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Projet de loi de finances rectificative pour 2002

 

TITRE II :

DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

ARTICLE 13

Transposition de la directive relative au commerce électronique

Commentaire : afin de lutter contre certaines distorsions de concurrence, dans les échanges internationaux, la directive 2002/38/CE du 27 mai 2002, transposée par le présent article, modifie les règles de territorialité applicables, en matière de TVA, aux services de radiodiffusion et de télévision et à ceux fournis par voie électronique.

I. UN DISPOSITIF OPPORTUN

A. LES PRINCIPES DU RÉGIME DE TVA ACTUELLEMENT APPLICABLE AUX ÉCHANGES DE SERVICES IMMATÉRIELS

1. Une définition restrictive des services immatériels

La directive précitée, du 27 mai 2002, modifie un précédent texte communautaire (n° 77/388/CEE du 17 mai 1977) sur l'harmonisation des taxes sur le chiffre d'affaires (TVA), à l'origine des dispositions actuelles des articles 259 à 259 C du code général des impôts (CGI).

Il en résulte des dérogations au droit commun fiscal en vigueur, s'agissant des règles de territorialité et de recouvrement, applicables à l'imposition à la TVA d'échanges internationaux de certains services « immatériels ».

Ces services présentement énumérés à l'article 259 B du CGI, comprennent notamment :

- le traitement de données et la fourniture d'informations ;

- les services rendus par des intermédiaires intervenant au nom et pour le compte d'autrui ;

- des prestations de télécommunications.

Mais ils n'incluent pas la radiodiffusion, la télévision ou les échanges électroniques.

Normalement, selon l'article 259 du CGI, une prestation de services donne lieu, actuellement, au paiement de la taxe dans le pays dans lequel elle est « réputée » se situer, c'est-à-dire en France, lorsque le prestataire y possède, soit le siège de son activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu, soit son domicile ou sa résidence habituelle.

2. Des exceptions aux règles de territorialité habituelle

Une telle prestation peut cependant, par exception, être taxée également en France, alors même que le prestataire est établi à l'étranger, à condition :

- qu'il s'agisse de services immatériels (hors radiodiffusion, télévision et commerce électronique) ;

- que le client soit une entreprise11(*) assujettie à la TVA française ou un particulier, domicilié dans notre pays, qui utilise en France le service concerné. Dans les deux cas, le client, dit « preneur », doit avoir, indépendamment de son assujettissement ou non à la TVA française, un lien particulier avec notre pays (domicile ou résidence habituelle, siège d'activité ou établissement stable). Dans la première situation évoquée (entreprise cliente assujettie), le prestataire doit être implanté dans un Etat-membre de la Communauté européenne.

Ainsi, lorsqu'il s'agit de prestations « immatérielles », des critères propres aux preneurs (lieu d'assujettissement, de résidence et d'utilisation du service) l'emportent parfois, dans notre droit fiscal actuel, sur d'autres relatifs aux prestataires, auxquels il est fait habituellement référence.

La directive précitée, de 1977, considère comme prestation de services tout ce qui ne relève pas du transfert du pouvoir de disposer d'un bien corporel comme propriétaire ou toute opération qui ne consiste pas en la livraison d'un tel bien.

Il conviendrait alors de définir la liste et la nature des services fournis par voie électronique.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA TVA SUR LES SERVICES DE RADIODIFFUSION ET DE TÉLÉVISION OU FOURNIS PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

1. La nécessité de mettre fin à des distorsions de concurrence

Dans notre droit fiscal actuel, une entreprise assujettie à la TVA en France, réalise des opérations taxables dans notre pays au titre de l'hébergement de sites Internet ou de stockage de bases de données, même quand ses clients sont domiciliés à l'étranger.

En revanche, sa concurrente américaine, non assujettie à la TVA française :

- n'est pas taxée en France à raison de services rendus à un particulier qui y est domicilié (selon l'article 259 du CGI, les services rendus par un prestataire non établi dans notre pays n'y sont pas imposables) ;

- n'est pas non plus imposée aux Etats-Unis où n'existe pas de TVA et où a été instauré un moratoire concernant la taxation des services fournis par voie électronique12(*).

Un prestataire non établi dans la Communauté européenne est ainsi fiscalement avantagé par rapport à un concurrent assujetti à la TVA dans un Etat-membre, quel que soit le lieu où le service est rendu.

2. Les changements résultant de la nouvelle directive de mai 2002

a) Les principes de la réforme

Afin de mettre fin aux distorsions de concurrence évoquées ci-avant, les dispositions, transposées, de la nouvelle directive de mai 2002, visent à :

- intégrer les services de radiodiffusion, de télévision et d'échanges électroniques dans la liste des prestations de services immatérielles ouvrant droit à des dérogations au droit commun de la territorialité en matière de TVA ;

- se réfèrent à certains critères propres au preneur, tels que la référence nationale attachée à son adresse Internet.

Ainsi, pourrait être taxé en France un service rendu à un preneur qui y est domicilié, même si celui-ci utilise hors du territoire français son adresse Internet française (en congé ou en voyage d'affaires) et si le prestataire est établi hors de la Communauté : c'est ce que révèle la lecture du tableau ci-après.

b) Le nouveau régime proposé

Le tableau ci-après résume les principaux changements apportés par la transposition de la directive de 2002 au régime de TVA applicable aux services de radiodiffusion et de télévision ou fournis par voie électronique.

Les principales modifications sont les suivantes :

lorsque le prestataire et le preneur sont installés en France, le service est taxé dans le pays d'établissement du preneur, si ce dernier est assujetti à la TVA française et établi dans un Etat-membre de la Communauté, ou s'il est établi dans un Etat extérieur à la Communauté. L'utilisation du service en France n'est exigée, pour la soumission à la TVA française, qu'en ce qui concerne la radiodiffusion et la télévision (prestataire établi en France, preneur assujetti à la TVA française ou non assujetti mais établi dans un Etat-membre de la Communauté);

- quand le prestataire est établi à l'étranger, l'opération est désormais imposable en France dans les cas suivants :

· preneur assujetti et établi en France lorsque le prestataire se trouve dans la Communauté européenne,

· preneur, assujetti ou non, établi en France, lorsque le prestataire est situé en-dehors de la Communauté européenne.

Le service est taxable dans le pays du preneur et non plus du prestataire, s'agissant des situations où :

· le prestataire est établi dans la Communauté européenne, ainsi que le preneur qui se trouve cependant assujetti à la TVA en France ;

· le prestataire est situé en-dehors de la Communauté mais le preneur y est implanté et imposé à la TVA (ailleurs qu'en France).

Lorsque le preneur est établi en-dehors de la Communauté européenne, l'opération est imposable dans le pays d'établissement du preneur si le prestataire est établi en France ou dans la Communauté européenne (cas des services rendus depuis l'Europe à un client américain).

c) Les réaménagements de la fiscalité française

Le présent article :

- inclut les services de radiodiffusion et de télévision et les services fournis par voie électronique (dans des conditions fixées par des décrets) dans la liste des prestations de services dématérialisés figurant à l'article 259 B du CGI, dont les règles de territorialité peuvent déroger aux principes généraux fixés par l'article 259 ;

- introduit, dans le même code général des impôts, un nouvel article 259 D relatif, plus particulièrement, aux services fournis par voie électronique dont une liste, indicative seulement (donc susceptible d'être complétée par les Etats membres), figure dans l'annexe ci-dessous à la directive de 1977 modifiée en 2002.

Annexe L à la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977,
modifiée en l'espère par la directive n° 2002/38/CE du 7 mai 2002

Liste indicative des services fournis par voie électronique

1) Fourniture et hébergement de sites informatiques, maintenance à distance de programmes et d'équipement.

2) Fourniture de logiciels et mise à jour de ceux-ci.

3) Fourniture d'images, de textes et d'informations, et mise à disposition de bases de données.

4) Fourniture de musique, de films et de jeux, y compris les jeux de hasard ou d'argent, et d'émissions ou de manifestations politiques, culturelles, artistiques, sportives, scientifiques ou de divertissement.

5) Fourniture de services d'enseignement à distance.

Lorsqu'un fournisseur de services et son client communiquent par courrier électronique, cela ne signifie pas en soi que le service fourni est un service électronique.

Cette liste est à la fois :

- extensive (elle ne se limite pas aux seuls services qui ne pourraient pas être rendus sous une forme autre qu'électronique. Elle inclut donc, par exemple, les journaux en ligne, la fourniture de musique à distance...) ;

- restrictive en ce qui concerne l'application du taux réduit de TVA auquel les services fournis par voie électronique continuent à ne pas avoir droit, contrairement à la livraison matérialisée de biens identiques (presse, livres...). Ainsi se trouve confortée l'interprétation habituelle française du droit communautaire.

S'agissant des services fournis par voie électronique, l'article 259 D, introduit par le présent article dans le code général des impôts, rend redevable de la TVA, en France, le prestataire établi en-dehors de la Communauté européenne qui vend des services réputés se situer en France (Etat du preneur). Il est donc tenu, ce qui peut poser problème à de petites entreprises intervenant dans plusieurs Etats-membres de la Communauté, de faire accréditer auprès des services fiscaux français un représentant assujetti établi en France.

d) Les conséquences de la mise en oeuvre d'un régime communautaire spécial

La directive précitée, du 7 mai 2002, a prévu la mise en oeuvre d'un régime spécial, intégré, de TVA, concernant les services rendus électroniquement, par un assujetti non établi dans la Communauté européenne, en faveur d'une personne qui y est domiciliée mais non assujettie.

En effet, le prestataire peut s'identifier dans un seul Etat-membre et y être taxé. Cet Etat verse aux autres membres la part de TVA qui leur revient, à raison de services rendus à des clients qui ont leur domicile sur leur territoire.

Le présent article introduit un nouvel article 298 sexdecies F dans le code général des impôts, afin de permettre à un prestataire de pouvoir demander à être identifié en France dans le cadre de ce régime européen13(*).

*
* *

En résumé :

- les services non consommés dans la Communauté européenne seront facturés par les opérateurs communautaires sans TVA ;

- les opérateurs tiers, fournissant, par voie électronique, des services à des consommateurs résidant dans la Communauté européenne seront redevables de la TVA, au taux normal, en vigueur dans l'Etat-membre de consommation, selon le régime spécial décrit ci-dessus qui leur permet de s'acquitter « électroniquement » de leurs obligations fiscales via le portail de leur choix.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif communautaire proposé, transposé par le présent article dans notre droit fiscal, propose, fort opportunément, de mettre fin à des distorsions de concurrence qui handicapent les entreprises françaises et européennes dans le domaine primordial des prestations de services par voie électronique.

Le rattrapage de notre retard dans l'utilisation des technologies de l'information et de la communication ne peut que s'en trouver facilité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau)

Adaptation des redevances de mise à disposition et de gestion de fréquences dues par les exploitants de réseaux de télécommunications par satellites ouverts au public

Commentaire : le présent article tend à forfaitiser les redevances auxquelles est soumis l'usage des technologies d'accès à haut débit à Internet par satellite, afin d'en favoriser le développement.

I. UNE MESURE QUI DONNE SA CHANCE À L'INTERNET HAUT DÉBIT PAR SATELLITE

A. LES OBSTACLES ACTUELS À L'UTILISATION D'UNE TECHNOLOGIE PROMETTEUSE

1. Une technologie prometteuse

L'absence de technologies à un coût abordable expliquait l'échec des offres d'accès à Internet par satellite avant 2001. Deux avancées majeures ont, depuis lors, rendu attractives les propositions haut débit dans ce domaine :

- la voie de retour, qui transmet les informations relatives aux attentes de l'utilisateur vers le fournisseur, peut désormais être fournie non plus par voie filaire mais par le satellite lui-même ;

- une antenne de 60 centimètres de diamètre seulement suffit à accéder au service considéré.

Il apparaît ainsi possible d'équiper en haut débit les zones du territoire les moins accessibles aux autres modes d'accès (ADSL, fibre optique, réseaux câblés co-axiaux...).

Quatre des six opérateurs de réseaux fixes par satellite les plus récents (dont Eutelsat et les filiales d'Astra et du groupe américain Hugnes...) sont aujourd'hui sur les rangs.

Dans un premier temps, ces offres ne concerneront cependant pas directement les particuliers (en raison de leur coût) mais pourront s'adresser à des petites entreprises ou à des fournisseurs d'accès en zone rurale.

2. Des prélèvements dissuasifs

En l'état actuel de notre droit fiscal, les opérateurs concernés subiraient les mêmes prélèvements que ceux que supportent les réseaux satellitaires privés des grands groupes.

Il s'agit de deux redevances, créées par un décret du 3 février 1993 modifié, dues par les titulaires des autorisations d'exploitation délivrées en application des articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des postes et télécommunications.

Elles sont relatives à :

- la « mise à disposition » des fréquences utilisées par les opérateurs intéressés,

- la « gestion » desdites fréquences.

Cette dernière redevance de gestion repose sur le principe d'une taxation par site (305 euros), incompatible avec la multiplication des antennes paraboliques bidirectionnelle (de faible puissance14(*) par rapport à celles des réseaux des grandes entreprises) que suppose une couverture optimale du territoire.

B. DES MODIFICATIONS OPPORTUNES

1. Une proposition réitérée

La mesure prévue par le présent article avait été préconisée à l'origine par notre collègue député Patrice Martin-Lalande auquel s'est ralliée ensuite la commission des finances de l'Assemblée nationale. Elle avait déjà été présentée lors de la discussion, au Palais-Bourbon, du projet de loi de finances initiale pour 2003. Puis, nos collègues Pierre Hérisson et Gérard Larcher l'avaient reprise à leur compte, lors de l'examen du même texte par le Sénat.

Cette disposition avait, là encore, été discutée sans être finalement soumise au vote, le gouvernement, tout en exprimant son accord sur le principe, ayant demandé à disposer d'un « délai de réflexion » jusqu'au dépôt du présent projet de loi de finances rectificative.

2. Un dispositif bienvenu

Le dispositif ici proposé soumettrait à des redevances forfaitaires les exploitants de réseaux de télécommunication par satellite ouverts au public proposant du haut débit. Le montant du forfait et les modalités techniques de sa détermination seraient fixés par décret après avis de l'ART (Autorité de régulation des télécommunications).

La taxation par site, inadaptée au mode considéré de diffusion de l'Internet, serait ainsi évitée, la redevance de gestion étant calculée sur une base métropolitaine ou régionale, selon la zone de couverture des exploitants.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à cette disposition que nos collègues Pierre Hérisson et Gérard Larcher avaient déjà présentée lors du débat sur le projet de loi de finances initiale pour 2003. Elle est, en effet, en harmonie avec l'utilisation des autres technologies disponibles, facilite l'accès de zones isolées, en tout point du territoire, à l'Internet haut débit, dans des délais rapides.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Transposition de la directive relative à la simplification, la modernisation et l'harmonisation des conditions imposées à la facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : le présent article a pour objet la transposition dans le droit français de la directive du Conseil du 20 décembre 2001 destinée à simplifier et harmoniser les conditions de facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

I.  SIMPLIFIER ET HARMONISER LES RÈGLES DE FACTURATION EN MATIÈRE DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

Le Conseil européen a adopté, le 20 décembre 2001, une directive15(*) importante en matière de facturation modifiant sensiblement la 6ème directive TVA de 197716(*).

L'objectif de cette directive est triple : harmoniser, simplifier et moderniser les conditions d'établissement et de validité d'une facture au regard de la TVA.

L'adoption de cette directive doit en effet permettre à tous les opérateurs établis au sein de l'Union européenne de disposer d'un cadre juridique commun.

Les simplifications prévues par la directive vont notamment se traduire par la possibilité de recourir à l'autofacturation, c'est-à-dire l'émission de la facture par le client du fournisseur, ou à la sous-traitance de la facturation (émission de la facture par une tierce personne).

Le recours, sous certaines conditions, à une facturation périodique pour les assujettis qui réalisent de nombreuses opérations avec un même client sur une courte période devrait également simplifier les obligations imposées aux assujettis.

Ces pratiques, déjà autorisées en France, sous certaines conditions, sont donc désormais reconnues au niveau communautaire.

La directive prévoit en outre, pour ces agents économiques, dans le cadre de leurs échanges internes ou communautaires, la possibilité de transmettre leurs facture par voie électronique selon deux normes autorisées : la signature électronique avancée et l'échange de données informatisées (EDI).

On doit signaler que le France est précurseur dans ce domaine, puisque dès 1991 un dispositif de dématérialisation et de télétransmission des factures basé sur les fonctionnalités de la norme EDI a été mis en place. L'adoption de normes communes en la matière devrait favoriser le développement de la transmission des factures par voie électronique au sein du marché européen, l'objectif étant également de permettre son utilisation plus large pour les PME/PMI.

Enfin, le recours à des nouvelles procédures de facturation accentuera l'évolution, déjà constatée, des techniques d'émission et de conservation des documents qui conduit les entreprises et les contribuables à dématérialiser de plus en plus fréquemment les pièces, factures, registres et autres documents conservés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il est proposé de procéder à l'adaptation rédactionnelle de certaines dispositions du livre des procédures fiscales pour mieux prendre en compte ces évolutions.

Les modalités de la transposition sont les suivantes :

- il est proposé de modifier en profondeur les articles 289 et 289 bis du code général des impôts et de créer un article L.102 C dans le livre des procédures fiscales ;

- il est également proposé de procéder à l'adaptation de certains articles du code général des impôts et du livre des procédures fiscales afin de tenir compte des modifications importantes évoquées ci-dessus.

Le délai de transposition de la directive expire le 1er janvier 2004.

Le gouvernement propose d'anticiper cette date et de retenir comme date d'entrée en vigueur du présent article le 1er juillet 2003 et cela afin de répondre, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, aux demandes émanant de nombreux professionnels. Toutefois, afin de se prémunir contre d'éventuelles réclamations d'entreprises n'ayant pas eu le temps de procéder aux aménagements nécessaires, le gouvernement a déclaré être disposé à s'engager, lors de la discussion devant le Sénat, à donner des consignes de bienveillance à l'administration fiscale jusqu'au 1er janvier 2004.

