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Projet de loi de finances pour 2003 : Jeunesse et enseignement scolaire

 

2. Les autres crédits de fonctionnement

Les autres crédits de fonctionnement s'élèvent à 1.595 millions d'euros dans le projet de budget pour 2003, en augmentation de 79 millions d'euros.

Cette augmentation résulte toutefois à hauteur de 3 millions d'euros du rattachement de crédits fonctionnement destinés à la jeunesse, et, à hauteur de 11,5 millions d'euros, du transfert précité de crédits informatiques en provenance du titre V.

A structure constante, les crédits de fonctionnement ne progressent donc que de 65 millions d'euros (+ 4,3 %).

Cette progression recouvre des évolutions contrastées, que votre rapporteur spécial s'attachera à présenter mesure par mesure et non pas chapitre par chapitre, dès lors que les mêmes mesures ont souvent un impact sur plusieurs chapitres budgétaires.

 Tout d'abord, les crédits « fléchés » destinés à des actions pédagogiques spécifiques dans l'enseignement public91(*) sont largement redéployés. En effet, le projet de budget pour 2003 propose notamment :

- d'un côté, de réduire de 17,8 millions d'euros les crédits destinés aux actions artistiques et culturelles, ce qui se traduit notamment par la baisse des subventions de fonctionnement allouées aux classes « à projets artistiques et culturels » (les « classes à PAC »)92(*), et au centre national de documentation pédagogique (CNDP) ;

- de l'autre, d'accroître de 5 millions d'euros en tiers d'année, à partir du 1er septembre 2003, les crédits de rémunération des intervenants extérieurs destinés à l'apprentissage d'une langue vivante à l'école primaire ;

- d'accroître de 7,1 millions d'euros (à 23 millions d'euros) les crédits destinés au plan « Handiscol » en faveur de l'accueil des élèves handicapés en milieu scolaire93(*) ;

- d'abonder de 10 millions d'euros les crédits destinés aux actions spécifiques « école ouverte ». Cet abondement vise notamment à accroître la rémunération horaire des enseignants qui y participent.

On peut toutefois rappeler que, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait : « l'utilisation finale des crédits de fonctionnement est incertaine ... :

- dans le secondaire, nombre de dépenses sont à la charge des établissements, qui reçoivent à cette fin des crédits identifiés par leur objectif. Or, il n'y a pas encore de compte rendu sur l'utilisation effective des crédits. En 1999, sur la base des comptes financiers analysés pour la première fois par le ministère, il est apparu que les « reliquats » dans les établissements concernant les fonds sociaux ou certaines enveloppes pédagogiques fléchées se montaient à 1,1 milliard de francs, soit le montant d'une année de crédits ;

- dans le domaine de l'enseignement primaire, l'absence de structure support de l'école conduit à ce que les services académiques soient les ordonnateurs finals de la dépense, pourtant dispersée dans un grand nombre de lieux d'usage (plus d'un millier d'écoles dans une académie). Outre la lourdeur des procédures et la charge qu'elle impose aux services académiques, ceux-ci n'assurent, sauf exception (parfois par exemple pour les ZEP) aucun suivi de la nature, du destinataire ou du montant des dépenses dites pédagogiques » 94(*).

Les crédits adoptés en lois de finances initiale pour le chapitre 36-71 « Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement » présentent toutefois un caractère relativement virtuel, puisque ces crédits font régulièrement l'objet d'annulations en gestion (à hauteur de 45,7 millions d'euros pour 2001 et, par le décret d'annulation en date du 8 novembre 2002, de 56 millions pour 2002).

 Par ailleurs, les moyens de fonctionnement stricto sensu du ministère et de ses établissements publics connaissent également des évolutions disparates, puisque le projet de budget pour 2003 prévoit notamment :

- d'un côté, d'ajuster à la baisse de 3,35 millions d'euros (à 45, millions d'euros) les crédits pour frais de justice et réparations civiles95(*) ;

- et de réduire de 0,25 million d'euros (à 82,3 millions d'euros, soit une baisse de 0,3 %) les crédits destinée à la formation des personnels ;

- de l'autre, d'augmenter de 7,5 millions d'euros (à 128,1 millions d'euros, soit une hausse de 5,9 %) les crédits destinés aux examens et concours, à la suite des dysfonctionnements observés lors de l'année scolaire 2001-2002 ;

- d'augmenter de 0,5 million d'euros (à 6,55 millions d'euros) les crédits destinés à la validation des acquis de l'expérience professionnelle ;

- enfin, d'augmenter de 4 millions d'euros les moyens de fonctionnement généraux des services académiques.

