MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Les
crédits d'interventions (titre IV) du budget de l'écologie et du
développement durable ont été majorés, à
titre non reconductible, de 67.600 euros, sur le chapitre 44-10
« Protection de la nature et de l'environnement »,
dont :
- 9.700 euros sur l'article 06 « Evaluation environnementale et
économie : crédits non
déconcentrés » ;
- 2.000 euros sur l'article 20 « Protection de la nature, sites et
paysages : crédits non déconcentrés » ;
- 800 euros sur l'article 37 « Gestion des eaux et des milieux
aquatiques : crédits déconcentrés » ;
- 17.500 euros sur l'article 40 « Protection de la nature, sites et
paysages : crédits déconcentrés » ;
- 30.500 euros sur l'article 80 « Prévention des pollutions et
des risques : crédits déconcentrés » ;
- 7.100 euros sur l'article 90 « Prévention des pollutions et
des risques : crédits non déconcentrés ».
Par ailleurs, le titre VI de ce budget bénéficie également
de majorations de crédits, à titre non reconductible, à
hauteur de 15.000 euros en autorisations de programme et crédits de
paiement, sur l'article 40 « Prévention des pollutions et des
risques, nuisances urbaines, éco-produit et bruit » du
chapitre 67-20 « Protection de la nature et de l'environnement.
Subventions d'investissement ».
ANNEXES
Annexe 1
: La dépense de protection de
l'environnement en 2000
Annexe 2
: Réponse de la ministre au
questionnaire de votre rapporteur spécial portant sur le
référé de la Cour des comptes du
6 décembre 2001 relatif à la direction de la
prévention des pollutions et des risques (exercices 1995 à 1998)
Annexe 3
: Lettre de mission du ministre
délégué au budget et à la réforme
budgétaire et de la ministre de l'écologie et du
développement durable relative à la réalisation d'un audit
des activités du ministère
ANNEXE
1
LA DÉPENSE
DE
PROTECTION
DE L'ENVIRONNEMENT EN 2000
I.
L'ÉCONOMIE DE L'ENVIRONNEMENT
Selon les données provisoires, la croissance de la dépense de
protection de l'environnement au augmenté sensiblement en 2000. Avec une
hausse de 7,0 %, contre 5,8 % (données définitives) en
1999, la dépense de protection de l'environnement atteint
26,1 milliards d'euros. Elle croît à un rythme largement
supérieur au produit intérieur brut (+ 4,0 %).
La part de la « dépense de protection de
l'environnement » dans le PIB augmente légèrement, pour
atteindre 1,86 % du PIB.
Compte tenu de la forte croissance des autres dépenses liées
à l'environnement et en particulier de la récupération
(+ 31 %), la dépense nationale liée à
l'environnement augmente de 9,0 %. En 2000, elle représente
3,1 % du PIB.
Le chiffre d'affaires des activités marchandes liées à
l'environnement (éco-activités) suit l'évolution de la
dépense, avec une croissance de 8,7 %. Hors
récupération, l'augmentation n'est que de 4,1 %, soit
sensiblement la même qu'en 1999.
II. LA DÉPENSE DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT PAR AGENT ET PAR
DOMAINE
La dépense de gestion des eaux usées reste le premier domaine de
dépense avec près de 11,3 milliards d'euros, en augmentation
de 8,7 % par rapport à 1999. Deuxième domaine de la
protection de l'environnement par l'importance des dépenses, avec
8,5 milliards d'euros en 2000, la gestion des déchets est en
progression de 7,4 %, après + 5,9 % en 1999.
La dépense de protection de l'air avait enregistré en 1997 une
très forte augmentation ; après une baisse en 1998, elle
avait retrouvé en 1999 son niveau de 1997. Elle semble se stabiliser en
2000 au niveau de 1,7 milliard d'euros (-1,3 %).
Avec 780 millions d'euros en 2000, la lutte contre le bruit ne
représente que 3 % de la dépense de protection de
l'environnement. Elle augmente de façon importante en 2000 (+
6,5 %) pour la deuxième année consécutive,
après une longue période de stagnation depuis le début des
années 1990.
L'évolution récente de la dépense est influencée
principalement par la forte reprise des investissements des administrations
publiques locales pour les services collectifs (assainissement et
déchets). Après la diminution - aux prix courants - des
investissements entre 1994 et1997, ceux-ci avaient retrouvé en 1998 leur
niveau de 1994. Le mouvement s'est ensuite amplifié en 1999
(+ 6,2 % selon les chiffres révisés) et surtout 2000
(+ 15,8 %, selon les chiffres provisoires).
