N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
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LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances) ANNEXE N°19 ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, LOGEMENT, TOURISME ET MER : IV. - MER Rapporteur spécial : M. Marc MASSION |
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances. |
CHAPITRE
PREMIER
PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE BUDGET POUR 2003
I. OBSERVATIONS
La lecture des crédits affectés à la mer dans le projet de loi de finances pour 2003 nécessite de faire trois remarques préalables.
1) La première a déjà été faite : la hausse constatée des crédits doit être nuancée par la diminution que l'on observe si on leur soustrait les crédits dévolus à l'ENIM et au personnel.
2) Par ailleurs, il faut considérer que la disparition d'une ligne budgétaire consécutive à la transformation du dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle (acquittée par les armements au commerce) en un dispositif de dégrèvement ne remet en cause ni le principe de cette subvention ni son niveau, alors qu'elle grève de façon artificielle le budget de la mer 1 ( * ) . La prise en compte de cette réforme conduit à réévaluer le montant global des moyens de paiement dévolus à la mer : hors ENIM et hors personnel, les dotations prévues pour 2003 atteindraient en réalité 243,74 millions d'euros, contre 234,84 millions d'euros dans le budget voté en 2002. Cette augmentation de 3,7% des crédits est loin d'être négligeable dans un contexte budgétaire caractérisé par de fortes contraintes.
3) Enfin , le budget de la mer ne constitue pas toujours une image exhaustive des moyens que consacre l'Etat à sa politique maritime : ce constat est particulièrement avéré cette année, le gouvernement ayant décidé de réformer en profondeur le mode d'imposition des navires sous pavillon français, en substituant à l'imposition des bénéfices une taxe au tonnage .
Ceci étant dit, il convient de rappeler les priorités affichées par le gouvernement dans le cadre de sa présentation budgétaire des crédits de la mer. Il s'agirait principalement :
1) D'agir en faveur de la sécurité maritime , en octroyant des moyens supplémentaires à ses acteurs principaux : mise à niveau technologique des CROSS, poursuite de plan de modernisation des phares et balises, extension du réseau des ULAM et création d'emplois liés à la sécurité (inspecteurs de sécurité notamment). Par ailleurs, la sécurité et la modernisation portuaires sont poursuivies dans un contexte juridique européen incertain, du fait de la perspective d'application de la directive sur l'accès au marché des services portuaires 2 ( * ) par le Conseil des ministres des transports.
2) De protéger et de mettre en valeur le littoral , objectif cohérent avec le précédent, en renforçant les moyens consacrés à la protection de celui-ci.
3) De soutenir et développer la formation maritime , objectif crucial et préalable indispensable à toute politique maritime.
4) De maintenir la protection sociale des marins , objectif qui constitue traditionnellement en masse la première priorité du budget de la mer 3 ( * ) .
5) Enfin, d'améliorer la compétitivité de la flotte de commerce : cet objectif est communément poursuivi par les gouvernements qui se succèdent, votre rapporteur pour avis y reviendra.
La confrontation des dotations budgétaires avec les objectifs ainsi affichés conduit votre rapporteur à formuler les observations suivantes :
A. CONCERNANT LA SÉCURITÉ MARITIME
Le nouveau drame du naufrage du pétrolier libérien répondant au nom fort mal choisi de « Prestige » constitue un nouvel exemple, particulièrement édifiant, des conséquences du laxisme qui entoure le transport maritime international.