 L'évolution des moyens de fonctionnement du titre III recouvre également diverses mesures intéressant les personnels :

- les subventions de fonctionnement allouées aux établissements publics (CNDP-CRDP, ONISEP, CEREQ, CNED, CIEP), soit 166,8 millions d'euros pour 2003, progressent au total de 1,3 million d'euros à structure constante, hors mesures relatives aux emplois-jeunes et aux actions artistiques et culturelles, soit + 0,8 % en moyenne, en raison principalement des mesures catégorielles de transformation d'emplois et de revalorisation des régimes indemnitaires de leurs personnels ;

- de même, les mesures de revalorisation indemnitaire expliquent l'essentiel de l'augmentation de 4,6 millions d'euros (à 343 millions d'euros, soit +1,3 %) de la participation de l'Etat aux dépenses de rémunération des personnels d'internat et de demi-pension ;

- par ailleurs, la mesure adoptée dans le cadre du collectif budgétaire d'août 2002 consistant à majorer les frais de changement de résidence et de déplacement des personnels de 12,5 millions d'euros en 2002, est reconduite à hauteur de 10 millions d'euros en 2003, afin de résorber les retards de paiement accumulés au cours de ces dernières années.

 Enfin, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2003 prévoit deux faisceaux de mesures relatives aux effectifs payés sur crédits de fonctionnement.

En premier lieu, le projet de budget prévoit de supprimer 20.000 emplois d'aides éducateurs96(*) (soit un gain budgétaire de 34 millions d'euros en fraction d'année), tout en confirmant le prolongement jusqu'au 30 juin 2003 du contrat de ceux qui avaient été recrutés en 1998 et dont le contrat de cinq ans arrivait en principe à échéance entre le 1er janvier et le 29 juin 2003, ainsi qu'en en prévoyant le financement de l'ouverture de droits à l'indemnisation du chômage pour les aides éducateurs en fin de contrat (pour un coût budgétaire de 44 millions d'euros).

Au total, l'effet cumulé de ces mesures se traduit en 2003 par un coût initial de l'ordre de 10 millions d'euros pour le budget de la jeunesse et de l'éducation nationale (mais par une économie de l'ordre de 150 millions d'euros en moitié d'année pour le budget du ministère du travail, des affaires sociales et de la solidarité, qui finance la majeure partie du coût des emplois jeunes).

En second lieu, le projet de budget pour 2003 ouvre sur le chapitre 36-71 « Etablissements d'enseignement publics. Subventions » une provision de 14 millions d'euros en tiers d'année destinée à « participer au financement d'un nouveau dispositif de proximité pour l'encadrement des élèves » à partir de la rentrée 2003, en substitution des emplois de MI-SE et d'aides éducateurs supprimés à la fin de l'année scolaire 2002-2003.

Selon le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, ce nouveau dispositif, dont le cadre juridique doit être précisé avant la fin de l'année 2002, devrait permettre le recrutement de 11.000 assistants d'éducation à compter de septembre 2003 afin de « remplir les fonctions essentielles actuellement assurées par les MI-SE et les aides-éducateurs... notamment la surveillance et la maintenance informatique ».

On peut toutefois observer que les crédits prévus pour subventionner le recrutement des assistants d'éducation s'élèvent au total à 318 euros par mois et par assistant d'éducation, à supposer que tous soient recrutés dès le 1er septembre 2003.

A titre de comparaison, le coût réel moyen d'un aide éducateur pour l'Etat (hors formation et hors assurance chômage), s'élevait au 1er juillet 2002 à 1.574 euros par mois97(*), selon les calculs réalisés par le ministère de l'éducation nationale à la demande de votre rapporteur, soit environ cinq fois plus.

Même en tenant compte des délais de recrutement, la provision inscrite dans le budget pour la rémunération des assistants d'éducation ne financera donc que 2.000 à 2.500 postes équivalent-temps plein à la rentrée 2003.

Or dans un courrier du 27 septembre 2002 adressé aux parlementaires, le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche précisait que « les collectivités locales qui le voudront pourront y participer, chaque fois que leur implication sera de nature à améliorer le service rendu aux usagers », et ajoutait « ... de nombreux aides éducateurs exercent des fonctions aux frontières des compétences respectives de l'Etat et des collectivités locales (par exemple la maintenance informatique, ou l'animation d'activités culturelles et sportives). Certaines fonctions sont même redondantes avec celles d'emplois-jeunes employés par les collectivités locales ou les associations... aussi les réflexions internes à l'éducation nationale sur la sortie du dispositif emplois-jeunes ne pourront-elles pas être déconnectées des discussions qui vont s'ouvrir sur l'extension du champ de la décentralisation ».