Il conviendra que, lors de la discussion devant le Sénat du présent projet de loi de finances rectificative, un tel engagement puisse être réitéré.

L'Assemblée Nationale n'a pas apporté de modifications au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 15

Exonération de taxe sur la valeur ajoutée des locations de logements meublés

Commentaire : le présent article propose de soumettre à la taxe sur la valeur ajoutée les locations en meublés effectuées, à titre professionnel, dans des conditions similaires à celles des établissements d'hébergement à caractère hôtelier.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Les locations occasionnelles, permanentes ou saisonnières de logements meublés ou garnis à usage d'habitation sont en principe exonérées de TVA sans possibilité d'option, en application du 4° de l'article 261 D du code général des impôts.

Toutefois, l'exonération ne s'applique pas :

- aux prestations d'hébergement fournies dans les hôtels de tourisme classés, dans les villages de vacances agréés, et dans les villages résidentiels de tourisme et résidences de tourisme classés loués pour une durée au moins égale à neuf ans à un exploitant, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;

- à la mise à disposition d'un local meublé ou garni lorsque l'exploitant offre, en plus de l'hébergement, des prestations parahôtelières (le petit déjeuner, le nettoyage quotidien des locaux, la fourniture du linge de maison, la réception de la clientèle) et qu'il est immatriculé au registre du commerce et des sociétés au titre de cette activité.

La fourniture de prestations annexes (petit déjeuner, blanchissage du linge personnel, téléphone, etc.) demeure imposable à la TVA dans les conditions de droit commun, sous réserve de l'application de la franchise en base prévue à l'article 293 B du code général des impôts.

Ces dispositions sont l'application en droit national des deux dispositions communautaires figurant à l'article 13 de la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977 et qui disposent que :

- les Etats membres exonèrent, dans les conditions qu'ils fixent « l'affermage et la location de biens immeubles » ;

- mais l'exonération ne s'applique pas aux « opérations d'hébergement telles qu'elles sont définies dans la législation des Etats membres qui sont effectuées dans le cadre du secteur hôtelier ou de secteurs ayant une fonction similaire, y compris les locations de camps de vacances ou de terrains aménagés pour camper ».

B. DES DISPOSITIONS NON COMPATIBLES AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE SELON UN ARRET DU CONSEIL D'ETAT

Par un arrêt du 11 juillet 2001 (n° 217675, Lejeune), le Conseil d'Etat a considéré que le 4° de l'article 261 D du code général des impôts était incompatible avec les objectifs de l'article 13 de la directive précitée de 1977 en tant qu'il subordonne l'assujettissement à la TVA des exploitants de logements meublés à des conditions trop restrictives en matière de prestations accessoires.

En effet, le Conseil d'Etat a relevé que les dispositions communautaires imposent aux Etats membres de maintenir hors du champ de l'exonération de TVA des locations de logements meublés les locations qui « correspondent à des opérations d'hébergement, soit hôtelières, soit assimilables à ces dernières ».

Or les dispositions de l'article 261 D du code général des impôts ont pour effet d'inclure dans le champ de l'exonération toute mise à disposition d'un local meublé qui n'est pas assortie de l'offre, par l'exploitant, de chacun des quatre services mentionnés (fourniture du petit déjeuner, nettoyage quotidien des locaux, fourniture du linge de maison et réception de la clientèle).

Ces dispositions peuvent ainsi entraîner l'exonération de locations de logements meublés du seul fait de l'absence de l'une de ces prestations accessoires, alors même que des entreprises hôtelières n'assurant pas l'une de ces prestations seraient assujetties à la taxe, ce qui crée une rupture de concurrence.

Cet arrêt est conforme au principe de neutralité de la TVA selon lequel les opérations analogues à celles du secteur économique concurrentiel - au cas d'espèce, les locations meublées consenties dans des conditions proches de celles actuellement applicables dans le secteur hôtelier - doivent être assujetties à la TVA.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

L'arrêt précité du 11 juillet 2001 du Conseil d'Etat invite à mieux prendre en compte dans le code général des impôts les locations de logements meublés qui correspondent à des opérations hôtelières, et doivent donc être exclues de l'exonération.

La définition de ces opérations hôtelières revient à la législation nationale selon les termes de la directive de 1977, qui laisse donc une marge de manoeuvre importante. Le présent article vise donc à réécrire l'article 261 D du code général des impôts.

La nouvelle rédaction entend tirer strictement les conséquences de l'arrêt du 11 juillet 2001 du Conseil d'Etat, qui concernait le cas d'un hôtelier n'offrant que trois des services visés au b du 4° de l'article 261 D du code général des impôts, et qui était assujetti à la TVA, alors même que la location d'un logement meublé dans les mêmes conditions n'implique pas l'assujettissement de son exploitant.

Le I du présent article propose donc que la réunion de seulement trois d'entre les quatre critères relatifs aux services puisse impliquer l'assimilation de la location d'un logement meublé à une opération hôtelière et, en conséquence, son assujettissement à la TVA. Les quatre services seraient les suivants :

- le petit déjeuner ;

- le nettoyage régulier des locaux. Pour ce critère, il est proposé de substituer le qualificatif de « régulier » à celui de « quotidien » ;

- la fourniture de linge de maison ;

- la réception, même non personnalisée, de la clientèle. Il s'agit de tenir compte du fait que certains services hôteliers mettent en oeuvre la réception des clients par des systèmes automatiques sans personnel.

Si la réunion de trois des quatre critères peut désormais impliquer l'assujettissement à la TVA, les prestations correspondantes doivent aussi être «rendues dans des conditions similaires à celles proposées par les établissements d'hébergement à caractère hôtelier exploités de manière professionnelle ».

Il est également précisé que l'exclusion du champ de l'exonération concerne les prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni effectuées « à titre onéreux et de manière habituelle ».

Enfin, il ne sera plus tenu compte du critère de l'inscription de l'exploitant au registre du commerce et des sociétés.

Le II du présent article prévoit qu'il entre en vigueur le 1er janvier 2003.

Les conséquences de cette modification de la législation devraient être, pour les locations en meublé offrant les caractéristiques de prestations hôtelières, une imposition à la TVA des locations mais qui ouvrirait droit à une récupération étendue de la TVA grevant l'immeuble (s'il est neuf) et le mobilier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16

Taxation au tonnage des entreprises de transport maritime

Commentaire : le présent article prévoit d'introduire un nouveau mode de taxation des entreprises d'armement au commerce, optionnel, en substitution à l'impôt sur les sociétés, et à l'instar des régimes de taxation pratiqués par une grande partie des Etats-membres de l'Union européenne.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE AVANCÉE RÉPONDANT À UNE DEMANDE DU SÉNAT

L'année dernière, à l'initiative de notre collègue Jacques Oudin, le Sénat avait adopté en première lecture ce mécanisme fiscal (ensuite supprimé à l'Assemblée nationale en lecture définitive) qui présente de nombreux avantages pour la profession :

- il va dans le sens de l'harmonisation fiscale avec la plupart des Etats-membres de l'Union européenne, qui l'ont déjà retenu17(*) ;

- il favorise la sécurisation de l'environnement économique et social des entreprises d'armement, qui pourront déterminer leurs impôts à l'avance ;

- pour l'Etat, il permet une meilleure anticipation de l'impôt à recouvrer.

Enfin, et de manière plus générale, l'adoption d'une telle mesure renforce le dispositif de soutien à la flotte de commerce française dont la stagnation à 210 navires, depuis 1996, s'avère préoccupante.

B. LE DISPOSITIF

1. Le champ d'application

Le I du présent article propose l'insertion au code général des impôts d'un article 209-0 B pour mettre en oeuvre le régime de la taxation au tonnage des bénéfices imposables provenant de l'exploitation ou des navires armés au commerce dans le cadre de l'impôt sur les sociétés.

Les dispositions du I déterminent les conditions d'éligibilité des navires, précisées dans l'encadré ci-dessous. Ces conditions visent principalement, soit à encadrer le dispositif par les mêmes normes que nos voisins européens18(*), soit à se garantir contre tout effet d'incitation à ou encore à éviter les effets d'optimisation ou d'aubaine fiscaux.

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ DES NAVIRES

1) Les navires éligibles sont ceux dont la jauge brute est supérieure à 100 unités de jaugeage universel (UMS).

2) Ils sont éligibles quel que soit leur mode de gestion (pleine propriété, copropriété ou affrètement), à l'exclusion des navires donnés en affrètement coque nue19(*) à une société non liée au propriétaire de navire.

3) Les marins doivent être affectés au transport de personnes, ou de biens, au remorquage en haute mer, au sauvetage ou à d'autres activités d'assistance maritime, et à des opérations de transport en relation avec l'exercice de toutes autres activités nécessairement fournies en mer.

4) La gestion stratégique et commerciale des navires éligibles doit être assurée à partir de la France.

5) Les navires éligibles ne doivent pas avoir été acquis pendant la période d'application du présent régime auprès de sociétés liées au sens du 12 de l'article 39 du code général de l'impôt.

6) Les navires affrétés à temps qui ne battent pas pavillon d'un des Etats-membres de l'Union européenne ne pourront bénéficier de ce régime fiscal s'ils représentent plus de 75 % du tonnage net de la flotte exploitée par l'entreprise.

2. Le barème

Le II de l'article 209-0 B est relatif au mode de calcul de la taxation.

Le résultat imposable serait déterminé par l'application du barème suivant, à chacun des navires éligibles, par jour et par tranche de jauge nette de 100 unités du système de jaugeage universel UMS, arrondi à la centaine d'unités supérieures.

Tonnage

(en unités du système de jaugeage universel)

Jusqu'à 1.000

De 1.000

à 10.000

De 10.000

à 25.000

Plus de 25.000

Montant en euros

0,93

0,71

0,47

0,24

Ce barème est très proche des barèmes de nos voisins.

A titre d'exemple, le barème britannique est le suivant :

Jusqu'à 1.0000 UMS

0,94

De 1.000 à 10.000 UMS

0,71

De 10.000 à 25.000 UMS

0,47

Au-dessus

0,24

3. Un régime optionnel

Le régime de la taxation au tonnage est optionnel dans les conditions prévues au III de l'article 209-0 B.

Le IV récapitule les cas de cessation anticipée du régime de taxation au tonnage, du fait de l'entreprise.

Le V précise les conséquences fiscales, notamment les sanctions d'une telle cessation.

C. LE COÛT DU DISPOSITIF

Les évaluations du coût de cette mesure se sont succédées dans le temps, ne se ressemblant jamais, au gré de la qualité de ceux qui les proposent.

Emanant de notre collègue Jacques Oudin, qui l'avait proposée l'année dernière, elle avait été estimée à 15 millions d'euros. Adoptée dans un premier temps par le Sénat, elle avait été supprimée par le gouvernement en lecture définitive.

Cette année, les services de la direction de la législation fiscale ont considérablement révisé leurs estimations, annonçant dans un premier temps un coût de 7 millions d'euros, puis une fourchette de 7 millions d'euros à 11 millions d'euros, pour finir par consacrer à la mesure l'hypothèse haute, soit 11 millions d'euros.

On ne peut que déplorer la discordance des évaluations faites au sujet de ce dispositif, tant elle semble témoigner de l'incertitude des méthodes utilisées, voire de la désinvolture avec laquelle le Parlement est trop souvent traité. La question se pose toujours de recourir à une instance d'évaluation moins sensible à l'opportunité du moment...

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale du présent article, trois amendements ont été adoptés :

- notre collègue député Jean-Yves Besselat, rapporteur pour avis du budget de la mer, a proposé de substituer au seuil de 100 UMS celui de 50 UMS afin de renforcer la portée du texte ;

- notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a proposé de retenir la date de levée de l'option comme point de départ de la durée de détention du navire, pour le calcul des plus-values taxables en cas de cession d'un navire éligible à la taxe au tonnage. Il s'agit à nouveau de conforter le dispositif gouvernemental.

- notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a par ailleurs proposé un amendement rédactionnel.

III.  LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que souscrire à une mesure susceptible d'enrayer le déclin de la flotte française. Rappelons, en effet, que la France, qui dispose de la troisième superficie maritime mondiale, n'occupe plus que le 28ème rang mondial en termes de flotte, alors qu'elle occupait en 1945 un quatrième rang plus conforme à son statut de puissance maritime. Ce nouveau régime fiscal, qui promet d'être d'autant plus avantageux que les navires exploités par l'armateur ont une plus forte valeur ajoutée, devrait en effet constituer pour les armateurs un encouragement à se doter de navires modernes.

Par ailleurs, un avantage majeur de la taxe au tonnage réside dans sa simplicité pour les armateurs, puisqu'il n'existe qu'un seul barème applicable à tous les navires éligibles, quels que soient leur activité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau)

Régime d'imposition des pénalités de retard

Commentaire : le présent article tend à rattacher les produits et charges correspondant aux pénalités, dues en cas de retard dans la livraison des marchandises ou l'exécution de prestations de services, à l'exercice de leur encaissement et de leur paiement.

I. LE DISPOSITIF PRÉVU

La loi du 2 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) a transposé la directive européenne du 29 juin 2000 contre les retards de paiement dans les transactions commerciales.

L'article 53 de cette loi prévoit ainsi que le délai de règlement des sommes dues est fixé au trentième jour suivant la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée20(*).

Des pénalités de retard sont exigibles le jour suivant la date de règlement figurant sur la facture.

Malgré ces dispositions, les fournisseurs sont encore trop souvent victimes du non respect par leurs clients de leurs obligations légales en matière de délais de paiement.

Il en découle pour eux un préjudice fiscal dans la mesure où l'article 38 du code général des impôts prévoit que les produits, correspondant à des créances sur la clientèle, sont rattachés à l'exercice au cours duquel intervient la livraison des biens ou l'achèvement des prestations de services.

Afin de ne pas léser fiscalement les victimes de retards de paiement, le présent article tend à ce que les produits et charges, correspondant aux pénalités de retard versées, soient rattachés à l'exercice de leur encaissement et de leur paiement, pour la détermination du résultat imposable à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés.

Il s'agit d'une disposition figurant dans un amendement de notre collègue député Marc Laffineur, auquel s'était ralliée la commission des finances de l'Assemblée nationale qui l'a votée, avec l'accord du gouvernement, insérant ainsi le présent article dans le présent projet de loi de finances rectificative.

Cette mesure est provisoire : elle s'applique de la date d'entrée en vigueur de la loi NRE jusqu'au 31 décembre 2004, dans l'espoir d'une « moralisation »  d'ici cette échéance, des pratiques commerciales condamnables en cause.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances n'a aucune raison de s'opposer à cette mesure de justice fiscale, acceptée par le gouvernement. Elle s'en félicite au contraire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Simplification des modalités de paiement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires

Commentaire : le présent article propose diverses modifications du code général des impôts et du livre des procédures fiscales visant à donner des bases légales au parachèvement d'ici 2004 de l'interlocuteur fiscal unique pour les entreprises en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article traduit la volonté exprimée par M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lors du comité technique paritaire de son ministère du 7 octobre 2002, de parachever d'ici 2004 la mise en place pour les entreprises d'un interlocuteur fiscal unique en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires.

Il vise en effet à donner une base légale au transfert d'ici le 1er janvier 2005 du recouvrement de la taxe sur les salaires (TS), de l'impôt sur les sociétés (IS) et des taxes recouvrées dans les mêmes conditions que l'impôt sur les sociétés (imposition forfaitaire annuelle, contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, contribution sur l'impôt sur les sociétés, contribution annuelle sur les revenus locatifs des personnes morales) des comptables de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la direction générale des impôts (DGI), afin de pouvoir engager dès maintenant les chantiers informatiques nécessaires.

Concrètement, cela se traduirait par un changement des modalités de recouvrement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires, l'avis de mise en recouvrement utilisé par les comptables de la DGI se substituant au rôle utilisé, en principe, par les comptables de la DGCP pour réclamer le montant de l'impôt et en poursuivre le recouvrement (le recouvrement par voie de rôle ne s'appliquant toutefois en pratique que dans peu de cas, puisque les impôts concernés doivent normalement être calculés par les redevables eux-mêmes et spontanément versés au percepteur).

Pour ce faire, le présent article propose :

- de remplacer les termes « comptable du Trésor » ou « comptable du Trésor chargé du recouvrement des impôts directs » par les termes « comptable de la direction générale des impôts » dans les articles 220 septies, 234 duodecies, 234 terdecies, 234 quaterdecies, 1668, 1668 A et 1668 B du code général des impôts (CGI) ;

- de remplacer la référence au rôle par celle à l'avis de mise en recouvrement dans les articles 1668 A et 1679 bis du CGI ;

- de supprimer la référence au Trésor et à la détention du rôle dans l'article 1680 du CGI, qui prévoit que « les impôts et taxes... sont payables en argent, dans la limite de 3.000 euros, à la caisse du comptable direct du trésor chargés du recouvrement des impôts directs détenteur du rôle... » ;

- de supprimer le mot « directs » et la référence à la taxe sur les salaires dans le 1 de l'article 1731 du CGI, qui prévoit que « tout retard dans le paiement des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes quelconques qui doivent être versés aux comptables de la direction générale des impôts ou le paiement tardif aux comptables directs du Trésor des sommes dues au titre de la taxe sur les salaires mentionnée à l'article 1679 B ou au titre de la retenue à la source mentionnée à l'article 1671 B donne lieu au versement de l'intérêt de retard mentionné à l'article 1727 et d'une majoration de 5 % du montant des sommes dont le versement à été différé ».

Par ailleurs, le 9° du I du présent article propose de substituer pour l'ensemble des impôts et taxes dont le recouvrement est transféré de la DGCP à la DGI le régime de sanction en cas de défaut ou d'insuffisance de versement prévu par les articles 1727 et 1731 du CGI et applicable ordinairement aux impôts recouvrés par la DGI (majoration de 5 % du montant des sommes dont le versement a été différé et intérêt de retard au taux annuel de 9 %), à celui prévu par l'article 1762 du CGI et applicable ordinairement aux impôts recouvrés par la DGCP (majoration de 10 % des sommes dont le versement a été différé).