Au cours de l'année 2000 (données provisoires), les
investissements des entreprises connaîtraient une reprise. La croissance
des investissements publics en 2000 (16,4 %) explique l'essentiel de la
hausse des dépenses de capital, mais les investissements des entreprises
augmenteraient également (7,6 %), sous l'effet des investissements
antipollution et des investissements des producteurs spécialisés
dans le domaine des déchets.
III. UNE CROISSANCE MODESTE DES AUTRES DÉPENSES LIÉES À
L'ENVIRONNEMENT
43 milliards d'euros ont été mobilisés pour la
dépense nationale liée à l'environnement en 2000 contre
39,5 milliards d'euros en 1999 (+ 9 %). La reprise de la croissance de la
dépense de protection, mais surtout la forte progression de
l'activité du secteur de la récupération ont
contribué à cette croissance. Hors récupération, la
croissance de la dépense se serait située à 6,5 %,
c'est-à-dire à un niveau légèrement
inférieur à celui de la dépense de protection de
l'environnement.
IV. LA DÉPENSE DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET SON FINANCEMENT
Les administrations publiques sont responsables, de par la loi, des principales
activités environnementales (assainissement collectif, gestion des
déchets des ménages...). Ainsi, elles engagent les deux tiers du
total de la dépense de protection de l'environnement, la part des
entreprises et des ménages étant plus modeste (respectivement
28 % et 6 %).
Toutefois, par le biais de taxes ou redevances, les entreprises et les
ménages assurent une grande part du financement des dépenses.
La dépense totale (26,1 milliards d'euros) est financée par
les entreprises à hauteur de 45 %. Les ménages financent
directement 28 %, le reste étant attribué aux
administrations publiques (27 %).
Les entreprises consacrent 10,6 milliards d'euros à la protection
de l'environnement. Cette dépense se répartit en
4,5 milliards pour les mesures internes (par exemple, épuration des
eaux), 5,6 milliards pour l'achat de services externes (par exemple,
traitement des déchets), et 0,5 milliard pour le financement des
investissements des activités spécialisées (par exemple,
station d'épuration ou usine d'incinération).
Les ménages financent la protection de l'environnement pour un montant
de 7,5 milliards d'euros, essentiellement en paiement des services
spécialisés (assainissement-épuration des eaux
usées, collecte et traitement des déchets ménagers) et en
achat de biens destinés à réduire les pressions que leur
consommation exerce sur l'environnement (fosses septiques, pots catalytiques).
8 milliards d'euros restent à la charge des administrations
publiques : 5,3 milliards d'euros de dépenses de consommation
collective (dépenses courantes d'assainissement non couvertes par les
taxes, parcs nationaux, administration générale, recherche et
développement...) et 2,7 milliards d'investissements dans les
services collectifs.
Source : Etat récapitulatif de l'effort financier consenti en
2002 et prévu en 2003 au titre de l'environnement
ANNEXE
2
Réponse de la ministre au questionnaire de votre rapporteur
spécial
portant sur le référé de la Cour des comptes du 6
décembre 2001
relatif à la direction de la prévention des pollutions et des
risques
(exercices 1995 à 1998)
Question
n° 1
Fournir l'organigramme de la direction de la prévention des
pollutions et des risques (DPPR) à la date la plus récente.
Indiquer le nombre de ses agents, ainsi que leur répartition selon les
catégories de la fonction publique, pour chaque année, depuis
1997. Préciser les crédits budgétaires alloués
à leurs rémunérations, en distinguant
rémunérations principales et accessoires. Est-il envisagé
de procéder à un regroupement des bureaux de cette
direction ?
Réponse :
L'organigramme actuel de la direction de la prévention des pollutions et
des risques figure ci-joint.
La répartition des agents de la direction, selon les catégories
de la fonction publique pour les années 1997 à 2000, figure
également ci-joint. Pour 2002, l'effectif autorisé de la
direction est de 155 agents. Il était de 145 agents en 2001.
Si les données budgétaires précises relatives aux
rémunérations des agents de la direction sont disponibles
auprès des divers ministères gestionnaires (agriculture,
équipement, économie et finances), elles ne le sont pas au niveau
du ministère de l'écologie et du développement
durable
18(
*
)
.
Enfin, si la question du regroupement des bureaux de la direction, comme de
celui des autres directions du ministère, fait l'objet
régulièrement de débat, elle n'est pas envisagée
à court terme
Question n° 2
La Cour des comptes souligne « la centralisation auprès du
directeur des moyens nécessaires à l'exercice des missions de
tutelle, de coordination et de communication » de la DPPR.
Décrire ces moyens dans chacun des domaines énoncés -
tutelle, coordination et communication.
Réponse
Les moyens placés auprès du directeur pour exercer les missions
de tutelle, de coordination et de communication, sont les suivants :
- tutelle de l'ADEME, de l'INERIS et de l'IRSN : 2 agents de
catégorie A ;
- coordination des affaires européennes et internationales : 2
agents de catégorie A ;
- communication : 1 agent de catégorie B.