Depuis le naufrage de l' Erika , une prise de conscience a pourtant eu lieu, essentiellement au niveau européen. Des mesures ont été prises, un consensus a semblé voir le jour. Les paquets Erika 1 et Erika 2 , arsenal de mesures législatives décidées par la Commission européenne, ont proposé des mesures concrètes. Le paquet Erika 1 notamment prévoit l'établissement d'une liste de noire de navires ayant obligation d'être inspectés tous les ans, l'élimination progressive d'ici fin 2015 des navires à simple coque (tel l' Erika ou le Prestige ), le renforcement des contrôles sur les sociétés de classification. L'ensemble de ces mesures devrait être mis en vigueur avant la fin de l'année 2003. Le paquet Erika 2, plus ambitieux, prévoit quant à lui la création d'une agence européenne de la sécurité maritime, la création d'un fonds d'indemnisation des dommages de la pollution, et, à terme, l'instauration d'un système d'information de navigation sur le modèle aérien, qui permettrait d'interdire l'entrée dans les eaux européennes de tout navire jugé à risque. Sur cet ensemble de propositions, il est impérieux que se dégage un consensus entre les Etats-membres de l'Union européenne, le plus rapidement possible. A cet égard, la prochaine présidence de l'Union européenne par la Grèce, grande puissance maritime, et l'entrée prochaine dans l'Union européenne, prévue en 2004, de Malte et de Chypre, pays également très concernés, permet d'espérer une relance de la mobilisation qui s'est effectuée après le naufrage de l'Erika.
En France, on ne peut nier l'émergence d'une réelle prise de conscience des risques liés à l'exploitation croissante des océans dans un pays disposant de la troisième superficie maritime du monde 4 ( * ) . A la suite du naufrage du pétrolier l'Erika, le problème de la sécurité a été abordé sur tous les fronts, qu'il s'agisse des derniers conseils interministériels de la mer (du 28 février et du 27 juin 2000) ou des travaux parlementaires des commissions d'enquête qui se sont déroulés à la même époque 5 ( * ) . Sur le plan budgétaire, les lois de finances se sont efforcées de traduire les principales recommandations issues de ces travaux. Les crédits consacrés à la sécurité ont régulièrement augmenté depuis la loi de finances pour 2001 et la loi de finances pour 2003 poursuit cette évolution en augmentant les moyens financiers de 8% en autorisations de programme et de 14 % en crédits de paiement.
Ces dotations sont destinées à financer :
1) La création de postes d'inspecteurs de la sécurité
Le CIM du 28 février 2000 , entièrement consacré aux mesures de sécurité, s'est fixé pour objectif majeur de renforcer les contrôles sur les navires , afin d'accroître la proportion de navires contrôlés dans les ports français pour respecter les engagements du mémorandum de Paris qui prévoit un pourcentage d'inspection des navires minimal de 25% 6 ( * ) . Lors du naufrage de l'Erika, il existait quatre fois moins d'inspecteurs de la sécurité des navires que chez nos voisins anglais et espagnols 7 ( * ) . Il a été décidé de doubler leur nombre en deux ans : 50 postes ont été créés par les deux dernières lois de finances.
Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit de créer quatre postes d'inspecteurs de la sécurité . Cet effort semble moindre que celui des années précédentes, mais est-il réellement possible de faire plus ? Le temps de formation d'un inspecteur de la sécurité est de trois ans et demi, et sur les 50 postes créés en 2001 et 2002, 15 n'ont pu être pourvus, faute de personnel qualifié. Les postes qui seront créés par la loi de finances pour 2003 ne pourront être pourvus, dans le meilleur des cas, qu'en 2006. Cet effort pour accroître les effectifs d'inspecteurs a permis de doubler leur nombre depuis le naufrage de l'Erika, mais ces derniers sont encore deux fois moins nombreux qu'en Angleterre ou en Espagne.
Dans ce contexte, le gouvernement se propose également d'autoriser le recrutement de retraités de la marine, en tant que vacataires.
2) La modernisation des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)
Les sept CROSS, répartis entre la métropole et les DOM-TOM 8 ( * ) , ont pour mission de coordonner l'emploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à l'action de l'Etat en mer. Ils sont chargés de l'exécution de cinq missions :
Recherche et sauvetage des personnes en détresse en mer : dans le cadre de cette mission ils utilisent fréquemment les moyens de la Société Nationale de Sauvetage en mer. Votre rapporteur tient à souligner l'importance du rôle de cette association qui permet de sauver de nombreuses vies humaines, et se réjouit de voir ses moyens reconduits dans le projet de loi de finances pour 2003.