Diverses mesures de coordination complètent le présent article :

- le 3° du I du présent article propose de préciser que le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires « jusqu'au 31 décembre 2003 », ce qui revient à préciser, de manière un peu complexe, que les modalités de recouvrement de la taxe sur les bureaux, actuellement alignées sur celles de la taxe sur les salaires, demeureront inchangées ;

- le 4° du I du présent article propose de mettre en cohérence deux dispositions du CGI. En effet, le CGI prévoit actuellement que les acomptes d'IS sont exigibles avant le 20 des mois de février, mai, août et novembre, mais que la date-limite de paiement sans sanction est le 15 des mois de mars, juin, septembre et décembre, soit vingt-cinq jours plus tard. Il est donc proposé d'aligner la date d'exigibilité des acomptes d'IS sur la date-limite de paiement sans sanction prévue par le 3 de l'article 1762 du CGI. Cette dernière date étant plus tardive, cette modification rédactionnelle n'emporte aucune conséquence concrète pour les redevables concernés ;

- le II du présent article propose d'effectuer deux modifications aux articles L. 104 et L. 105 du livre des procédures fiscales, afin de maintenir la possibilité de délivrer certains documents relatifs à la situation fiscale d'un contribuable à celui-ci sa demande ou, pour l'article L. 105, sur leur demande à celles des personnes auxquelles le paiement de l'impôt peut être demandé à sa place.

Enfin, le III du présent article prévoit que les dispositions précédentes entreront en vigueur à des dates fixées par décret et au plus tard au 1er janvier 2005.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de la volonté affirmée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de mettre en place d'ici à la fin de 2004 un interlocuteur fiscal unique en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires.

Cela traduit en effet une démarche nécessaire consistant à moderniser et à simplifier l'administration de l'impôt au service des contribuables et, en l'espèce, en faveur de la compétitivité des entreprises françaises.

On peut d'ailleurs se réjouir de ce que les annonces effectuées le 7 octobre 2002 par le ministre se soient d'ores et déjà traduites par l'insertion du présent article dans le présent collectif pour 2002.

On pourrait s'interroger sur la rédaction du III du présent article, qui prévoit que ses dispositions entreront en vigueur à des dates qui seront fixées par décret tout en demeurant en tout état de cause antérieures au 1er janvier 2005.

Cette procédure d'entrée en vigueur à des dates fixées par décret s'inscrit toutefois en l'espèce dans le cadre d'une démarche pragmatique : d'un côté, l'administration a besoin d'un cadre légal pour engager les chantiers informatiques et organisationnels nécessaires ; de l'autre, il n'apparaissait pas opportun de figer des dates qui devront logiquement dépendre de l'avancement concret de ces chantiers comme des conclusions des consultations engagées à ce sujet avec les représentants des contribuables concernés.

Cette démarche tranche d'ailleurs heureusement avec celle qui avait été retenue au cours des années précédentes pour le développement des procédures de télédéclaration et de télérèglement.

On peut ainsi rappeler que votre commission des finances s'était interrogée, lors de l'examen de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2000, sur l'opportunité de rendre obligatoires, sous peine de sanctions, les déclarations et les règlements par voie électronique pour certains contribuables, et que le Sénat avait adopté à l'initiative de votre commission des finances un amendement visant à instaurer un moratoire pour l'application de ces sanctions jusqu'au 1er janvier 2004.

Ces inquiétudes avaient été écartées par Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, puis par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Pourtant, à la demande des entreprises, plusieurs instructions successives ont par la suite reporté l'entrée en vigueur du dispositif. Ainsi, dès le 23 février 2001, soit moins de deux mois après les débats précités, un communiqué du ministre, confirmé par une instruction du 23 mars 2001, annonçait un premier report du délai de télédéclaration électronique pour les entreprises qui avaient clôturé leur exercice comptable entre le 31 décembre 2000 et le 28 février 2001 inclus, ainsi qu'une suspension des pénalités jusqu'au 1er septembre pour les entreprises qui ne respecteraient pas leurs obligations de télédéclaration et de télépaiement de la TVA. Ces reports se sont multipliés d'instruction en instruction tout au long de l'année 2001, une instruction du 9 juillet 2001 repoussant ainsi une nouvelle fois - au 1er janvier 2002 - la date d'application des pénalités sanctionnant le non-respect de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement de la TVA21(*). Au total, les délais inscrits dans les dispositions législatives proposées par la direction générale des impôts s'étaient donc avérées inapplicables, ce qui n'a guère contribué au nécessaire respect du à la loi.

Ce précédent justifie au fond la démarche pragmatique retenue pour l'entrée en vigueur des dispositions du présent article.

Par ailleurs, comme le relevait notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale22(*), la mise en vigueur d'une loi par voie réglementaire n'est pas sans précédent, puisqu'elle fut notamment déjà admise pour la modification par l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1999 de l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales relative au délai minimum de trente jours entre la notification d'une sanction fiscale au contribuable et sa mise en oeuvre.

Au delà de ces observations relative au texte même du présent article, votre rapporteur général s'interroge toutefois sur les conséquences qui seront tirées de la mise en place de l'interlocuteur fiscal unique en termes de moyens respectifs de la DGI et de la DGCP.

En effet, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé que le transfert du recouvrement de l'IS et de la taxe sur les salaires de la DGCP à la DGI s'effectuerait sans transferts de moyens en personnels de la DGCP vers la DGI, notamment parce qu'il s'accompagnerait du transfert en sens inverse de la DGI à la DGCP des activités actuellement exercées par les centres départementaux d'assiette de la DGI, afin de rassembler au sein de la DGCP la mission d'expertise au profit des collectivités locales.

On peut toutefois observer que le projet de budget des services financiers pour 2003 prévoit de supprimer 639 emplois budgétaires à la DGI, contre 453 à la DGCP.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Aménagement du régime fiscal des biocarburants

Commentaire : le présent article vise à tirer les conséquences du renouvellement de l'autorisation donnée à la France par les autorités communautaires de mettre en oeuvre un dispositif de réduction de TIPP sur les biocarburants incorporés dans des carburants et des combustibles.

I. LE DROIT EXISTANT

La question des biocarburants est très liée, comme du reste l'ensemble de la réglementation relative aux droits d'accises sur les huiles minérales, au droit des Communautés européennes.

Ainsi, les dispositions de la directive n° 92/81/CE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales sont notamment transposées dans le 3 de l'article 265 du code des douanes, selon lequel un biocarburant est soumis à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) au taux appliqué au carburant ou au combustible auquel il est incorporé.

Or, les coûts de production des biocarburants sont relativement élevés : il s'agit en effet de produits issus de la production agricole, incorporés à un produit pétrolier raffiné destiné à être utilisé comme carburant ou comme combustible.

C'est pour cette raison, et eu égard aux atouts des biocarburants, en particulier en matière de protection de l'environnement, que la France, depuis 1992, conduit une politique visant à opérer une défiscalisation partielle applicable aux biocarburants, dans le but de favoriser leur développement.

Les atouts des biocarburants

La combustion des biocarburants engendre de faibles volumes d'émission en dioxyde de soufre et en dioxyde de carbone, comparativement aux carburants « classiques ».

De surcroît, les biocarburants sont issus de cultures agricoles françaises ou communautaires, et contribuent donc à l'indépendance énergétique de la France et de la Communauté européenne.

Enfin, les biocarburants constituent une alternative à la valorisation de la production agricole par les filières alimentaires et agroalimentaires.

Ainsi, l'article 32 de la loi de finances pour 1992, modifiée en 1993, avait prévu que certains produits d'origine agricole, utilisés en substitution ou incorporés à certains carburants ou combustibles, bénéficieraient d'une exonération de TIPP23(*).

La Commission européenne a toutefois considéré que la législation française relative aux biocarburants constituait une aide d'Etat, prohibée par l'article 92 du Traité, et a engagé une procédure contentieuse contre ces dispositions.

Néanmoins, la Commission et la France sont parvenues à un accord sur un dispositif d'exonération partielle de TIPP pour les biocarburants incorporés à certains carburants et combustibles. La France a ainsi été autorisée, par décision de la Commission en date du 28 avril 1997, à mettre en place une exonération partielle de la TIPP sur les esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV) incorporés au fioul domestique et au gazole, et sur l'éthanol incorporé sous forme d'éthyltertiobutylether (ETBE) aux essences.

Cet accord a reçu une traduction dans notre droit national, avec l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997.

Cette politique s'est révélée efficace puisque la France est le premier producteur européen de biocarburants, avec une production de l'ensemble des filières de 400.000 tonnes en 2001 représentant environ 1 % de la consommation de carburants. Par ailleurs, la dépense fiscale à ce titre est passée de 155,5 millions d'euros en 1998 à 181 millions d'euros en 2001.

Toutefois, la décision d'autorisation de la Commission européenne a été invalidée par le tribunal de première instance des Communautés européennes, le 27 septembre 2000, qui a notamment considéré que cette autorisation ne pouvait être assimilée à une incitation au développement de projets pilotes, condition posée par la directive 92/81/CE du Conseil précitée.

Il convient toutefois de souligner que la décision du tribunal de première instance a annulé la seule partie de la décision d'autorisation portant sur l'ETBE.

L'annulation de cette décision d'autorisation de la Commission européenne a eu pour conséquence de priver l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 de fondement juridique communautaire : la réduction de TIPP appliquée à la mise à la consommation d'ETBE incorporé aux essences et aux supercarburants n'avait plus de fondement légal.

C'est cet arrêt du tribunal de première instance des Communautés européennes qui est à l'origine des dispositions du présent article.

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Suite à l'arrêt du tribunal de première instance des Communautés européennes, la France a obtenu du Conseil des ministres de l'Union, le 25 mars 2002, une nouvelle autorisation pour octroyer des agréments permettant l'application de taux d'accises différenciés aux mélanges composés de fioul domestique ou de gazole et d'EMHV, et d'essences et d'ETBE. Les agréments aux unités qui produisent ces mélanges doivent être donnés au plus tard le 31 décembre 2003, et ont une durée de validité de six ans au maximum.

Cette décision du 25 mars 2002 pose trois conditions à la fixation des montants des réductions des taux d'accises :

- ces montants ne peuvent excéder 35,06 euros par hectolitre pour les EMHV incorporés dans le fioul domestique ou le gazole, et 50,23 euros par hectolitre pour les ETBE incorporés dans les essences ;

- la France est tenue de procéder à des révisions régulières des montants des réductions des taux d'accises appliqués aux biocarburants, en fonction de l'évolution des cours des matières premières entrant dans leur composition et compte tenu de l'évolution des prix de vente des carburants et des combustibles auxquels ces biocarburants sont incorporés ;

- les taux d'accises applicables aux mélanges - et non aux biocarburants eux-mêmes - des EMHV et du fioul domestique ou du gazole et aux mélanges des ETBE et des supercarburants doivent respecter les taux minimaux applicables au fioul domestique, au gazole ou aux supercarburants.

Il convient de noter que la décision du 25 mars 2002 est applicable entre le 1er novembre 1997 et le 31 décembre 2003 : elle permet donc de valider rétroactivement les dispositions de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 précitée, sur la base desquelles avaient été délivrés les agréments et avaient été appliqués les taux réduits de TIPP aux biocarburants.

Le présent article tend à transposer dans notre droit national les dispositions de l'accord du 25 mars 2002. Il vise ainsi à insérer un nouvel article dans le code des douanes, l'article 265 bis A, qui met en place un dispositif de réduction des taux de TIPP applicables aux EMHV incorporés dans le fioul domestique ou le gazole, et au contenu en alcool des ETBE dont la composante alcool est d'origine agricole incorporés dans les supercarburants.

Le 1. de l'article 265 bis A que le présent article propose d'insérer dans le code des douanes pose le principe de cette réduction de TIPP, et en fixe, pour 2003, le montant à 33 euros par hectolitre pour les EMVH incorporés au fioul domestique ou au gazole, et à 34,2 euros par hectolitre pour le contenu en alcool des ETBE incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d'origine agricole.

Le 2. indique que « cette réduction [de TIPP] est révisée annuellement » selon des modalités retranscrites dans des formules de calcul complexes (R1 pour les EMHV et R2 pour les ETBE), mais dont le principe général, posé dans la décision du 25 mars 2002 susmentionnée, est de moduler le montant des réductions de TIPP en fonction de l'évolution des cours des matières premières, en vue de ne pas surcompenser les coûts additionnels liés à la production des biocarburants.

Dans les faits, ces formules de calcul se traduisent par une diminution des montants de la réduction de TIPP par rapport aux montants pratiqués jusqu'à présent : R1 devrait être inférieur de 5,88 % au montant auquel il se substitue, et R2 de 31,91 %.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, explique ainsi ce phénomène : « il est possible que durant ces années, l'absence d'un dispositif de modulation des montants de réduction de TIPP appliquée aux biocarburants a pu conduire parfois à créer un avantage comparatif au bénéfice des biocarburants, au-delà d'une simple incitation à les substituer aux produits pétroliers raffinés »24(*).

Le 2. du nouvel article 265 bis A du code des douanes précise également que cette réduction de TIPP ne peut excéder 35,06 euros par hectolitre pour les EMHV et 50,23 euros par hectolitre pour les ETBE.

Le 3. de cet article dispose que, pour bénéficier de la réduction de TIPP, les unités de production d'EMHV et d'ETBE doivent être agréées avant le 31 décembre 2003 par le ministre chargé du budget après avis du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'industrie, sur procédure d'appel à candidatures publiée au Journal officiel des Communautés européennes, tandis que le 4. précise que la durée de validité des agréments délivrés, qui ne sont pas renouvelables, ne peut excéder six ans. Ces deux dispositions reprennent celles de la décision du 25 mars 2002.

III. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a formulé plusieurs critiques à l'égard des dispositions du présent article.

Elle a notamment observé que ce dernier ne prévoyait pas d'abroger l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997, alors que le nouvel article 265 bis A du code des douanes vise à s'y substituer. Le maintien de l'article 25 précité apparaît toutefois comme délibéré, dans la mesure où certains agréments ont été délivrés à ce titre, qui plus est pour une durée de neuf ans, alors que le présent article prévoit une durée de six ans.

De surcroît, elle a attiré l'attention sur « une incertitude relative au gain pour les finances publiques issu de la mise en oeuvre du présent article ».

Ce gain budgétaire est estimé à 42 millions d'euros, alors que les informations précises concernant les volumes de biocarburants qui seront agréés en 2003 n'ont pas été fournies. Notre collègue député Gilles Carrez, dans son rapport précité, estime dès lors que « l'évaluation faite dans l'exposé des motifs du présent article d'une économie budgétaire d'un montant de 42 millions d'euros en 2003 ne peut pas constituer une évaluation fiable, le gouvernement considérant lui-même que l'une des deux variables retenues pour calculer cette économie budgétaire, celle portant sur les volumes, n'était pas fixée à la date du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative ».

Il convient toutefois de rappeler que la réglementation communautaire relative au régime fiscal des biocarburants fait l'objet d'un réexamen complet, en cours.

En effet, la Commission européenne a transmis au Conseil, le 17 décembre 2001, deux propositions de directives portant sur les biocarburants concernant, pour l'une, l'harmonisation des règles fiscales applicables aux biocarburants et, pour l'autre, la promotion de l'usage des biocarburants dans les transports sur la période 2005-2010.

La première proposition de directive, qui a fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil des ministres des finances du 20 juin 2002, devrait permettre de donner un statut fiscal pérenne aux biocarburants, sous réserve d'un accord préalable du Conseil sur la seconde proposition de directive, visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants dans les transports.

Dès lors, les dispositions du présent article revêtent un caractère essentiellement transitoire, dans l'attente de l'adoption d'un cadre communautaire global pour les biocarburants.

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements sur le présent article.

Le premier, considérant que la réduction de TIPP proposée paraissait excessive, modifie les montants de cette réduction fixés par le 1. de l'article 265 bis A qu'il est proposé d'insérer dans le code des douanes.

Nos collègues députés Philippe Auberger, Charles de Courson, Xavier Bertrand et Hervé Mariton proposaient de porter le montant de la réduction à 35,06 euros par hectolitre pour les EMHV, au lieu de 33 euros, et celui de la réduction bénéficiant aux ETBE à 41,80 euros par hectolitre, au lieu de 34,2 euros. Néanmoins, après un long débat au cours duquel le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a expliqué que les taux proposés aboutiraient à surcompenser la différence de coût de production entre les hydrocarbures et les cultures et permettraient à certaines entreprises de réaliser des bénéfices sur les aides de l'Etat, ce que les institutions communautaires ne manqueraient pas de condamner, l'Assemblée nationale a adopté un amendement fixant à 35 euros par hectolitre la réduction de TIPP pour les EMHV et à 38 euros celle bénéficiant aux ETBE, ainsi qu'un amendement oral du gouvernement supprimant le 2. du nouvel article 265 bis A du code des douanes.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie évalue le montant de la moindre recette engendrée par le vote de l'Assemblée nationale à une fourchette comprise entre 15 millions d'euros et 30 millions d'euros.

Le troisième amendement, présenté par nos collègues Charles de Courson, Xavier Bertrand et Hervé Mariton, substitue, s'agissant de l'incorporation directe des biocarburant, l'ensemble des dérivés de l'alcool éthylique aux seuls ETBE, dans le but de favoriser le développement du bioéthanol.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances partage les inquiétudes de l'Assemblée nationale, suscitées par les dispositions du présent article, même si ces inquiétudes se trouvent largement apaisées par la position équilibrée à laquelle a abouti l'Assemblée nationale.

Elle est toutefois bien consciente que ces dispositions, qui visent à tirer les conséquences de la décision du juge communautaire, ne constituent pas le dispositif fiscal national définitif applicable aux biocarburants. Par ailleurs, ces dispositions sont évidemment fortement dépendantes des négociations que le gouvernement a conduites sur le sujet avec les institutions communautaires, et l'argumentation développée par le ministre à l'Assemblée nationale lui paraît fondée.