Question n° 3
Enumérer l'ensemble des compétences réglementaires de
la DPPR.
Réponse :
Une copie du décret n° 2000-426 du 19 mai 2000 portant organisation
du ministère chargé de l'environnement figure ci-joint. L'article
6 de ce décret énumère les missions de la direction de la
prévention des pollutions et des risques.
La direction est notamment chargée de la mise en oeuvre des
réglementations relatives :
- aux installations classées pour la protection de l'environnement ;
- à la fabrication, l'importation et la mise sur le marché des
substances chimiques ;
- aux organismes génétiquement modifiés ;
- aux déchets ;
- à la prévention des risques naturels, notamment pour ce qui
concerne les plans de prévention des risques prévisibles ;
- à la prévention des nuisances acoustiques.
Question n° 4
Comment la DPPR fait-elle face « à la
dispersion
des services extérieurs chargés de la mise en oeuvre de ses
actions » selon l'expression de la Cour des comptes ? En quoi
consistent les « actions particulières de concertation, de
coordination et d'évaluation de ses politiques » avec les
services en charge de l'équipement et de l'industrie ? Quelles
mesures ont été ou seront prises pour pallier cette
difficulté d'organisation administrative ?
Réponse :
Pour la mise en oeuvre des actions de police administrative, la direction de la
prévention des pollutions et des risques fait appel à divers
services départementaux et inter-départementaux, et
notamment :
- aux DRIRE et aux DDSV, s'agissant des réglementations relatives aux
installations classées et aux déchets, le DRIRE étant
chargé au niveau départemental de l'organisation de l'inspection
des installations classées ;
- aux DDE, s'agissant de la réglementation relative à la
prévention des risques naturels et à la prévention des
nuisances acoustiques.
La direction de la prévention des pollutions et des risques a
engagé successivement des programmes de modernisation de l'inspection
des installations classées, en DRIRE puis dans les DDSV. Il s'agit en
particulier de parvenir à ce que les inspecteurs consacrent une part
significative de leur temps à l'inspection (+ de 50 %), ce qui se
traduira à terme par le regroupement des missions d'inspection au sein
des seules DDSV et DRIRE et par une moindre dispersion de ces missions au sein
des services extérieurs, pour reprendre l'expression de la Cour des
comptes.
Pour ce qui est des actions de concertation, de coordination et
d'évaluation des politiques :
- le directeur de la prévention des pollutions et des risques
arrête chaque année un programme d'actions prioritaires pour
l'inspection, qui est décliné au niveau local par chaque DRIRE,
qui le complète par des priorités régionales ;
- les représentants compétents des DRIRE sont réunis
plusieurs fois par an au sein d'un groupe de travail permanent, traitant de
l'ensemble des questions relatives aux installations classées ;
- en sus des comptes rendus annuels d'activité,
général ou thématiques, chaque DRIRE présente
chaque année un bilan prospectif de son action dans le domaine de
l'environnement à l'occasion d'une réunion d'échanges avec
le directeur de la prévention des pollutions et des risques, à
laquelle sont associés les proches collaborateurs des deux
directeurs ;
- le directeur de la prévention des pollutions et des risques participe
aux réunions régulières des DRIRE, organisées par
le ministère chargé de l'industrie.
S'agissant de la prévention des risques naturels et de la mise en oeuvre
des plans de prévention des risques, des clubs
« Risques » ont été progressivement mis en
place par les DIREN, qui réunissent régulièrement les DDE
et, le cas échéant, les autres services intéressés
dans la région, en présence de représentants de la DPPR,
dans un souci de concertation et de coordination.
Les DIREN regroupent les bilans et les programmes de travail annuels des
services départementaux en matière de prévention des
risques naturels.
Ces diverses actions seront poursuivies et développées.
Question n° 5
Commenter l'appréciation de la Cour des comptes, selon
laquelle « le mode de fonctionnement de la direction contribue
à la rendre incapable de consommer les dotations budgétaires en
augmentation ». Où en est l'élaboration d'un programme
prévisionnel des engagements ? De même, un service
ordonnateur ainsi qu'un service de contrôle financier au sein du
ministère ont-ils depuis lors été mis en place ? En
dresser le bilan, le cas échéant.
Réponse :
La situation relevée par la Cour des comptes reflète notamment
les difficultés rencontrées par la direction de la
prévention des pollutions et des risques, à effectif sensiblement
constant, pour faire face à une forte augmentation de la dotation
budgétaire mise à sa disposition.