Comme les établissements publics locaux d'enseignement ne semblent guère en mesure de financer la différence sur leurs ressources propres, le démarrage effectif du dispositif dans les délais et l'enveloppe budgétaire prévus pouvait apparaître comme supposant une participation financière importante de la part des collectivités locales.

En fait, cette crainte est pour partie infondée.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, la plupart des postes d'assistants d'éducation seraient ainsi financés par des redéploiements internes au chapitre 36-71 et par des transferts en gestion en provenance du ministère du travail, des affaires sociales et de la solidarité correspondant au coût budgétaire complet d'environ 8.000 postes d'emplois-jeunes non pourvus.

En effet, le projet de loi de finances pour 2003 propose la suppression de 20.000 postes d'emplois-jeunes aides éducateurs (de 57.000 à 37.000), mais le ministère de l'éducation nationale estime que le nombre de départs réels d'aides éducateurs atteindra progressivement 28.000 en 2003, compte tenu des taux de démission et du nombre d'aides éducateurs parvenant en fin de contrat. Ces 8.000 postes non pourvus, pour certains dès l'été, permettraient le financement d'un nombre équivalent de postes d'assistants d'éducation.

Au total, les créations de postes d'assistants d'éducation sont donc presque intégralement financées par les crédits demandés dans le projet de loi de finances pour 2003.

Cependant, les effectifs réels d'aides éducateurs devraient baisser d'environ moitié (de 57.000 à 29.000), soit une baisse plus importante que celle qui est souvent évoquée.

 Compte tenu de ces observations, on peut apprécier approximativement comme suit  l'évolution globale des effectifs prévue dans le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire (à structure constante, mais hors contrats aidés, assistants de langue, intervenants extérieurs, etc., pour lesquels le projet de budget ne fournit pas d'indications précises) :

- 3.400 emplois budgétaires ;

- 28.000 aides éducateurs (dont 20.000 postes supprimés et 8.000 postes non pourvus au départ de leur titulaire) sur crédits  ;

+ 11.000 assistants d'éducation sur crédits ;

+ 154 enseignants du privé en application du principe de parité ;

+ 100 instituteurs pris en charge à Mayotte...

... soit au total une baisse des effectifs rémunérés par le ministère de l'éducation nationale d'un peu plus de 20.000 personnes (sur 1,2 millions, soit - 1,6 %), qui contraste fortement avec la progression continue observée au cours des années 1990-2002 (soit + 1,2 % par an en moyenne).

* 91 Les crédits similaires destinés à l'enseignement privé sont retracés dans le titre IV.

* 92 De même, des crédits du chapitre 37-83 destinés aux classes à PAC ont été annulés par le décret d'annulation en date du 8 novembre 2002.

* 93 Doté de 15,95 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2002, ce plan ne recouvre toutefois qu'une faible part des crédits consacrés à l'intégration scolaire des élèves handicapés. Le ministère estime notamment pour 2002 à 149,28 millions d'euros le coût de la rémunération des enseignants des classes d'intégration scolaire et des unités pédagogiques d'intégration, à 11,76 millions d'euros le coût de la rémunération des personnels des EREA, à 20,32 millions d'euros le coût annuel des aides éducateurs exerçant exclusivement des fonctions d'auxiliaires d'intégration et à 58,9 millions le coût (remplacements inclus) des formations initiale et continue spécifiques.

* 94 Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des Comptes relevait toutefois un progrès, le ministère s'étant doté depuis deux ans de l'application ACCT lui permettant d'accéder à la dépense du comptable et fournissant un suivi hebdomadaire de la consommation des crédits délégués.

* 95 De même, le décret du 8 novembre a annulé sur ce chapitre 2,59 millions d'euros de crédits, cette annulation correspondant à une économie de constatation.

* 96 Qui passeraient de 57.000 au 31 décembre 2002 (sur un total de 70.000 postes) à 37.000 au 31 décembre 2003.

* 97 Dont 926,47 euros de salaire net mensuel (au SMIC) + 627,52 euros de charges sociales + 21 euros de frais divers (visite médicale d'embauche, frais de déplacement ou de transport, frais de gestion).