Néanmoins, elle ne manquera pas d'attirer l'attention du gouvernement, lors de l'examen du présent article en séance publique, sur les difficultés qu'il pose, et l'interrogera sur quatre aspects afin d'obtenir des informations plus précises : les conséquences économiques pour la filière de la baisse du montant des réductions de TIPP, bien que moins importante que prévu suite au vote de l'Assemblée nationale ; les effets juridiques éventuels de la non-abrogation de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 ; le volume des biocarburants que le gouvernement entend agréer en 2003 ; et les modalités de calcul du gain budgétaire engendré par les dispositions du présent article.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Aménagement du dispositif d'exonération de taxes intérieures de consommation sur les combustibles utilisés pour la cogénération

Commentaire : le présent article vise à inciter au développement de la cogénération et à rétablir la concurrence inter-énergies sur les combustibles utilisés en cogénération.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 266 quinquies A du code des douanes est issu de l'article 108 de la loi de finances pour 2000, mais le dispositif qu'il propose résulte des dispositions de l'article 23 de la loi de finances pour 1993 plusieurs fois modifié.

Ce dernier, modifié dès la loi de finances rectificative pour 1992, avait prévu d'exonérer de la taxe intérieur sur les produits pétroliers (TIPP) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), les livraisons de fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 2 % et de gaz naturel destinées à être utilisées dans des installations entièrement nouvelles de cogénération pour la production combinée de chaleur et d'électricité ou de chaleur et d'énergie mécanique25(*).

L'article 82 de la loi de finances pour 1996 a modifié l'article 23 modifié de la loi de finances pour 1993, notamment en ajoutant le gaz de raffinerie26(*) à la liste des combustibles dont la livraison peut ouvrir le bénéfice de l'exonération, limité jusqu'alors au fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure à 2 % et au gaz naturel.

L'article 108 de la loi de finances pour 2000, qui, rappelons-le, a inséré le dispositif présenté ci-dessus l'article 266 quinquies A dans le code des douanes, a également reculé du 31 décembre 2000 au 31 décembre 2005 la date avant laquelle doit être mise en servie une installation de cogénération, afin de bénéficier de l'exonération prévue.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose plusieurs modifications à l'article 266 quinquies A du code des douanes.

L'article 266 quinquies A du code des douanes

Les livraisons de fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 2 %, de gaz naturel et de gaz de raffinerie destinés à être utilisés dans des installations de cogénération, pour la production combinée de chaleur et d'électricité ou de chaleur et d'énergie mécanique, sont exonérées des taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 et 266 quinquies pendant une durée de cinq années à compter de la mise en service des installations.

Cette exonération s'applique aux installations mises en service, au plus tard, le 31 décembre 2005.

La nature et la puissance minimale de ces installations ainsi que le rapport entre les deux énergies produites sont fixés par décret en Conseil d'Etat.

Le 1° du I du présent article vise à étendre le champ des combustibles dont les livraisons peuvent donner lieu à l'exonération prévue par l'article 266 quinquies A du code des douanes au gaz naturel et à toutes les huiles minérales, alors que, jusqu'à présent, n'étaient concernés que le gaz naturel, le fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 2 % et le gaz de raffinerie. L'objectif recherché est notamment de favoriser des équipements de cogénération utilisant le gaz de pétrole liquéfié (GPL) et le fioul domestique.

Le 2° du I du présent article porte à 10 ans au lieu de 5 ans, la durée d'exonération pour les livraisons de fioul lourd d'une teneur en soufre supérieure à 1 % utilisé dans les installations de cogénération équipées de dispositifs de désulfuration des fumées.

Le 3° du I du présent article prévoit que les installations de cogénération utilisant une autre huile minérale que le fioul lourd et les gaz de raffinerie ne bénéficieront de l'exonération que si elles ont été mises en service entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005. Les installations nouvelles bénéficieront seules de l'exonération, dans le but d'en améliorer leur rentabilité potentielle.

Le 4° du I du présent article est de nature rédactionnelle.

Le II du présent article précise que le dispositif proposé entre en vigueur le 1er janvier 2003.

Le coût de la mesure est évalué à 2,3 millions d'euros en 2004. En effet, en 2003, n'est prévue aucune mise en service d'une installation de cogénération éligible au bénéfice du dispositif de l'article 266 quinquies A du code des douanes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes

Commentaire : le présent article propose plusieurs aménagements de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et notamment :

- l'exonération pour les déchets d'amiante-ciment,

- l'exonération pour les déchets inertes,

- le doublement des tarifs de la TGAP sur le décollage des avions,

- la possibilité de télédéclarer la TGAP,

- un mécanisme de taxation d'office des compagnies aériennes qui ne s'acquittent pas de leur TGAP, avec possibilité de maintenir les avions au sol.

I. AMÉNAGEMENTS RELATIFS À LA TGAP SUR LES DÉCHETS (A DU I DU PRÉSENT ARTICLE)

A. ETAT ACTUEL DU DROIT

Le 1 du I de l'article 266 sexies du code des douanes prévoit que « tout exploitant d'une installation de stockage des déchets ménagers et assimilés ou tout exploitant d'une installation d'élimination de déchets industriels spéciaux par incinération, coïncinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique non exclusivement utilisés pour les déchets que l'entreprise produit » est redevable de la TGAP. Le fait générateur de la taxe est la réception des déchets par ces exploitants et le montant de la taxe est calculé en considérant le poids des déchets reçus et la catégorie de l'installation considérée.

Des exonérations sont actuellement prévues au 1 du II de l'article 266 sexies du code des douanes. Par exemple, les installations d'élimination des déchets industriels spéciaux exclusivement affectés à la valorisation comme matière sont exonérées de TGAP.

B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans le présent article, le gouvernement propose, pour des raisons écologiques, deux nouvelles exonérations en matière de TGAP sur les déchets.

1. L'exonération des installations d'élimination de déchets exclusivement affectées à l'amiante-ciment

Dans le 1° du A du I du présent article, le gouvernement propose de prévoir un nouveau cas d'exonération de la TGAP sur les déchets, en faveur des « installations d'élimination de déchets exclusivement affectées à l'amiante-ciment ».

Il est en effet aujourd'hui paradoxal de renchérir le coût d'élimination de l'amiante-ciment, déchet qui n'est actuellement pas convenablement éliminé. Le plus souvent, il est abandonné dans des décharges sauvages, où il pollue très vite sols, cours d'eau et nappes phréatiques. En effet, sa mise en décharge entraîne le paiement d'une TGAP particulièrement élevée. Il convenait donc, pour favoriser sa mise en décharge, de supprimer le coût de son élimination en supprimant la TGAP qui s'applique à ce type de déchet.

2. L'exonération de 20 % des déchets inertes reçus par une installation

Dans le 2° du A du I du présent article, il est proposé d'exonérer de TGAP les déchets inertes reçus par une installation, dans la limite de 20 % de la quantité annuelle totale de matériaux ou déchets reçus par cette installation.

Le texte du présent article précise la définition d'un déchet inerte : « sont considérés comme déchets inertes les déchets qui ne se décomposent pas, ne brûlent pas et ne produisent aucune réaction physique ou chimique, ne sont pas biodégradables et ne détériorent pas d'autres matières avec lesquelles ils entrent en contact, d'une manière susceptible d'entraîner une pollution de l'environnement ou de nuire à la santé humaine »27(*).

Il s'agit ici de la même question que pour l'amiante-ciment : les déchets inertes, taxés lors de leur mise en décharge, sont le plus souvent abandonnés « dans la nature ». Pour favoriser leur mise en décharge, il convient de ne pas leur appliquer la TGAP.

II. AMÉNAGEMENTS RELATIFS À LA TGAP SUR LE BRUIT (B, C ET D DU I DU PRÉSENT ARTICLE)

A. ETAT ACTUEL DU DROIT

Le 1 du I de l'article 266 sexies du code des douanes prévoit que « tout exploitant d'aéronef ou, à défaut, leur propriétaire » est redevable de la TGAP. Le fait générateur de la taxe est le décollage d'aéronefs dans les grands aéroports du territoire français28(*).

Le montant de la taxe due est le produit de trois éléments : 

1- le logarithme décimal29(*) de la masse maximale au décollage de l'aéronef ;

2- un taux fixé en euros qui varie selon la catégorie30(*) d'appartenance de l'aéroport de décollage :

- la quotité des aérodromes du groupe 1 (Paris-Orly et Paris-Charles de Gaulle) est fixée à 10,37 euros par tonne ;

- la quotité des aérodromes du groupe 2 (Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence, Toulouse-Blagnac, Bordeaux-Mérignac, Mulhouse-Bâle, Nantes-Atlantique et Strasbourg-Entzheim) est fixée à 3,81 euros par tonne ;

- la quotité du seul aérodrome du groupe 3 (Lyon-Saint-Exupéry) est fixée à 0,76 euro par tonne ;

3- un coefficient de modulation qui « prend en compte, dans un rapport de un à cinquante, l'heure de décollage et les caractéristiques acoustiques de l'appareil » ; ces coefficients sont fixés par décret.

B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans les B et C du I du présent article, il est proposé plusieurs modifications de la TGAP relative au décollage des aéronefs. Ces modifications substantielles du droit existant devraient aboutir à quintupler le produit attendu de ce « compartiment » de TGAP.

1. Elargissement de la fourchette des coefficients de modulation

Dans le 2° du B du I du présent article, il est proposé de faire passer la fourchette des coefficients de modulation de « 1 à 50 » à « 0,5 à 120 ». Cette possibilité ouverte au pouvoir réglementaire de fixer des coefficients de modulation quatre fois supérieurs à ceux qui existent aujourd'hui devrait inciter les compagnies aériennes à éviter d'autant plus les décollages de nuit ou les appareils bruyants.

2. Classement des aérodromes en deux catégories

Dans le 1° du C du I du présent article, le gouvernement propose de classer désormais les aérodromes en deux (et non plus trois) catégories. Le groupe 1 regrouperait les aéroports parisiens et le groupe 2 les autres gros aéroports français (y compris Lyon-Saint-Exupéry qui était le seul aérodrome du groupe 3, supprimé).

Le 3° du C du I du présent article propose une mesure de coordination rédactionnelle dans le code des douanes pour prendre en compte la réduction à deux du nombre de catégories d'aérodromes.

3. Augmentation des quotités de TGAP

Le 2° du C du I du présent article vise à augmenter sensiblement les quotités applicables aux deux nouvelles catégories d'aérodromes.

La quotité du groupe 1 (aéroports parisiens) passerait de 10,37 euros par tonne à 22 euros par tonne et celle du groupe 2 (autres gros aéroports) de 3,8 euros par tonne à 8 euros par tonne, ce qui correspond à des augmentations respectives de 112 % et de 110 %. Pour l'aéroport de Lyon, qui change de catégorie et subit le relèvement de la quotité de sa nouvelle catégorie, la hausse est de 953 % (passage d'une quotité de 0,76 euro par tonne à 8 euros par tonne).

L'ensemble des modifications proposées par le gouvernement sur la TGAP relative au décollage des aéronefs devrait permettre aux recettes annuelles issues de ce compartiment de TGAP de passer de 10 millions d'euros à 50 millions d'euros. Ces recettes supplémentaires ne seront perçues par le FOREC qu'en 2004 car les modifications proposées s'appliqueront aux éléments d'assiettes des déclarations déposées en 2004, au titre de l'année 2003.

4. Lutte contre les « mauvais payeurs »

a) Une procédure de taxation d'office

Dans le troisième alinéa du texte proposé par le 2° du D du I du présent article, il est créé une procédure de taxation d'office des redevables de la TGAP relative au décollage des aéronefs.

Cette procédure serait applicable en cas d'absence de déclaration dans les délais légaux (au plus tard le 10 avril de l'année, pour la taxe due au titre de l'année précédente). Dans ce cas, les services des douanes avertiraient le redevable qu'à défaut de régularisation sous trente jours à compter de l'avertissement, il serait procédé à une taxation d'office. A l'expiration du délai de trente jours et à défaut de déclaration, la taxe serait établie d'office par le comptable des douanes. Le montant de cette taxation serait égal « au produit de la taxe appliquée à l'aéronef le plus fortement taxé par le service des douanes au cours de l'année civile précédente, tous redevables confondus, par le nombre de décollages relevés pour le redevable concerné ». Cette taxation d'office serait adressée au redevable et deviendrait exigible dès la date de réception de cette liquidation Le paiement interviendrait au plus tard sous dix jours à compter de cette réception.

Le cinquième alinéa du texte proposé par le 2° du D du I du présent article prévoit que la taxation d'office deviendrait, en outre, la base de calcul des acomptes dus au cours de l'année pendant laquelle le redevable n'a pas effectué sa déclaration.

Il s'agit, pour le gouvernement, de tenter de limiter le nombre de redevables de la TGAP relative au décollage des aéronefs qui ne se s'acquittent pas de la taxe due. Un tiers des redevables de la taxe (environ 300) seraient dans cette situation. Il s'agit le plus souvent de petits débiteurs de la taxe difficiles à localiser (il ne s'agit bien évidemment pas des grandes compagnies aériennes).

b) Un droit de retenue

Pour renforcer ce dispositif et le rendre encore plus incitatif au paiement de la taxe, il est prévu, dans le quatrième alinéa du texte proposé par le 2° du D du I du présent article, un droit de retenue, par maintien au sol contraint des aéronefs exploités par les redevables qui n'auraient pas acquitté la taxe.

Il est ainsi précisé qu' « en cas de non paiement, de paiement insuffisant ou de non paiement des acomptes dus au titre de l'année en cours », le service des douanes mettrait en demeure le redevable de régulariser sa situation sous trente jours.

Une fois cette mise en demeure réalisée, le service des douanes pourrait (c'est une faculté) « requérir les autorités responsables de la circulation aérienne sur les aérodromes fréquentés par les aéronefs du redevable afin que ceux-ci y soient retenus provisoirement jusqu'à consignation ou paiement du montant des sommes en litige, pour une durée ne pouvant excéder douze heures ». Il est précisé que « les frais inhérents à cette retenue seront à la charge du redevable ». Bien entendu, « le paiement de la créance entraîne main-levée immédiate de la mesure de retenue ».

Dans son rapport sur le présent projet de loi, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, a émis quelques réserves sur le dispositif, relevant que sa nature étant indistincte et qu'il constituait une importante atteinte à la libre disposition des biens. Il a souhaité qu'une « réflexion approfondie soit menée sur les modalités permettant de préciser et d'améliorer ce dispositif ».

Votre rapporteur général partage en tous points ces craintes.

Le dispositif du droit de retenue est en effet un dispositif qui apparaît disproportionné par rapport aux sommes en jeu, dont l'efficacité est sujette à question (que se passe-t-il la 13e heure ?), qui échappe totalement aux garanties classiques du code civil et qui pourrait en outre affecter nos relations diplomatiques.

Il convient donc de supprimer ce dispositif et de réfléchir à des procédures plus classiques (en particulier celles aux articles L. 256 et suivants du Livre des procédures fiscales sur le recouvrement forcé des impôts recouvrés par les comptables de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes et droits indirects) pour aboutir au même résultat, à savoir obtenir le paiement de la TGAP de la part de quelques redevables négligents.

A titre de comparaison, on peut utilement étudier les caractéristiques d'une taxe qui pèse également sur les exploitants d'aéronefs, la taxe de l'aviation civile, et dont les modalités de recouvrement sont beaucoup plus « classiques » que celles envisagées pour la TGAP sur le bruit.

Quelques éléments sur la taxe de l'aviation civile31(*)

La taxe de l'aviation civile est exigible pour chaque vol commercial. Elle est assis sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqués de France. A l'instar de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), elle repose sur un système déclaratif mensuel.

Les modalités de recouvrement de la taxe de l'aviation civile ont été prévues par l'article 302 bis K du code général des impôts. Les compagnies doivent envoyer leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué en France des passagers, du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service des affaires financières de la DGAC procède ensuite à l'émission de titres de régularisation correspondant à la part revenant au budget annexe de l'aviation civile et à celle revenant au compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément à la clef de répartition fixée par la loi de finances. Le même service est chargé des opérations de contrôle d'assiette (traitement des défauts, retards de dépôt et insuffisance de déclarations). Les versements effectués par les compagnies à la suite de ces contrôles sont répartis selon les mêmes modalités entre le BAAC et le FIATA.

Les insuffisances de déclaration constatées à l'issue des contrôles effectués par les services de la DGAC sont notifiées aux compagnies aériennes, qui disposent alors d'un délai de 30 jours pour présenter d'éventuelles observations. A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts32(*). A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les 30 jours suivant la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre, s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

III. AMÉNAGEMENTS RELATIFS AUX MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE RECOUVREMENT DE LA TGAP (D DU I DU PRÉSENT ARTICLE)

A. MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE PAIEMENT EN CAS DE CESSATION DÉFINITIVE D'ACTIVITÉ TAXABLE

Dans le premier alinéa du 2° du D du I du présent article, le gouvernement propose de prévoir les obligations du redevable qui cesse définitivement son activité taxable. Le redevable devrait alors déposer sa déclaration de TGAP, éventuellement accompagnée du paiement, dans les trente jours qui suivent la date de la fin d'activité. La taxe due serait immédiatement établie.

B. MODALITÉS DE DÉCLARATION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

Dans le deuxième alinéa du 2° du D du I, il est proposé de préparer la législation relative à la TGAP à la possibilité de procéder à la déclaration annuelle par voie électronique.

Les redevables qui choisiraient ce mode de déclaration33(*) seraient dispensés de joindre à cette déclaration certains documents. Il est préciser qu'ils devront « néanmoins pouvoir les présenter à première réquisition du service des douanes ».

On notera en outre que le 1° du D du I du présent article supprime une phrase du code des douanes relative aux acomptes de la taxe acquittés en 2002, devenue sans objet.