Cette dotation a crû en effet, en DO et CP, de près de
80 millions de francs de 1995 à 1996 et d'environ 50 millions
de francs de 1996 à 1997, pour se stabiliser en 1998.
L'évolution de la dotation en AP a été encore plus forte.
Diverses dispositions ont été prises pour accroître le taux
de consommation des dotations budgétaires, et par voie de
conséquence pour réduire le montant des reports. Des états
prévisionnels des engagements sont régulièrement
élaborés et tenus à jour. Les dotations en crédits
de paiement inscrites au budget 2002 tiennent complètement compte des
reports récurrents constatés lors des exercices
antérieurs, notamment pour l'agrégat
« Prévention des pollutions et des risques ».
Au niveau du ministère, un service ordonnateur et un service de
contrôle financier ont bien été mis en place. La
qualité de la commande publique en a
été
sensiblement améliorée.
Question n° 6
Où en est la DPPR dans la mise en place d'indicateurs
significatifs lui permettant d'évaluer son activité. De
manière générale, comment le ministère
s'implique-t-il dans la mise en oeuvre de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances ?
Réponse :
La DPPR tient à jour et rend publics un certain nombre d'indicateurs
d'activité, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre des plans de
prévention des risques (3.320 PPR étaient approuvés
à la fin du mois d'août 2002, ce qui laisse à penser que
l'objectif d'approbation de 5.000 PPR en 2005 sera tenu), du traitement des
sites pollués, du développement des réseaux de
surveillance de la qualité de l'air, de la mise en conformité des
incinérateurs d'ordures ménagères...
Un grand nombre d'indicateurs intéresse par ailleurs l'action de
l'inspection des installations classées.
De façon plus générale, les travaux conduits depuis 1999
en liaison avec la direction du budget ont permis de progresser sensiblement
dans la formalisation des indicateurs. Ils sont développés en vue
de la mise en oeuvre de la loi organique du 1
er
août 2001,
relative aux lois de finances.
Question n° 7
La
Cour des comptes considère que « la qualité de la
gestion est affectée par l'insuffisante rigueur de la commande publique
pour laquelle les procédures sont inadaptées et qui est
marquée par des irrégularités nombreuses ».
Commenter cette appréciation et présenter les mesures qui ont
été ou seront prises afin d'améliorer la qualité de
la gestion.
Réponse :
Il est exact que la direction a passé peu de marchés sur la
période objet du contrôle de la Cour des comptes. Et cette
situation n'est assurément pas satisfaisante. Et ce, même si le
montant total des sommes qui ont fait l'objet de lettres de commande est
très inférieur au montant de la dotation budgétaire,
puisqu'une part des crédits a été
déléguée, une autre mise en place à l'ADEME, une
autre enfin a fait l'objet de conventions avec les établissements
publics.
La DPPR s'est attachée depuis deux ans à ce que toute commande
soit précédée d'une consultation, au moins informelle,
à ce que les lettres de commande soient écartées au profit
des marchés, lorsque leur montant est proche du seuil fixé par le
code des marchés, à ce qu'il soit largement recouru à
l'appel d'offres.
Si l'évolution des pratiques a été progressive, du fait
des grosses difficultés rencontrées pour recruter des agents
motivés et compétents venant renforcer l'effectif des
gestionnaires, elle est désormais significative, et les efforts
engagés seront poursuivis. Ainsi, en 2002, plusieurs dizaines d'appels
d'offres auront été lancés par la DPPR.
Les agents en charge des engagements financiers ont reçu une formation
complémentaire sur la commande publique.
La Cour des comptes a notamment critiqué les relations
financières avec certains établissements publics et associations.
A cet égard, la DPPR a sans doute mal pris en compte l'évolution
de la réglementation tant nationale que communautaire de 1995 à
1998, et les dispositions utiles ont été également prises
pour mettre un terme à ces pratiques contestées.
Question n° 8
Récapituler le nombre des marchés passés par la DPPR
depuis 1998, l'objet et le montant de chacun d'entre eux, ainsi que les
procédures employées.
Réponse :
Le nombre de marchés passés par la DPPR depuis 1998 est par
année le suivant :
1998 : 1
1999 : 2
2000 : 8
2001 : 38
2002 : 16 (au 15/11)
Le détail par année figure ci-joint.
Question n° 9
Quels
moyens la DPPR a-t-elle mis en place depuis 1998, afin de mieux évaluer
le caractère effectif des travaux d'information, de communication et
d'études effectuées par les associations auxquelles elle verse
chaque année des subventions ?
Réponse :
La DPPR a conclu avec les associations auxquelles elle verse
régulièrement des subventions des conventions pluriannuelles
d'objectifs, prévoyant un dispositif formalisé
d'évaluation, afin de mieux apprécier le volume et la
qualité des services rendus.
ANNEXE
3