En dehors de cette mission, les CROSS sont chargés de la surveillance de la circulation, des pêches et de la pollution maritimes .
Les CROSS font actuellement l'objet d'un programme d'investissement destiné principalement moderniser ses outils d'information (renouvellement des radars) et de communication (mise en place du système d'identification automatique AIS). A cette fin, les autorisations de programme sont en augmentation de 18 %. En revanche, les crédits de paiement chutent brutalement de 34% : votre rapporteur s'interroge sur les raisons de cette baisse.
3) Le développement du réseau des ULAM
A l'inverse des CROSS, les ULAM sont dotées de moyens nautiques et humains pour assurer leur mission de surveillance et de contrôle. Ces structures couvrent aujourd'hui la plupart des départements littoraux : un plan de généralisation des ULAM est en cours, qui doit aboutir à la création d'ici 2006 de neuf ULAM supplémentaires et de 91 emplois. Les moyens financiers dégagés pour 2003 sont en hausse, tant en crédits de paiement ( 5,3%) qu'en autorisations de programme (+37%). Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit en effet la création de deux nouvelles unités et de quinze emplois nouveaux. Par ailleurs, l'acquisition d'un second patrouilleur est également programmée.
4) La signalisation maritime
Le plan de modernisation du Bureau des phares et balises, lancé en 1998, qui doit notamment permettre la poursuite du plan de modernisation des bouées, la remise à niveau des établissements de signalisation maritime et la modernisation des aides à la radionavigation, sera poursuivi cette année. Pourtant, les autorisations de programme sont en baisse de 2% par rapport à l'année dernière. Seuls les crédits de paiement augmentent, à hauteur de 6%.
5) La sécurité portuaire
Le CIM du 27 février 2000 avait décidé de la création de 30 postes d'officiers de ports. 23 postes ont été créés en 2001 et en 2002 : le projet de loi de finances pour 2003 prévoit d'en créer 7 afin d'atteindre l'objectif fixé par le CIM.
Plus généralement la sécurité dans les ports pourrait être menacée par l'adoption du projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires . Le principe de ce texte consiste à autoriser plusieurs prestataires à réaliser les mêmes services techniques délivrés lors des escales des navires dans les ports. Le gouvernement français considère que ces services répondent à une double logique : économique par la fourniture d'une prestation, mais également d'intérêt général, puisqu'ils requièrent un savoir-faire dont dépend la sécurité des interventions. C'est pourquoi ils sont délivrés en France par un prestataire unique. La France a cependant obtenu de Bruxelles que le pilotage puisse continuer par dérogation à être assuré par un prestataire unique. Mais les questions relatives au remorquage et au lamanage ne sont pas réglées aujourd'hui et les inquiétudes françaises sont importantes.
* 1 L'article 40 du chapitre 45-35 n'est plus doté cette année car le dégrèvement sera mis à la charge de l'Etat sur le budget des charges communes.
* 2 Le réexamen de ce texte par le Commission doit avoir lieu cet automne.
* 3 L'ENIM, qui met en oeuvre cet objectif, « consomme » 70 % des crédits du ministère.
* 4 Grâce à la zone des 200 miles nautiques autour des DOM-TOM, la France possède une superficie maritime de 11milions de km².
*
5
Rapport du
Sénat n° 441, « Erika : indemniser et
prévenir », 1999-2000, rapporteur M. Henri de
Richemont
Commission d'enquête de l'Assemblée nationale,
rapport n° 2535, « Après l'Erika, l'urgence »,
rapporteur M. Jean-Yves Le Drian, 2000.
* 6 En 2000, seuls 14% des navires en escale dans les ports français étaient contrôlés.
* 7 L'administration de la mer ne disposait en 2000 que de 54 postes d'inspecteurs de la sécurité des navires.
* 8 Il existe cinq CROSS métropolitains (Gris-Nez, Jobourg, Etel et La Garde), un CROSS d'Outre-mer (Fort de France) et un centre opérationnel spécialisé à la Réunion ayant vocation à devenir à terme un CROSS à part entière.