Le II du présent article est relatif à l'entrée en vigueur des dispositions du I et prévoit qu'elles s'appliqueront à compter du 1er janvier 2003.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel proposé par sa commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21

Étalement des dates limites de dépôt de la déclaration d'ensemble des revenus souscrite par voie électronique

Commentaire : le présent article vise à prévoir un étalement des dates limites de dépôt des déclarations d'impôt sur le revenu transmises par voie électronique.

I. LA DÉCLARATION D'IMPÔT SUR LE REVENU PAR VOIE ÉLECTRONIQUE : ENJEUX ET PERSPECTIVES

A. UNE GÉNÉRALISATION DES TÉLÉPROCÉDURES AU MINEFI

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'est fortement engagé dans le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Elles facilitent, d'une part, le traitement des données des administrations fiscales et permettent d'améliorer la productivité de celles-ci. Elles permettent, d'autre part, de simplifier un certain nombre de procédures pour le contribuable, à la condition évidemment que celui-ci bénéficie d'un équipement informatique et d'une connexion à Internet.

Dans un premier temps ont été mis en ligne sur le site Internet du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie un grand nombre de formulaires de déclarations fiscales. Ainsi, au titre de la campagne 2001 de l'impôt sur le revenu, 463 606 contribuables ont « téléchargé » les formulaires et leurs notices, tandis que plus de 3,1 millions de connexions ont été enregistrées pour les simulations de calcul de l'impôt sur le revenu. Depuis le 8 décembre 2000 par ailleurs, les formulaires et les notices relatifs à la fiscalité patrimoniale sont disponibles sur Internet (déclaration de succession, déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune...). 19.524 formulaires de déclarations d'impôt de solidarité sur la fortune ont été téléchargés au cours de la campagne 2001.

Dans un second temps ont été développées des procédures, dites téléprocédures, de déclaration d'impôt, et même de paiement sécurisé de l'impôt, par Internet. Les investissements les plus importants ont été consentis dans le champ des relations entre les administrations fiscales et les entreprises. Ainsi les entreprises peuvent-elles payer leurs impôts sur rôle, taxe professionnelle et taxes foncières, et leurs impôts sans rôle, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires, de manière dématérialisée via le minitel et internet.

Les entreprises relevant de la Direction des Grandes Entreprises (DGE) ont l'obligation de payer, via cette téléprocédure, leur impôt sur les sociétés et leur taxe professionnelle.

Par ailleurs, il existe un dispositif dit de « TéléTVA », ouvert depuis le 23 avril 2001, qui permet aux entreprises de remplir leurs obligations déclaratives, quel que soit le régime de TVA (réel, normal, réel simplifié, mini-réel et allégé) et de payer la TVA grâce à un échange informatisé unique et sécurisé avec la direction générale des impôts (DGI). Les entreprises relevant de la direction des grandes entreprises (DGE) doivent acquitter la TVA dont elles sont redevables par voie électronique.

B. L'ENJEU SPÉCIFIQUE DES PROCÉDURES ÉLECTRONIQUES RELATIVES À L'IMPÔT SUR LE REVENU

L'impôt sur le revenu, par son caractère symbolique, mais aussi parce qu'il fait l'objet d'une déclaration par chaque ménage français et parce qu'il mobilise une part importante des effectifs des administrations fiscales, doit désormais être au coeur de l'investissement mené en matière de téléprocédures.

Après des expérimentations menées en 2000 et 2001 qui avaient conduit respectivement 4.514 et 16.619 contribuables à déclarer leur impôt sur le revenu par Internet, un nouveau système informatique a été développé qui permet à chaque contribuable de télédéclarer son impôt sur le revenu, d'en gérer les modalités de paiement et de consulter à tout moment son dossier fiscal de manière sécurisée, grâce à un certificat électronique. Ce certificat permet au contribuable de signer sa feuille d'impôt « électroniquement » avec les mêmes effets juridiques qu'une signature sur papier.

La possibilité désormais offerte de déclarer et de payer son impôt sur le revenu via internet a fait l'objet d'une mobilisation importante de la part de l'administration fiscale. La loi de finances initiale pour 2002 a ainsi prévu des allègements des obligations déclaratives dès lors que les contribuables déposent leur déclaration des revenus par voie électronique. Ceux-ci peuvent être, à titre expérimental, de 2002 à 2004, dispensés de joindre à cette déclaration les justificatifs de versement des dons ainsi que les justificatifs de versement des cotisations syndicales.

Pour la campagne 2002 de l'impôt sur le revenu, le succès a été au rendez-vous. 117.472 contribuables ont déclaré leur impôt sur le revenu via Internet. Le système informatique a été victime, non de ce succès, mais d'une concentration des déclarations dans les derniers jours, voire les dernières heures, avant la date-limite pour déclarer ses revenus. 25.000 déclarations ont été effectuées sur Internet dans la dernière journée. Il s'en est suivi, faute d'un dimensionnement conséquent des capacités informatiques des administrations fiscales, des lenteurs telles que certains contribuables se sont découragés et que d'autres ont procédé avec retard à leur télédéclaration, subissant ainsi les pénalités d'usage.

B. UN AJUSTEMENT TECHNIQUE POUR DÉCLARER L'IMPÔT SUR LE REVENU VIA INTERNET

Pour remédier à ces problèmes techniques, outre les investissements déjà consentis pour mettre à niveau le système informatique, le présent article propose de repousser la date limite pour déclarer ses revenus, fixée au 1er mars par l'article 175 du code général des impôts, au 20 mars en ce qui concerne les télédéclarants. Concrètement, les dates limites de déclaration des revenus via Internet seraient étalées selon un calendrier et des modalités fixés par arrêté.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le présent article rompt l'égalité de traitement entre contribuables, il convient d'indiquer que l'actuel article 175 du code général des impôts propose déjà des cas particuliers. Il prévoit en effet un report des délais pour les commerçants, industriels et exploitants agricoles placés sous un régime réel d'imposition, ainsi que pour les personnes exerçant une activité non commerciale, qui bénéficient d'une possibilité de report de leur déclaration jusqu'au 30 avril.

Le report de la date-limite de déclaration pour les contribuables qui souhaitent accomplir leurs obligations via Internet prend par ailleurs en compte les difficultés techniques intrinsèques à tout nouveau système informatique.

Il constitue aussi, et cela constitue sans doute un de ses objectifs, une incitation réelle à l'utilisation des téléprocédures, le contribuable français ayant en effet tendance à déposer sa déclaration de revenu le plus tardivement possible.

La date-limite du 20 mars pourrait devenir à terme la date de droit commun tant les téléprocédures liées à l'impôt sur le revenu rencontrent un succès grandissant auprès des contribuables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Reconduction du dispositif favorisant le don par les entreprises de matériels informatiques à leurs salariés

Commentaire : le présent article propose de reconduire sur la période 2003-2005 le régime de faveur temporaire institué pour la période 2001-2002 par l'article 4 de la loi de finances initiale pour 2001 pour les avantages en nature résultant pour les salariés du don ou de la mise à disposition par leur entreprise d'équipements et services informatiques destinés à leur usage privé.

I. LE RÉGIME DE FAVEUR TEMPORAIRE INSTITUÉ PAR L'ARTICLE 4 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

A. LE RÉGIME GÉNÉRAL DES AVANTAGES EN NATURE

Le don ou la mise à disposition gracieuse d'équipements par une entreprise à ses salariés pour un usage exclusivement personnel est en principe assimilable à un avantage en nature, et à ce titre :

- cet avantage est soumis aux cotisations sociales salariés et employeurs, à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), conformément aux articles L. 136-2 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale et à l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 ;

- cet avantage est réintégré dans l'assiette des prélèvements sociaux annexes (participation des employeurs à la construction, taxe d'apprentissage, versement transport, contribution au titre du financement de la formation professionnelle) ;

- cet avantage est ajouté, en principe pour sa valeur réelle, au revenu imposable des salariés bénéficiaires, dans la catégorie des traitements et salaires ;

- les charges engagées à cette occasion constituent en contrepartie une charge déductible pour l'entreprise.

B. LE RÉGIME DÉROGATOIRE TEMPORAIRE INSTITUÉ PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001 POUR LE DON OU LA MISE À DISPOSITION D'ÉQUIPEMENTS INFORMATIQUES

L'article 4 de la finances initiale pour 2001 (loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) codifié au 11 de l'article 39 du code général des impôts, avait prévu, par exception au régime général des avantages en nature :

- d'un côté, que l'avantage afférent à « l'attribution ou la mise à disposition gratuite par une entreprise à ses salariés de matériels informatiques neufs, de logiciels et de la fourniture gratuite de prestations de services liés directement à l'utilisation de ces biens »  soit exclu de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour remboursement de la dette sociale (CRDS), et ne soit pas ajouté au revenu imposable des salariés concernés ;

- de l'autre, en contrepartie, que les charges engagées par une entreprise à l'occasion de l'octroi de cet avantage, par exemple l'achat ou la location des équipements mis à disposition des salariés concernés, soient rapportées au résultat imposable des exercices au cours desquels intervient l'attribution des équipements ou l'achèvement des prestations de services concernés. En d'autres termes, les charges engagées par l'entreprise qui attribue gratuitement des équipements informatiques à ses salariés pour leur usage privé ne sont pas considérées comme des charges déductibles, et sont donc assujetties, selon le régime fiscal de l'entreprise concernée, soit à l'impôt sur les sociétés, soit à l'impôt sur le revenu de l'entrepreneur.

Au total, ce régime renverse, pour les seuls matériels informatiques, les modalités d'imposition de l'avantage en nature : au lieu d'être assujetti aux prélèvements sociaux et à l'impôt sur le revenu pour le salarié, mais déductible du résultat fiscal de l'entreprise, l'avantage est exonéré de prélèvements sociaux et d'impôt sur le revenu du salarié, mais non déductible du résultat de l'entreprise, donc assujetti à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu de l'entrepreneur.

Cette dernière disposition s'inscrit dans le cadre du principe selon lequel une charge ne peut être déduite du résultat fiscal d'une entreprise que si elle est exposée dans l'intérêt de l'exploitation, c'est-à-dire si elle se rattache à « une gestion normale », ce qui ne semble pas pouvoir être le cas des coûts de mise à disposition d'équipements informatique aux salariés pour leur usage personnel.

Par ailleurs, comme le précise l'instruction 4 C-5-01 du 3 juillet 2001, la TVA afférente aux biens et services informatiques attribués gratuitement aux salariés pour leur usage personnel n'est pas récupérable. Cela résulte de l'application de deux principes convergents : la TVA ayant grevé les biens et services acquis par les redevables n'est déductible que si ces achats ont été exposés dans l'intérêt de l'exploitation, d'une part ; la TVA n'est pas récupérable sur des opérations à titre gratuit, d'autre part.

Malgré ces deux dernières dispositions, ce régime d'exception pour les équipements informatiques est globalement beaucoup plus favorable que le régime général des avantages en nature.

Ce régime est d'ailleurs soumis à deux limites.

En premier lieu, le 2° du 11 de l'article 39 du code général des impôts limite le bénéfice de ce régime de faveur aux opérations de don ou d'attribution de matériels informatiques effectuées « dans le cadre d'un accord conclu, selon les modalités prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail », concernant les accords d'entreprise ou de groupe relatifs à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise34(*). Cette condition répond à un double objectif de protection des salariés et de transparence, notamment vis à vis de l'administration fiscale.

En second lieu, le bénéfice de régime de faveur est plafonné, pour chacun des salariés concernés, à un avantage équivalent à 1.525 euros « sur l'ensemble de la période couverte par l'accord ».

Cela étant, le champ d'application du dispositif est relativement large.

En effet, le régime de faveur proposé s'applique aussi bien aux entreprises assujetties à l'IS qu'à celles imposées sur le revenu.

En outre, la rédaction du 2° de du 11 de l'article 39 du code général des impôts, et plus particulièrement la référence aux accords conclus « selon les modalités prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail », ouvre la possibilité du régime de faveur, aussi bien aux entreprises de moins de 50 salariés, pour lesquelles les régimes de participation visés aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail ne sont pas obligatoires, qu'aux entreprises publiques à statut.

S'agissant par ailleurs des biens et services concernés, le régime de faveur s'applique aux biens d'équipements informatiques (ordinateurs, périphériques) et aux logiciels, mais aussi « aux prestations de service liées directement à l'utilisation de ces biens », comme les abonnements internet, la maintenance ou la formation des utilisateurs.

Enfin, ce régime de faveur trouve également à s'appliquer dans le cas où une entreprise met à disposition de ses salariés, pour leur usage personnel, des équipements ou prestations informatiques moyennant une contribution inférieure au coût de revient de ces biens ou services pour leur entreprise. Dans ce cas, seul le montant correspondant à l'écart entre le coût de revient pour l'entreprise et la participation financière demandée aux salariés est rapporté au résultat imposable de l'entreprise, d'une part, est pris en compte pour le plafond de 1.525 euros, d'autre part.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LA PROLONGATION DE CE DISPOSITIF SUR LA PÉRIODE 2003-2005

Le dispositif institué par l'article 4 de la loi de finances initiale pour 2001 était temporaire, comme il était logique pour un régime qui visait à accélérer la diffusion d'un certain type d'équipements.

Ce dispositif ne devait ainsi s'appliquer qu'aux accords conclus entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002, la mise à disposition des équipements ou le début de la prestation des services devant s'effectuer dans un délai d'un an après la conclusion de l'accord précité (les prestations de service, par exemple dans le cadre d'un contrat de maintenance, pouvant néanmoins poursuivre ses effets au-delà de ce délai).

Le présent article propose toutefois proroger le régime de trois années, de manière à ce qu'il trouve à s'appliquer aux opérations conclues dans le cadre d'un accord d'entreprise ou d'un accord de groupe conclu jusqu'au 31 décembre 2005.

Votre commission des finances estime que cette prorogation est opportune, car, comme elle le soulignait dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001, ce dispositif est relativement équilibré pour les finances publiques, tout en répondant à la demande de certaines entreprises et en présentant incontestablement des avantages pour les salariés concernés et pour leurs familles.

En permettant aux salariés de s'acclimater à l'ordinateur et à Internet dans un cadre ludique et familial, la mesure est d'ailleurs « gagnant - gagnant » pour les entreprises et leurs salariés, tout en soutenant le développement du capital humain de la Nation, en facilitant le rattrapage de la France en matière de diffusion d'équipements informatiques et en contribuant à la réduction de la fracture numérique entre les salariés les plus qualifiés, souvent déjà familiers avec l'informatique, et les salariés les moins qualifiés, qui voient souvent avec appréhension la diffusion des ordinateurs.

Cette mesure s'inscrit ainsi dans la continuité des orientations exposées par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lors de la déclaration de politique générale du gouvernement du 3 juillet 2002 : après avoir constaté « la nécessité d'ancrer notre pays dans la société de l'information » et que « la diffusion des technologies de l'information, et tout particulièrement de l'internet, est indispensable à la construction d'une société de l'intelligence et [que] ces outils, bien utilisés, sont des facteurs de notre compétitivité et de la création d'emplois », il avait souligné sa volonté de « lutter contre les retards, les inégalités et les fractures sociales et territoriales, qu'elles concernent l'équipement ou l'accès au haut débit ».

En effet, même si l'administration fiscale ne dispose pas de données précises en la matière, il semble que, comme l'escomptait votre commission, ce dispositif se soit avéré relativement efficace. En particulier, selon les informations transmises à votre rapporteur général, 114.000 salariés d'EDF-GDF et 94.000 salariés de Vivendi-Universal en auraient bénéficié.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Adaptation du code général des impôts aux cas de résidence des enfants en alternance

Commentaire : le présent article tend à adapter une série d'articles du code général des impôts pour tenir compte de l'adoption de la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale en matière de résidence alternée des enfants chez l'un et l'autre de leurs parents séparés, divorcés ou en instance de l'être.

La loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 a introduit dans le code civil, à l'article 373-2-9, une disposition prévoyant que « la résidence de l'enfant peut être fixée en alternance au domicile de chacun des parents ou au domicile de l'un d'entre eux ».

Comme annoncé par le ministre du budget en première lecture du projet de loi de finances pour 2003 à l'Assemblée nationale, ce texte tire les conséquences fiscales de cette novation juridique.

I. LA NÉCESSITÉ D'ADAPTATION DE LA RÈGLE FISCALE

La novation importante de la loi précitée du 4 mars 2002 est d'avoir fait disparaître de notre droit toute référence aux droits et aux devoirs de garde dans la définition de l'autorité parentale.

Déjà, en 1987, le législateur avait rompu le lien entre droit de garde et détention de l'autorité parentale. Le concept de garde subsistait, certes, mais comme un des éléments constitutifs de l'autorité parentale.

L'autre changement important est la reconnaissance de la résidence alternée dans la loi. Bien que celle-ci n'ait jamais été formellement interdite par le texte, le fait que le Code civil fasse référence à la notion de résidence habituelle rendait les juges peu enclins à prévoir ce mode de partage de la résidence entre les deux parents.

En premier lieu, il importait de tirer les conséquences de ce texte qui révèle une évolution de la société dans le droit fiscal. En effet, pour l'application du quotient familial, il était fait référence à la notion d'enfant à charge, qui était elle-même définie par référence à la notion de garde.

En second lieu, un avis du Conseil d'État en date du 14 juin 2002, a fait savoir que la notion de charge effective d'entretien et d'éducation devait être prise en compte pour l'attribution des majorations de quotient familial prévues à l'article 194 du Code général des impôts.

L'avis précise, d'une part, que lorsque la charge effective est répartie de façon inégale, l'avantage est acquis au parent qui justifie en supporter la part principale, quelles que soient les modalités de résidence de cet enfant et le mode d'exercice de l'autorité parentale ; il indique, d'autre part, que le bénéfice du quotient familial est attribué à celui des parents désignés par la convention judiciaire ou, en son absence, réputée répartie à parts égales entre les parents.

II. LES MODALITÉS D'ADAPTATION DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Le présent article, d'une rare complexité, s'agissant d'un dispositif applicable aux familles, traduit dans le code général des impôts le changement de législation civile en explicitant le lien entre résidence et charges d'entretien de l'enfant.

