste centralisé et peu adapté aux marchés fonciers locaux . L'obligation uniforme prévue dans la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) d'un minimum de 20 % de logements sociaux pour les communes de plus de 3.500 habitants dans les agglomérations de plus de 50.000 habitants traduit cette réticence de l'Etat central à privilégier une véritable approche locale en matière de mixité sociale.