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Projet de loi de finances pour 2003 : Charges communes

21 novembre 2002 : Budget 2003 - Charges communes ( rapport général - première lecture )

 

 

III. LA GESTION DE LA DETTE

Confronté à l'augmentation de son endettement, l'Etat a été incité à mettre en place les outils les plus performants possibles de tel manière à être un émetteur de référence sur des marchés européens où il n'est plus en position dominante. La création de l'Agence France Trésor correspond à la volonté de disposer d'une entité dynamique au plus près des marchés : elle montre combien la gestion de la dette devient une des priorités de la politique des gouvernements, quels qu'ils soient.

Fondée le 8 février 2001 par un décret de Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, l'Agence France Trésor est un service à compétence nationale. Sa mission essentielle consiste à gérer la trésorerie de l'Etat ainsi que sa dette. Cette mission doit s'effectuer au mieux des intérêts du contribuable, c'est-à-dire en limitant autant qu'il se peut le service de la dette (versement des intérêts et remboursement d'emprunts venus à échéance) et en maximisant la rentabilité des encours.

La gestion de la trésorerie s'effectue donc d'abord dans un souci de faire fructifier tout solde créditeur des opérations de l'Etat ; la gestion de la dette consistera ensuite à se servir de tous les instruments du marché et de toutes ses tendances pour placer au cours le plus favorable et racheter de même les divers véhicules de la dette souveraine : BTF à court terme (3 mois à un an) ; BTAN à moyen terme (2 à moins de 5 ans) et OAT à long terme (5 ans et plus).

L'agence France Trésor regroupe une trentaine de collaborateurs aujourd'hui et a repris l'ensemble des activités de l'ancien bureau A1 « Trésorerie et gestion de la dette » de la direction du Trésor. Elle est organisée autour de six cellules distinctes :

- deux cellules opérationnelles -Trésorerie et Dette- qui sont chargées du suivi et de la gestion quotidienne des flux financiers de l'Etat ;

- et quatre cellules d'appui -Contrôle des risques, Recherche opérationnelle, Macro-économie et Information- qui sont chargées des travaux de veille destinés à optimiser l'ensemble des mouvements financiers transitant par le compte de l'Etat.

A. LE PROGRAMME DETTE-TRÉSORERIE

Le bleu « charges communes » fournit une seconde esquisse du programme « gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » tel qu'il pourrait être présenté en loi de finances initiale pour 2006. Ce programme est sans doute le plus abouti de ceux qu'il a été donné de voir à votre rapporteur spécial. Le fait que les remarques et les suggestions des commissions des finances des deux assemblées aient été prises en compte dans le document n'y est sans doute pas étranger.

Un tel programme réunit nécessairement trois types d'informations : l'évolution du contexte, la définition des objectifs poursuivis, le choix d'indicateurs de performance et de résultats.

Par rapport à l'année précédente, le programme 2002 assure une meilleure lisibilité des choix proposés au Parlement en matière de gestion de dette et de trésorerie en présentant des éléments de contexte importants : comparaison entre les différentes dettes publiques, évolution prévisible des taux d'intérêt etc...Il offre une projection du besoin de financement en fonction de différentes hypothèses de déficit budgétaire.

Il innove en offrant une double présentation de la charge de la dette 2003 en comptabilité budgétaire et en droits constatés.

Il explicite les objectifs de gestion de la dette : minimisation de la charge de la dette dans des conditions de sécurité maximales.

Il affine les différents indicateurs déjà présents en 2002. Il explique les écarts constatés entre les objectifs 2002 et les réalisations, ce qui est évidemment au centre d'une gestion par objectifs, mais ce qui n'est pas encore compris par tous les ministères.

Il témoigne enfin de la difficulté de définition d'indicateurs fiables et sincères de la performance de gestion de la dette. Le taux moyen des émissions de dette chaque année dépend évidemment d'autres facteurs que de la seule performance de l'agence France Trésor. De même, le « spread » par rapport aux principales autres dettes souveraines ne peut être donné qu'à titre d'information : il ne constitue pas un indicateur de performance satisfaisant car il intègre non seulement la qualité des politiques d'émission des Etats mais aussi d'autres déterminants liés à la politique macroéconomique et structurelle menée par les gouvernements.

Un indicateur de performance permettant de mesurer la qualité d'émission de la dette de l'Etat reste donc à constituer. L'Agence France Trésor a le mérite de s'y attaquer, sans céder à la faciliter de proposer au Parlement des indicateur ne permettant pas de juger seulement de sa propre performance.