Si les modifications apportées à l'article 194 du code général des impôts par le II du présent article constituent le « coeur » du nouveau dispositif, elles prennent appui sur l'explicitation au I de la notion de personnes à charge.

Les III et IV ne constituent que des mesures de coordination tendant à appliquer le principe de répartition de l'avantage fiscal entre les deux parents en cas de résidence alternée dans tous les cas où il est fait mention du nombre d'enfants à charge, qu'il s'agisse du calcul de l'impôt sur le revenu, mais aussi de l'application d'autres fiscalités.

1. La nouvelle définition de la charge d'entretien au I de l'article 194

Le I du présent article tend à introduire un nouvel article 193 ter dans le code général des impôts afin d'expliciter la notion de personnes ou d'enfants à charge.

Sur la base de critères de fait, l'enfant ou la personne à charge est défini comme celui ou celle dont l'entretien est assuré à titre exclusif ou principal par le contribuable.

Il faut noter qu'on se place au niveau des dépenses et que le fait de verser une pension ne suffit pas à faire considérer que le contribuable assure la charge de l'entretien de l'enfant ou de la personne.

A l'heure actuelle, les enfants mineurs ne peuvent être rattachés qu'à un seul foyer fiscal qui est le lieu de résidence de l'enfant ou celui qui est fixé d'un commun accord par les parents. En l'absence d'accord, le quotient familial est accordé à celui qui dispose des revenus les plus élevés. Ce principe est à la fois conforme à l'idée selon laquelle c'est le parent qui a les revenus les plus élevés qui contribue à l'entretien de l'enfant, et à la volonté de l'administration d'adopter une attitude favorable aux intéressés en leur permettant de bénéficier au maximum des avantages liés au quotient familial.

La nouvelle rédaction du 3e alinéa du I de l'article 194 est explicite : elle pose le principe que jusqu'à preuve contraire, l'enfant est considéré comme étant à la charge du parent chez lequel il réside à titre principal.

Elle indique également qu'en cas de résidence alternée, et sauf dispositions contraires dans la convention homologuée par le juge, les enfants mineurs sont réputés être à la charge égale de l'un ou de l'autre parent, étant précisé que cette présomption peut être écartée s'il est justifié que l'un d'entre eux assume la charge principale de l'entretien de l'enfant.

Ce nouveau dispositif appelle les commentaires suivants.

D'une part, le rattachement de l'enfant au foyer fiscal est fondé sur le critère de résidence et non plus sur celui de la garde juridique, sous réserve de preuve contraire, ce qui confirme l'évolution faisant prévaloir les critères de fait sur toute autre considération.

D'autre part, en ce qui concerne tout particulièrement la résidence alternée, on note que si le principe est le partage de la charge d'entretien, et donc de l'avantage fiscal, il ne s'agit là que d'une règle de principe pouvant être écartée par le juge ou, d'un commun accord, par les parents. Il s'agit, pour ainsi dire, d'une sorte de régime légal, à défaut de décision expresse.

2. Les conséquences pour l'application du quotient familial

Le paragraphe II du présent article ne se contente pas de redéfinir les principes de rattachement de l'enfant par référence à la notion de charge d'entretien et, pour tirer les conséquences de l'introduction d'un régime de droit commun que serait la résidence alternée, il précise les conséquences de cette dernière novation en matière de quotient familial.

D'une part, les enfants à charge égale entre les parents donnent lieu, comme le précise le texte, à la moitié de l'avantage de droit commun, c'est-à-dire :

- 0,25 part pour chacun des deux premiers et 0,5 part à compter du troisième, lorsque par ailleurs le contribuable n'assume la charge exclusive ou principale d'aucun enfant ;

- 0,25 part pour le premier et 0,5 part à compter du deuxième, lorsque par ailleurs le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'un enfant ;

- 0,5 part pour chacun des enfants, lorsque par ailleurs le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'au moins deux enfants.

Toujours au même paragraphe II du présent article, sont prévus les cas où il est fait application de la majoration spécifique attribuée aux personnes élevant seules leurs enfants.

Le texte prévoit que cette majoration est de 0,25 pour un seul enfant, et de 0,5 si les enfants sont au nombre de deux ou plus. Il est précisé que ces dispositions s'appliquent même en cas de perception d'une pension alimentaire versée en application d'une décision de justice.

3. Les autres mesures de coordination

Les paragraphes III et IV du présent article tirent les conséquences, à différents niveaux du code général des impôts, des changements intervenus dans le cadre du II.

En matière d'impôt sur le revenu, outre des dispositions de coordination, dues à la suppression de la notion de garde, des adaptations ont été nécessaires aux articles :

- 199 quater D, relatif à la réduction d'impôt pour frais de garde de jeunes enfants à l'extérieur du domicile ;

- 199 quater F, relatif aux réductions d'impôts pour les enfants poursuivant des études ;

- 199 sexies, concernant la réduction d'impôt liée aux intérêts payés pour l'acquisition d'une résidence principale ;

- 199 septies, relatif à la majoration pour enfant à charge dans le calcul de la réduction au titre d'assurance vie ;

- 200 quater, relatif à la prise en compte des charges de famille dans la réduction d'impôt pour l'acquisition de gros équipements de matériaux d'isolation et d'appareils de chauffage ;

- 200 sexies, relatif à la prime pour l'emploi : le revenu fiscal de référence serait majoré d'un quart de part en cas de résidence alternée.

En dernier lieu, la coordination porte également sur d'autres impôts que l'impôt sur le revenu. Il s'agit  :

- à l'article 150 B, de la prise en compte des charges de famille pour le calcul des plus-values immobilières ;

- à l'article 885 V, de la prise en compte des charges de famille pour le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- ainsi qu'aux articles 1411, 1414 A et 1417, de la prise en compte des charges de famille pour le calcul de la taxe d'habitation.

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles, ainsi qu'un amendement tendant à ce que les revenus des enfants soient répartis par moitié pour la détermination du revenu imposable de leurs parents.

On note que l'entrée en vigueur de ce dispositif est prévue à compter de 2003 pour les mesures intéressant l'impôt sur le revenu, et de 2004 pour les autres dispositions fiscales.

Votre commission des finances vous proposera un amendement de coordination explicitant l'application des principes ci-dessus de division de l'avantage fiscal en cas de rattachement au foyer fiscal d'une personne majeure ayant des enfants à charge soumis au régime de la résidence alternée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 24

Mise en conformité avec le droit communautaire de la réduction d'impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

Commentaire : le présent article a pour objet, en vue de mettre en conformité la législation française au droit communautaire, d'étendre le bénéfice de la réduction d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants aux sommes versées à des personnes ou établissements situés dans un autre État-membre de la communauté européenne, sous réserve de l'existence d'une réglementation équivalente.

L'article 199 quater D du code général des impôts prévoit que les frais de garde des jeunes enfants donnent lieu à une réduction d'impôt égale à 25 % des dépenses engagées, dans la limite de 2.300 euros par enfant.

On peut préciser que ne peuvent être prises en compte que les dépenses effectuées auprès d'un assistant, ou d'une assistante, maternel agréé en application de l'article 80 sexies du code général des impôts ou dans un établissement de garde répondant aux conditions prévues à l'article L.224-1 du code de la santé publique, c'est-à-dire les crèches, garderies, etc.

En pratique, les autorisations ne sont accordées qu'à des personnes ou des établissements situés en France.

La Commission européenne a adressé à la France, le 18 septembre 2002, un avis motivé lui signifiant que la législation française est incompatible, tant avec la libre prestation de services qu'avec la liberté d'établissement prévues à l'article 49 du traité.

Le nouveau dispositif prévoit que la réduction d'impôt sera accordée lorsque l'enfant sera confié à des personnes ou des établissements établis dans un autre État-membre qui satisfont à des réglementations équivalentes.

On soulignera la rapidité de réaction du gouvernement qui tire les conséquences de l'avis motivé dès 2003 pour des revenus perçus en 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 bis (nouveau)

Imputation des pertes constatées sur les titres d'une société en liquidation judiciaire

Commentaire : le présent article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, permet aux personnes physiques détentrices de parts de sociétés, d'imputer les moins-values constatées sur leurs titres dès l'année du jugement ordonnant la cession de l'entreprise ou prononçant la liquidation judiciaire, sans devoir attendre, comme c'est le cas aujourd'hui, l'annulation des titres lors de la cession effective de l'entreprise ou du jugement de clôture de la liquidation judiciaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, lorsque les titres d'une société en très grandes difficultés n'ont plus aucune valeur sur le marché, ses détenteurs ne peuvent pas imputer leurs pertes de la même façon selon qu'il s'agit de personnes morales ou de personnes physiques :

- les personnes morales peuvent constater dans leurs comptes une provision pour pertes, qu'elles réintégreront à leur bénéfice imposable en cas de retour à meilleure fortune ;

- en revanche, les personnes physiques, qui ne disposent pas de comptabilité, ne peuvent imputer leurs pertes que lorsque celles-ci sont considérées comme définitives.

Le code général des impôts prévoit ainsi que, pour les personnes physiques, deux conditions doivent être remplies : l'annulation juridique des titres et l'aboutissement de la procédure judiciaire (c'est à dire soit le jugement de clôture de la liquidation judiciaire, soit la cession définitive de la société).

Lorsque ces deux conditions sont réunies, deux mécanismes de déduction s'offrent à la personne physique :

déduction des pertes du revenu global, dans la limite annuelle de 15.250 euros35(*), en cas de souscription au capital d'une société constituée à compter du 1er janvier 1994 ou d'une société36(*) procédant à une augmentation de capital de capital dans le cadre d'un plan de redressement organisant la continuation de l'entreprise, qui se trouve en cessation de paiement dans les huit ans qui suivent la date de sa constitution ou de son plan de redressement37(*) ;

imputation des moins-values constatées sur d'éventuelles plus-values de même nature réalisées au cours de la même année ou des cinq années suivantes38(*).

Les conditions requises pour permettre ces déductions ou imputations sont particulièrement contraignantes pour les actionnaires concernés. En effet, la cession définitive de la société peut intervenir quelques 3 à 5 ans après le dépôt de bilan, et le jugement de clôture de la liquidation judiciaire quelques 10 ans plus tard.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson, qui a reçu l'avis favorable du rapporteur général du budget et du gouvernement.

Notre collègue député, sensibilisé aux difficultés rencontrées par les actionnaires de Moulinex (dont la cession est intervenue en 2001 mais pourrait ne devenir définitive qu'en 2004), avait déposé un premier amendement à l'occasion de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2003. Celui-ci avait suscité l'intérêt, tant de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que du gouvernement, qui s'était engagé à poursuivre la réflexion sur ce sujet avant le présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article permettrait désormais39(*) aux seules personnes physiques qui en feraient l'option expresse40(*), de déclarer leurs pertes (pour les déduire de leur revenu global ou les imputer sur d'éventuelles plus-values de même nature, selon le cas) « à compter de l'année au cours de laquelle intervient le jugement ordonnant la cession de l'entreprise (...), en l'absence de tout plan de continuation, ou prononçant sa liquidation judiciaire »41(*).

Ces nouveaux critères permettront d'avancer de plusieurs années la déclaration des pertes.

L'option devra concerner tous les titres de la société détenus par un même actionnaire, en bloc.

Il est également prévu trois mécanismes de reprise de la perte imputée ou reportée :

- « en cas d'infirmation du jugement42(*) ou de résolution du plan de cession » ; cette reprise aurait lieu « au titre de l'année au cours de laquelle intervient cet événement »43(*) ;

- si le dirigeant est pénalement condamné pour agissements frauduleux, postérieurement à la déduction de la perte qu'il a subie en tant qu'actionnaire ; cette reprise aurait lieu « au titre de l'année de la condamnation44(*) » ; le code général des impôts prévoit en effet que le dirigeant ainsi condamné ne peut bénéficier des actuels mécanismes d'imputation et de réduction d'impôt ;

- au cas où l'actionnaire recevrait en contrepartie des titres pour lesquels il a exercé l'option, des « sommes ou valeurs » ; celles-ci seraient imposables « au titre de l'année au cours de laquelle elles sont reçues », quel que soit le montant des cessions réalisées45(*).

L'ensemble de ces nouvelles dispositions serait applicable46(*) pour l'imposition des revenus des années 2003 et suivantes, et pour les jugements intervenus à compter du 1er janvier 200047(*). Le coût budgétaire du présent article ne sera donc perceptible qu'en 2004, mais la prise en compte de jugements antérieurs permettra un phénomène de rattrapage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Simplification des modalités d'exonération ou de dégrèvement de la taxe d'habitation au profit des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés et des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion

Commentaire : le présent article tend à inscrire dans la loi l'exonération de taxe d'habitation dont bénéficient, depuis 1980, les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de transmettre à l'administration fiscale la liste des titulaires de cette allocation ainsi que du revenu minimum d'insertion (RMI), afin que l'exonération ou le dégrèvement de taxe d'habitation leur soient automatiquement accordés.

I. LE DROIT ACTUEL

Les articles 1414 et suivants du code général des impôts prévoient de nombreux dégrèvements et exonérations d'office de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale, au profit des contribuables répondant à certaines conditions. Ces exonérations sont généralement soumises au respect de la condition de cohabitation visée à l'article 1390 du code général des impôts, qui implique que les personnes occupent leur habitation principale soit seules, soit avec des personnes limitativement désignées

A. LES EXONÉRATIONS

1. Les locaux exonérés

Le II de l'article 1407 du code général des impôts exonère expressément de la taxe d'habitation les locaux suivants :

- les locaux qui ne font pas partie de l'habitation personnelle du contribuable et qui sont passibles de la taxe professionnelle ;

- les bâtiments servant aux exploitations rurales ;

- les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et les pensionnats ;

- les bureaux des fonctionnaires publics ;

- les résidences universitaires gérées par les Centres régionaux des oeuvres universitaires scolaires (CROUS) et celles dont la gestion est assurée par tout autre organisme mettant des locaux à disposition des étudiants dans des conditions financières et d'occupation analogues à celle des CROUS.

2. Les personnes exonérées

Le II de l'article 1408 du code général des impôts prévoit l'exonération des locaux occupés par les établissement publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance (universités, hôpitaux publics, caisses de crédit municipal...).

Par ailleurs, sont exonérés : les ambassadeurs et agents diplomatiques de nationalité étrangère pour leur seule résidence officielle, si les pays qu'ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français ; les consuls et agents consulaires peuvent également être exonérés, conformément aux conventions intervenues avec les pays représentés, pour leur seule résidence officielle.

Enfin, il est prévu que les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs, après accord de l'agent de l'administration fiscale, sont exonérés en totalité de la taxe d'habitation.

Le I de l'article 1414 du code général des impôts accorde des exonérations de taxe d'habitation à des catégories de personnes spécifiques, sous réserve de respecter les conditions de cohabitation prévues par l'article 1390 du code général des impôts :

- les titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale, mesure qui a été étendue aux titulaires de l'allocation adulte handicapés, sous réserve que le montant de leur revenu n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du code général des impôts ;

- les contribuables qui sont âgés de plus de soixante ans, ainsi que les veufs et veuves, et les contribuables « atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence », à la condition que leur revenu fiscal de référence n'excède pas celui défini à l'article 1417 du code général des impôts, et que ces contribuables ne soient pas redevables, l'année précédant celle de l'imposition, de l'impôt de solidarité sur la fortune.

L'exonération est également applicable aux personnes qui bénéficient du maintien des dégrèvements prévus au III de l'article 17 de la loi de finances pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967).

Le bénéfice de cette exonération est réservé aux personnes qui répondent aux conditions de revenu fixée par l'article 1417 du code général des impôts : leur montant du « revenu fiscal de référence » de 2001 ne doit pas excéder en métropole 6.928 euros pour la première part de quotient familial. Ce montant est majoré de 1.851 euros pour chaque demi-part supplémentaire48(*).

L'ensemble des exonérations concerne plus de 3,5 millions de personnes, pour un coût estimé à 1,105 milliard d'euros en 2001 et à 1,112 milliard d'euros en 2002.


Nombre de bénéficiaires des exonérations prévues à l'article 1414-I du code général des impôts en 2001 (hors départements d'outre-mer)

Catégories d'exonération

Nombre de bénéficiaires en 2001

Articles L. 815-2 et L. 815-3 du code de la sécurité sociale

144.300

Droits acquis depuis 1967

-

Contribuables de plus de 60 ans et non imposables à l'impôt sur le revenu

2.965.127

Conjoints remplissant la condition d'âge ou d'invalidité

15.133

Infirmes et invalides non imposables à l'impôt sur le revenu

268.843

Veufs et veuves non imposables à l'impôt sur le revenu

155.548

Total

3.548.951

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LES DÉGRÈVEMENTS D'OFFICE

1. Les dégrèvements intégraux

Le législateur a prévu plusieurs mesures de dégrèvement d'office de la taxe d'habitation.

Ainsi, le II de l'article 1414 du code général des impôts prévoit un dégrèvement d'office intégral de la taxe d'habitation pour :

- les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de foyers de travailleurs migrants et des logements-foyers dénommés résidences sociales, à raison des logements situés dans ces foyers ;

- les organismes agréés qui louent des logements en vue de leur sous-location ou de leur attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées.

S'agissant des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), ils sont dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale. Ce dégrèvement d'office est maintenu au titre de l'année suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse d'être bénéficiaire du RMI.

Enfin, les contribuables de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves qui disposent de revenus modestes et occupent leur habitation avec leurs enfants majeurs bénéficient d'un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation lorsque leurs enfants sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au RMI.

2. Les dégrèvements partiels accordés en fonction du revenu

Les autres contribuables peuvent bénéficier, sous certaines conditions, du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction de leur revenu. L'article 1414 A du code général des impôts prévoit que les contribuables peuvent être dégrevés d'office de la fraction de leur cotisation de taxe d'habitation afférente à leur habitation principale qui excède 4,3 % de leur revenu, si leur « revenu fiscal de référence », diminué d'un abattement, n'excède pas, pour 2001, en métropole, la somme de 16.290 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 3.806 euros pour la première demi-part et de 2.994 euros pour chaque demi-part supplémentaire.

Ils doivent, pour bénéficier de cette disposition, occuper le local imposé à la taxe d'habitation à titre d'habitation principale, et ne pas être redevable, l'année précédant celle de l'imposition, de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Evolution du coût des dégrèvements de la taxe d'habitation 

(en millions d'euros)

Catégories bénéficiant des dégrèvements

2000

2001

2002

2003

RMI

217

198

227

239

Cotisations inférieures à 12 euros

1

2

2

2

Autres

293

236

245

259

Gestionnaires de foyers

4

6

6

6

Dégrèvement suppression part régionale (réforme)

951

-

-

-

Dégrèvement total (art. 1414 A) (réforme)

408

411

419

442

Dégrèvement partiel (art. 1414 A) (réforme)

1.559

1.576

1.645

1.722

Plafonnement revenu (art. 1414 C) (réforme)

76

60

46

23

Total

3.509

2.489

2.590

2.693

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

C. LES MODALITÉS PRATIQUES D'EXONÉRATION ET DE DÉGRÈVEMENT DE LA TAXE D'HABITATION POUR LES TITULAIRES DU RMI ET DE L'AAH

1. Les titulaires du RMI

On rappellera que les titulaires du RMI bénéficient d'un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation en vertu des dispositions du II de l'article 1414 du code général des impôts.

Dans le droit actuel, la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) transmet aux services fiscaux la liste des bénéficiaires du RMI, en vertu de l'article L. 98 A du livre des procédures fiscales, qui prévoit que « les organismes débiteurs du revenu minimum d'insertion sont tenus de fournir à l'administration, avant le 15 février de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1er octobre de l'année précédente et le 31 janvier de l'année et, avant le 15 octobre de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1er février et le 30 septembre de l'année ».

Les fichiers transmis aux services fiscaux comportent les noms et les adresses des bénéficiaires du RMI, mais ne sont pas codés de manière à en permettre le traitement par l'administration fiscale. Ils sont donc « retraités » par l'administration centrale des impôts, puis transmis aux différents services pour assurer la mise en oeuvre du dégrèvement.

2. Les titulaires de l'AAH

On rappellera que les titulaires de l'AAH bénéficient d'une exonération de la taxe d'habitation en vertu d'une instruction fiscale de 1980 étendant les dispositions prévues au I de l'article 1414 du code général des impôts au profit des titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale

Il n'existe pas aujourd'hui de base légale permettant la transmission des fichiers des titulaires de l'AAH à l'administration fiscale par la CNAF. L'exonération de la taxe d'habitation n'est donc délivrée aux titulaires de l'allocation que lorsque ces derniers en font la demande auprès de leur centre des impôts. Pour les années suivantes, ils sont automatiquement exonérés de la taxe d'habitation. S'ils viennent à perdre le bénéfice de l'allocation adulte handicapés, ils doivent en informer leur centre des impôts afin de mettre fin à l'exonération dont ils bénéficiaient.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 103.339 titulaires de l'AAH ont bénéficié d'une exonération de la taxe d'habitation en 2001.


L'allocation adulte handicapés (AAH)

L'allocation adulte handicapés est une prestation non contributive, créée par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975. Elle s'est substituée à l'allocation aux handicapés adultes ainsi qu'à certaines allocations d'aide sociale, à compter du 1er janvier 1978.

Le montant au taux plein de l'AAH est égal au douzième du montant global de l'allocation des vieux travailleurs salariés (AVTS) et de l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse (FSV) en vigueur durant la période d'ouverture du droit, soit le minimum vieillesse. L'AAH est revalorisée chaque année en fonction de l'évolution du minimum vieillesse et son montant à taux plein s'élève, en 2002, à 569,38 euros.

En 2001, le nombre de bénéficiaires de l'allocation adulte handicapés (AAH) s'élevait à 732.000, soit une hausse de 12,8 % par rapport à l'année 1997, et de 30,0 % par rapport à 1992.

Au cours de la même période, les dotations budgétaires relatives à l'AAH ont fortement augmenté, de près de 2 milliards d'euros, passant de 2,53 milliards d'euros en 1992 à 4,53 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, soit une hausse de 79,1 %.

Evolution des dotations budgétaires relatives à l'AAH depuis 1992

(en millions d'euros)

Source : loi de finances pour 2003, rapport spécial « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité » d'Adrien Gouteyron, n° 68, Tome III, annexe 36

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article tend à insérer un 1 bis dans l'article 1414 du code général des impôts, inscrivant dans la loi l'exonération de la taxe d'habitation dont bénéficient depuis 1980 les titulaires de l'allocation adulte handicapés (AAH) dont les revenus sont inférieurs au revenu fiscal de référence défini au I de l'article 1417 du code général des impôts.

L'exonération de taxe d'habitation des titulaires de l'allocation adulte handicapés (AAH) était déjà prévue par une instruction fiscale du 23 avril 1980 (6-D-3-80). Par conséquent, le I du présent article ne fait qu'inscrire dans la loi une pratique qui existe depuis plus de 20 ans.

Le II du présent article tend à préciser les obligations de transmission, par les organismes débiteurs, de la liste des bénéficiaires de l'allocation adulte handicapés et du revenu minimum d'insertion. Ces dispositions visent à automatiser, et donc, à simplifier, les modalités d'attribution de l'exonération ou du dégrèvement de la taxe d'habitation pour les bénéficiaires de l'AAH et du RMI.

Un arrêté devra prévoir les conditions dans lesquelles les organismes concernés fourniront ces informations à l'administration. Il permettra à l'administration fiscale, après consultation de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), d'intégrer directement, après « recodification », les noms et coordonnées des titulaires de l'AAH et du RMI, figurant sur la liste fournie par la CNAF. Il s'agit d'éviter des retraitements inutiles et de permettre une mise à jour automatique des fichiers des titulaires de l'AAH et du RMI exonérés de la taxe d'habitation.

Le du II prévoit la transmission automatique à l'administration fiscale, par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la liste des bénéficiaires de l'allocation adulte handicapés au 1er janvier de l'année d'imposition.

Ainsi, les bénéficiaires de l'AAH n'auront plus besoin de faire une demande auprès de leur centre des impôts afin de bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation.

Le du II du présent article tend à prévoir la transmission automatique à l'administration fiscale, par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la liste des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, au 1er janvier ou au cours de l'année d'imposition, ainsi que la liste des personnes ayant cessé de percevoir le RMI au cours de l'année précédente.

La transmission des données relatives aux bénéficiaires du RMI ne se ferait plus en deux temps, ainsi que le prévoit l'article L. 98 A du livre des procédures fiscales, mais par une transmission annuelle, unique et automatique.

Le III du présent article prévoit que ces mesures s'appliquent à compter du 1er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère que le présent article constitue une mesure de simplification intéressante en matière de procédures d'exonération et de dégrèvement de la taxe d'habitation au profit des titulaires de l'AAH et du RMI.

Nul n'est censé ignorer la loi. Cependant, il est vraisemblable, s'agissant de personnes dans une situation sociale difficile, que certains des titulaires de l'AAH ne réclamaient pas l'exonération de taxe d'habitation auprès de leur service fiscaux, par méconnaissance de leur droit. Dès lors que l'exonération est de droit, il est évidemment souhaitable de rendre automatique sa prise en compte par les services fiscaux.

L'inscription automatique des titulaires de l'allocation adulte handicapés conduira vraisemblablement à augmenter légèrement le montant total des exonérations de la taxe d'habitation, puisque des personnes qui ne demandaient pas le bénéfice de l'exonération dans le système déclaratif bénéficieront d'office de celle-ci dans le nouveau système.

Pour les titulaires du RMI, l'article L. 98 A du livre des procédures fiscales prévoyait que « les organismes débiteurs du revenu minimum d'insertion sont tenus de fournir à l'administration, avant le 15 février de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1er octobre de l'année précédente et le 31 janvier de l'année et, avant le 15 octobre de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1er février et le 30 septembre de l'année ». Lorsque l'inscription des personnes au RMI était tardive, ce système ne permettait pas de les prendre en compte, alors que le bénéfice du dégrèvement est valable dès lors qu'une personne bénéficie du RMI, y compris « au cours de l'année d'imposition ». Les personnes qui étaient tardivement bénéficiaires du RMI au cours de l'année pouvaient se voir contraintes d'effectuer une démarche auprès des services fiscaux, afin de demander le dégrèvement total de la taxe d'habitation auquel ils ont droit.

Dans le cadre de la nouvelle procédure prévue par le présent article, la transmission des fichiers pourra être effectuée à une date très proche de celle de la taxation, ce qui permettra d'intégrer un maximum de bénéficiaires du RMI.

La simplification de la procédure pour les bénéficiaires de l'AAH et du RMI est réelle. Elle devrait rendre inutile, pour la quasi-totalité d'entre eux, la moindre démarche auprès de leurs services fiscaux pour obtenir le bénéfice de leur dégrèvement ou de leur exonération de la taxe d'habitation.

Enfin, la simplification des procédures de traitement des fichiers, en particulier, la possibilité pour l'administration fiscale d'utiliser les fichiers transmis par la CNAF sans retraitement, devrait permettre de réaliser l'économie de quelques heures de travail dans les services des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Validation de délibérations prises en matière de fiscalité directe locale

Commentaire : le présent article tend à valider les délibérations relatives à la taxe professionnelle des cinémas d'art et d'essai et au droit additionnel perçu par les chambres de métiers, intervenues tardivement en 2002 en raison des modifications apportées par la loi de finances pour 2002.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA TAXE PERÇUE PAR LES CHAMBRES DE MÉTIERS

1. Le régime de la taxe additionnelle

L'article 1601 du code général des impôts prévoit que « une taxe additionnelle à la taxe professionnelle est perçue au profit des chambres de métiers, des chambres régionales de métiers et de l'assemblée permanente des chambres de métiers.

« Cette taxe est acquittée par les chefs d'entreprises individuelles ou les sociétés soumis à l'obligation de s'inscrire au répertoire des métiers ou qui y demeurent immatriculés ».

Cette taxe se compose d'un droit fixe, d'un montant maximum fixé à 101 euros par l'article 139 de la loi de finances pour 2002, et d'un droit additionnel à la taxe professionnelle, dont le produit ne peut excéder en principe 50 % du produit du droit fixe.

L'instruction fiscale 6 F-2-02 du 18 juin 2002 relative à la taxe pour frais des chambres de métiers rappelle que « dans la législation en vigueur jusqu'en 1996, le produit du droit additionnel voté chaque année par chaque chambre de métiers ne pouvait excéder 50 % du produit du droit fixe. Toutefois, à partir de 1997, à titre exceptionnel, les chambres pouvaient être autorisées à arrêter ce produit au-delà de 50 % et dans la limite de 60 % (de 1997 à 1999) puis de 75 % (de 2000 à 2001) de celui du droit fixe, afin de mettre en oeuvre des actions ou réaliser des investissements dans le cadre de conventions, qui pouvaient être pluriannuelles, conclues avec l'Etat. (...)

« L'article 139 de la loi de finances précitée autorise désormais les chambres de métiers à porter le produit du droit additionnel jusqu'à 85 % du produit du droit fixe, afin de mettre en oeuvre des actions ou de réaliser des investissements, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

« Il ressort de cette nouvelle rédaction que le caractère exceptionnel de l'autorisation de dépassement du droit additionnel est supprimé ».

Pour l'année 2001, ce droit a été acquitté par environ 633.000 contribuables, et s'est élevé, en moyenne, à 76 euros.

2. La situation particulière de l'année 2002

Le premier alinéa de l'article 1639 A du code général des impôts prévoit que « sous réserve des dispositions de l'article 1639 A bis, les collectivités locales et organismes compétents font connaître aux services fiscaux, avant le 31 mars de chaque année, les décisions relatives soit aux taux, soit aux produits, selon le cas, des impositions directes perçues à leur profit ».

Le décret portant application de l'article 1601 du code général des impôts relatif au produit du droit additionnel de la taxe pour frais de chambre de métiers, qui fait suite au vote de l'article 139 de la loi de finances pour 2002, a été publié au Journal Officiel du 26 avril 2002.

Ce décret n° 2002-585 du 24 avril 2002 prévoit :

- que le dépassement du droit additionnel est subordonné à la signature d'une convention conclue avec l'Etat. La convention mentionne les actions ou les investissements à réaliser et les engagements correspondants de la chambre. De plus, aucun dépassement ne peut être accordé en l'absence d'une telle convention ou si les engagements de la chambre au titre de la convention précédente n'ont pas été respectés ;

- que l'autorité compétente pour autoriser le dépassement du produit additionnel et signer la convention est le préfet du département dans lequel la chambre des métiers concernée a son siège.

Ce décret ayant été publié postérieurement à la date du 31 mars 2002, qui constitue le délai légal pour prendre les décisions relatives au taux ou au produit des impositions directes perçues par les chambres de métiers, il était matériellement impossible à celles-ci de prendre leurs décision dans les délais fixés par la loi.

Par conséquent, un délai exceptionnel leur a été accordé, par simple décision ministérielle, jusqu'au 30 juin 2002.

B. LES EXONÉRATIONS DE TAXE PROFESSIONNELLES VOTÉES PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Le régime des exonérations de taxe professionnelle accordées par les collectivités locales

L'article 1464 A du code général des impôts prévoit que « les collectivités locales et leurs groupements peuvent, par une délibération de portée générale prise dans les conditions définies à l'article 1639 A bis, exonérer de taxe professionnelle » une ou plusieurs catégories d'entreprises de spectacle dont la liste figure dans l'article (spectacles vivants tels que les théâtres, les concerts symphoniques, autres orchestres et chorales, cabarets artistiques et cirques, à l'exclusion des établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances).

Par ailleurs, les collectivités locales et leurs groupements peuvent exonérer, « dans la limite de 66 % les établissements de spectacles cinématographiques situés dans les communes de moins de 100.000 habitants qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 2.000 entrées ; dans la limite de 33 %, les autres établissements de spectacles cinématographiques ».

L'article 110 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) a étendu le régime d'exonération facultative de taxe professionnelle en faveur des cinémas d'art et d'essai réalisant moins de 5.000 entrées par semaine. Par conséquent, les collectivités locales et leurs groupements peuvent désormais exonérer, « dans la limite de 100 %, les établissements de spectacles cinématographiques qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 5.000 entrées et bénéficient d'un classement « art et essai » au titre de l'année de référence ».

2. La situation particulière de l'année 2002

Les dispositions de l'article 1639 A bis du code général des impôts prévoient que « sous réserve des dispositions de l'article 1466, les délibérations des collectivités locales et des organismes compétents relatives à la fiscalité directe locale, autres que celles fixant soit les taux, soit les produits des impositions et que celles instituant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères doivent être prises avant le 1er juillet pour être applicables l'année suivante ».

Or, le décret pris en application de l'article 110 de la loi de finances pour 2002, portant définition et classement des établissements de spectacles cinématographiques, n'a été publié que le 24 avril 2002.

Extraits du décret du 22 avril 2002 portant définition et classement des établissements de spectacles cinématographiques d'art et d'essai

Le Premier ministre décrète (...) :

Art. 1er. - Les établissements de spectacles cinématographiques d'art et d'essai sont ceux présentant des oeuvres répondant à l'une au moins des caractéristiques suivantes :

1° oeuvres cinématographiques ayant un caractère de recherche ou de nouveauté dans le domaine cinématographique ;

2° oeuvres cinématographiques présentant d'incontestables qualités mais n'ayant pas obtenu l'audience qu'elles méritaient;

3° oeuvres cinématographiques reflétant la vie de pays dont la production cinématographique est assez peu diffusée en France ;

4° oeuvres cinématographiques de reprise présentant un intérêt artistique ou historique, et notamment oeuvres cinématographiques considérées comme des « classiques de l'écran » ;

5° oeuvres cinématographiques de courte durée tendant à renouveler par leur qualité et leur choix le spectacle cinématographique.

Peuvent être exceptionnellement considérées comme oeuvres cinématographiques d'art et d'essai :

1° des oeuvres cinématographiques récentes ayant concilié les exigences de la critique et la faveur du public et pouvant être considérées comme apportant une contribution notable à l'art cinématographique ;

2° des oeuvres cinématographiques d'amateur présentant un caractère exceptionnel.

Art. 2 - La liste des oeuvres cinématographiques visées à l'article 1er est établie par décision du directeur général du Centre national de la cinématographie après consultation de professionnels du cinéma et de personnalités du secteur culturel.

Il semble que cette parution tardive n'a pas permis aux collectivités locales et à leurs groupements de délibérer en pleine connaissance de cause avant le 1er juillet 2002. En effet, l'article 110 de la loi de finances pour 2002 a modifié plusieurs conditions permettant aux établissements cinématographiques de bénéficier des exonérations de taxe professionnelle : d'une part, le seuil de 2.000 entrées a été relevé à 5.000 entrées par semaine et d'autre part, l'établissement ne doit plus seulement disposer d'au moins un écran classé « art et essai », mais bénéficier en tant que tel du classement « art et essai ».

La plupart des collectivités locales et de leurs groupements n'ont pas été en mesure, en deux mois, de prendre la mesure des modifications ainsi apportées, et, en particulier, de calculer les éventuelles pertes de produit de la taxe professionnelle qui pourraient en résulter.

Une instruction fiscale (Bulletin officiel des impôts 6 E-2-02 n° 115 du 2 juillet 2002) a donc prévu que « à titre exceptionnel, pour 2002, les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre pourront délibérer jusqu'au 15 septembre ».

Encadrement de possibilités d'exonération de la taxe professionnelle des établissements cinématographiques par les collectivités locales

Année d'imposition

Année de référence

Date de délibération

Champ de l'exonération

Condition : entrées

Condition : classement « art et essai »

2002

2000

Avant le 15/09/2001 pour 2002 *

< 2.000

Un écran classé en 2000

2003

2001

Avant le 15/09/2002 pour 2003 et les années suivantes

< 5.000

Un écran classé en 2001

2004

2002

Avant le 01/07/2003 pour 2004 et les années suivantes

< 5.000

Un établissement classé en 2002

2005

2003

Avant le 01/07/2004 pour 2005 et les années suivantes

< 5.000

Un établissement classé en 2003

* cette délibération devient caduque à compter de la taxe professionnelle 2003

Source : bulletin officiel des impôts 6-E-2-02 du 2 juillet 2002

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article tend à régulariser les décisions prises par les chambres de métiers entre le 30 mars et le 30 juin 2002, « sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, et seulement en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'expiration du délai prévu au premier alinéa du I de l'article 1639 A du code général des impôts ».

Cette formule est classique pour les mesures de validation législative.

Il s'agit de valider les décisions prises par les chambres de métiers, en l'absence de fondement légal. Sans la présente mesure de validation, ces décisions pourraient en effet être contestées et l'Etat pourrait être conduit à prendre en charge les dégrèvements correspondants de la taxe additionnelle.

Le II du présent article tend à régulariser les délibérations prises entre le 30 juin et le 15 octobre 2002 par les collectivités territoriales ou par leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, relatives au 4° de l'article 1414 A du code général des impôts. Ces décisions sont, « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée », « réputées régulières en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'expiration du délai prévu ».

Il s'agit là encore de valider les délibérations des collectivités locales et de leurs groupements. On notera que le présent article prévoit la validation des délibérations des collectivités locales et de leurs groupements intervenues jusqu'au 15 octobre 2002, alors que l'instruction fiscale citée plus haut indiquait qu'ils ne pouvaient délibérer que jusqu'au 15 septembre 2002. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, certaines collectivités n'auraient pas été en mesure de délibérer avant la date du 15 septembre, notamment parce que le conseil municipal ne se réunissait qu'à la fin du mois de septembre. La mesure étend donc le délai exceptionnel mentionné par l'instruction fiscale du 2 juillet 2002, afin de ne pas exclure du champ de la validation les collectivités qui n'ont pas été en mesure de prendre leurs délibérations avant le 15 septembre.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances constate qu'il s'agit de mesures de validation très limitées dans leur objet et dans le temps, visant à régulariser une situation qui n'était pas régulière seulement en raison du non-respect des délais imposés par la loi.

La méthode employée n'est pas exempte de tout reproche, puisqu'il s'agit de déroger à la loi par une simple instruction fiscale, ce qui n'a aucune valeur juridique, puis de régulariser postérieurement cette dérogation en faisant voter une mesure de validation législative. Il ne s'agit donc pas d'une validation législative destinée à réparer une erreur ou un oubli de l'Etat, comme c'est généralement le cas, mais d'une validation prévue, dès le départ, permettant de déroger à la loi par une simple décision ministérielle. Votre commission des finances relève que cette méthode constitue, d'un point de vue strictement juridique, un détournement de la règle du parallélisme des formes, qui veut que seule une loi peut défaire ce que la loi a fait.

Cela peut avoir des conséquences néfastes. Dès lors que la mesure de validation législative éteint toutes les procédures de justice n'ayant pas donné lieu à une décision de justice passée en force de chose jugée, toute procédure judiciaire engagée à l'encontre d'une décision manifestement illégale - comme l'étaient les décisions des chambres de métiers prises après le 31 mars et celles des collectivités locales et de leurs groupements prises après le 1er juillet - devient sans objet, puisque ces décisions et délibérations « sont réputées régulières en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'expiration du délai prévu (...) ».

Ce type de méthodes peut donc conduire des requérants à engager, inutilement, des procédures contentieuses éventuellement coûteuses.

Dans le cas visé par le présent article, les dispositions faisant l'objet des mesures de validation portent sur des montants financiers limités, et la méthode utilisée se justifie par la volonté d'appliquer rapidement les lois, ce qui n'est pas toujours le cas.

Les difficultés rencontrées en 2002 du fait de la parution tardive des décrets d'application des dispositions de la loi de finances pour 2002 illustrent, du moins pour celles relatives à l'exonération de taxe professionnelle des salles de cinéma, le bien fondé de l'article additionnel adopté par le Sénat à l'occasion de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003, qui reporte du 1er juillet au 1er octobre la date avant laquelle les collectivités locales doivent prendre leurs délibérations en matière d'exonérations d'impôts directs locaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 bis (nouveau)

Neutralisation du dispositif de réduction des bases de taxe professionnelle écrêtées en faveur des communautés de communes soumises au régime de la taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article a pour objet de lever un obstacle à l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique par les communautés de communes, en leur permettant de bénéficier de la réduction de l'écrêtement de leurs bases de taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, dont bénéficiaient auparavant certaines de leurs communes membres.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, d'un amendement présenté par notre collègue député Didier Migaud.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES PRINCIPES DE L'ECRÊTEMENT DES BASES COMMUNALES ET INTERCOMMUNALES AU PROFIT DES FDPTP

L'article 1648 A du code général des impôts, relatif aux Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) est, de tous les articles que comporte ce code, l'un des moins lisibles.

Le premier alinéa du I de cet article prévoit que, lorsque dans une commune les bases d'imposition d'un établissement, divisées par le nombre d'habitants, excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée au niveau national, il est perçu directement, au profit d'un Fonds départemental de la taxe professionnelle, un prélèvement égal au produit du montant des bases « excédentaires » par le taux en vigueur dans la commune.

Ce prélèvement est connu sous le nom d' « écrêtement ».

Le 1 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que les bases établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) faisant application des dispositions du II de l'article 1609 quinquies C, c'est-à-dire du régime fiscal de la taxe professionnelle de zone, sont écrêtées dans les mêmes conditions.

Le a du 2 du I ter dispose que les bases des EPCI faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, c'est-à-dire le régime fiscal de la taxe professionnelle unique, sont également écrêtées au profit des FDPTP.

Le b du 2 du I ter prévoit une dérogation aux dispositions du a en disposant que, à compter de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ne sont plus écrêtées mais fond l'objet d'un prélèvement au profit du FDPTP. Le montant du prélèvement correspond à la somme des écrêtements des communes regroupées l'année précédant le passage à la taxe professionnelle unique.

Ce régime dérogatoire constitue une mesure d'incitation au regroupement au sein de ces deux catégories d'EPCI, soumises au régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Leur application se traduit par un manque à gagner pour les FDPTP puisque l'augmentation des bases des établissements exceptionnels depuis le 12 juillet 1999 n'entraîne pas d'augmentation corrélative des ressources des Fonds.

Les EPCI à fiscalité additionnelle sont également écrêtés, en application des dispositions du I quater de l'article 1648 A du code général des impôts.

B. LA RÉDUCTION DE L'ECRÊTEMENT DES COMMUNES MEMBRES DE SYNDICATS

Le troisième alinéa du I de l'article 1648 A du code général des impôts dispose que, dans le cas où une commune « écrêtée » appartient à un établissement public de coopération intercommunale auquel elle versait, avant le 1er mai 1991, une contribution budgétaire, il est appliquée sur les bases de cette commune, pour le calcul de l'écrêtement, une réduction correspondant au montant des sommes en cause. En d'autres termes, le montant des bases écrêtées d'une commune membre d'un syndicat est réduit du montant des contributions budgétaires versées à ce syndicat.

Bien que l'article 1648 A du code général des impôts ne le prévoie pas explicitement, il faut déduire de ces dispositions que, lorsque le syndicat disparaît, les contributions budgétaires disparaissent également et, corrélativement, la réduction de l'écrêtement dont bénéficiait la commune est supprimée.

Par conséquent, en théorie, lorsque le syndicat se transforme en EPCI à fiscalité propre, les contributions budgétaires des communes disparaissent et le montant de l'écrêtement ne devrait plus être réduit. Afin, selon l'expression employée en 1999 par notre collègue Michel Mercier, rapporteur pour avis au nom de notre commission des finances de la loi du 12 juillet 1999, « de lever un frein à l'intercommunalité » et d'inciter les syndicats à se transformer en EPCI à fiscalité propre, cette loi a introduit des dérogations au principe de suppression de la réduction de l'écrêtement en cas de disparition de la charge pour les communes que constituent les contributions budgétaires à un syndicat :

- afin d'inciter les syndicats à se transformer en EPCI à taxe professionnelle unique, à l'initiative de l'Assemblée nationale, le a du 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que, en cas de transformation du syndicat en EPCI à taxe professionnelle unique, l'avantage dont bénéficiaient les communes est conservé, mais transféré à l'EPCI puisque les communes ne perçoivent plus la taxe professionnelle. Cette disposition ne s'applique qu'aux transformations postérieures à l'entrée en vigueur de la loi de 1999 ;

- afin de ne pas décourager la transformation des syndicats en EPCI à fiscalité additionnelle, à l'initiative de votre commission des finances, le quatrième alinéa du I de l'article 1648 A précité prévoit que, en pareil cas et lorsque la transformation intervient postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999, les communes conservent le bénéfice de la réduction de leur écrêtement, mais que cette réduction est réduite de 10 % par an à compter de la date de la transformation.

Il ressort de ces dispositions que :

- le lien entre l'avantage et son « fait générateur » - les contributions budgétaires à un syndicat - est maintenu lorsque les syndicats se transforment en EPCI à fiscalité additionnelle, puisque l'avantage disparaît progressivement. Son maintien temporaire n'est destiné qu'à atténuer l'impact de la transformation du syndicat en EPCI à fiscalité propre ;

- s'agissant des EPCI à TPU, le lien entre l'avantage accordé et les contributions budgétaires versées à un syndicat disparaît. La réduction de l'écrêtement n'a plus comme fondement que la volonté d'accorder un avantage financier pour inciter les EPCI à adopter le régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Trois cas ne sont pas explicitement envisagés par le code général des impôts mais se déduisent d'une lecture en creux de l'article 1648 A du code général des impôts :

- lorsqu'une commune membre d'un syndicat, auquel elle verse des contributions budgétaires, adhère par ailleurs à un EPCI à fiscalité additionnelle, elle continue d'être écrêtée et donc de bénéficier de la réduction de l'écrêtement. Si le syndicat disparaît ou si la commune quitte le syndicat, elle perd le bénéfice de cette réduction ;

- lorsqu'une commune membre d'un syndicat, et bénéficiant à ce titre de la réduction de l'écrêtement, adhère par ailleurs à une communauté de communes à taxe professionnelle unique, elle ne perçoit plus la taxe professionnelle et n'est donc plus écrêtée. Par conséquent, elle ne bénéficie plus de la réduction du montant de l'écrêtement. En l'absence de disposition législative expresse, et même si la commune continue de verser au syndicat des contributions budgétaires, l'EPCI qui perçoit la taxe professionnelle à la place de la commune ne se voit pas transféré le bénéfice de la réduction du montant de l'écrêtement ;

- en revanche, lorsqu'une commune membre d'un syndicat, auquel elle verse des contributions budgétaires, appartient également à une communauté d'agglomération ou une communauté urbaine à taxe professionnelle unique, la réduction d'écrêtement est mécaniquement transférée à la communauté d'agglomération ou à la communauté urbaine. En effet, la loi du 12 juillet 1999 a remplacé, pour ces catégories d'EPCI, l'écrêtement par un prélèvement correspondant au montant de l'écrêtement des communes membres constaté l'année précédant le passage à la taxe professionnelle unique. Comme l'écrivait en 1999 notre collègue Michel Mercier, « le montant du prélèvement forfaitaire [est] calculé sur la base d'un écrêtement réduit ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Ce dispositif a pour objet de modifier le régime juridique de la réduction d'écrêtement des communes membres de syndicats qui adhèrent par ailleurs à une communauté de communes à taxe professionnelle unique.

Il est proposé que, à l'occasion de l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique, la communauté de communes qui perçoit désormais la taxe professionnelle à la place des communes conserve le bénéfice de la réduction d'écrêtement dont pouvaient bénéficier certaines de ces dernières.

Quand bien même une commune cesserait de verser des contributions au syndicat, l'EPCI continuerait de bénéficier de la réduction d'écrêtement.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que ces dispositions, introduites après le premier alinéa du a du 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts, ne s'appliqueraient qu'aux EPCI qui adopteront le régime fiscal de la taxe professionnelle unique à compter de l'année 2003.

Par conséquent, les réductions d'écrêtement dont le bénéfice a été perdu en 2000, 2001 et 2002 du fait de l'intégration des communes qui y avaient droit à des EPCI ayant, au cours de ces trois années, adopté le régime fiscal de la taxe professionnelle unique seraient perdues pour toujours.

En d'autres termes, en 2000, 2001 et 2002, l'intégration des communes bénéficiant de la réduction d'écrêtement à des EPCI à taxe professionnelle unique a eu pour effet d'accroître le montant des écrêtements au profit des FDPTP. A compter de 2003, les Fonds ne pourraient plus accroître leurs ressources par ce biais. Les manques à gagner qui en résulteraient pour les FDPTP devraient cependant porter sur des montants modiques.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée, outre qu'elle ajoute un alinéa abscons à un article du code général des impôts incompréhensible pour qui ne sait pas ce que le législateur a voulu dire, et qu'elle crée un manque à gagner pour les Fonds départementaux, contribue à distendre un peu plus le lien entre l'avantage (une réduction de l'écrêtement) et l'origine de l'avantage (le versement de contributions budgétaires à un syndicat). La réduction de l'écrêtement est un peu plus conçue comme une incitation financière à l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique, et un peu moins comme la contrepartie d'une charge pour les communes.

Si les dispositions du présent article devaient entrer en vigueur, les seules communes membres d'EPCI qui pourraient encore perdre le bénéfice de la réduction de l'écrêtement serait celles qui seraient membres d'un syndicat, qui auraient par ailleurs adhéré à un EPCI à fiscalité additionnelle et qui, plus tard, cesseraient de verser des contributions budgétaires au syndicat.

Par ailleurs, les communes membres de syndicats qui se sont transformés depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 en EPCI à fiscalité additionnelle perdent progressivement le bénéfice de la réduction d'écrêtement, à raison de 10 % par an.

Au total :

- l'adhésion à des EPCI à fiscalité additionnelle de communes bénéficiant de la réduction d'écrêtement se traduit, lorsqu'elles cessent de verser des contributions aux syndicats, par une perte de recettes pour les communes et une augmentation des recettes des FDPTP ;

- l'adhésion à des EPCI à taxe professionnelle unique de communes bénéficiant de la réduction d'écrêtement se traduit, même lorsqu'elles cessent de verser des contributions aux syndicats, par un maintien des ressources perçues par ces communes et ces EPCI, et une stabilisation des recettes des FDPTP.

Du point de vue de l'équilibre financier des communautés de communes à taxe professionnelle unique, la mesure proposée a un sens. En effet, lorsqu'elle adopte la taxe professionnelle unique, la communauté de communes calcule le montant de l'attribution qu'elle reverse aux communes (l'attribution de compensation) en faisant la différence entre le produit de taxe professionnelle antérieurement perçu par la commune (et désormais transféré à la communauté de communes) et le coût des charges transférées par la commune.

Si, comme c'est le cas actuellement, le montant de l'écrêtement auquel est soumis la communauté de communes est supérieur à celui qui était antérieurement appliqué aux communes membres du fait de la perte de la réduction d'écrêtement dont bénéficiaient certaines communes, la communauté de communes percevra un produit de taxe professionnelle inférieur au montant dont elle a besoin pour exercer les compétences transférées par les communes, et sera peut-être conduite à financer ces compétences en recourant à la « fiscalité mixte », c'est-à-dire faisant appel à la fiscalité « ménages » (la taxe d'habitation et les taxes foncières).

Le transfert au FDPTP des sommes correspondant à la réduction d'écrêtement dont bénéficiaient les communes avant leur intégration à une communauté de communes à taxe professionnelle unique peut donc se traduire par une augmentation de la fiscalité intercommunale, sans que les taux communaux, départementaux ou régionaux soient simultanément réduits. En d'autres termes, l'augmentation des ressources destinées à la péréquation à l'échelle départementale serait financée par une augmentation de la pression fiscale pesant sur le contribuable intercommunal.

Par ailleurs, le dispositif proposé permet un alignement, au moins du point de vue du traitement de cette réduction d'écrêtement, du régime applicable aux communautés de communes à taxe professionnelle unique sur celui dont bénéficient les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, pour lesquelles le montant du prélèvement forfaitaire (qui remplace l'écrêtement) est calculé sur la base de l'écrêtement des communes membres l'année précédant l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique, donc à partir de bases réduites du montant des versements aux syndicats.

Il importe de préciser que le dispositif proposé par le présent article ne modifie en rien le principe de l'écrêtement des communautés de communes à taxe professionnelle unique au profit des FDPTP. Il ne s'agit en aucun cas d'une extension aux communautés de communes à taxe professionnelle unique du régime du prélèvement dont bénéficient les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 ter (nouveau)

Institution de la taxe de séjour sur délibération des syndicats d'agglomération nouvelle

Commentaire : le présent article tend à permettre aux syndicats d'agglomération nouvelle d'instituer la taxe de séjour sans requérir l'accord unanime des organes délibérants des communes membres.

Contrairement au régime de droit commun des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l'institution de la taxe de séjour dans les syndicats d'agglomération nouvelle requiert l'accord unanime de l'ensemble des communes membres. Cette exigence a des conséquences dommageables qu'illustre l'exemple du secteur IV de Marne-la-Vallée. En effet, dans ce secteur, les hôtels dont l'activité est liée au parc Eurodisney, sont situés sur deux des cinq communes du syndicat d'agglomération. Lesdites communes accaparent par conséquent l'intégralité du produit de la taxe de séjour, ce qui leur a permis de réduire les taux d'imposition pesant sur les ménages, et donc, en raison des règles de liaison des taux, le taux de la taxe professionnelle. Cela a pour effet de réduire les ressources du syndicat d'agglomération nouvelle, qui pourtant assume la charge du financement des équipements des communes. Le présent article vise ainsi à aligner le régime desdits syndicats sur le droit commun des EPCI, en supprimant l'exigence de l'unanimité des communes pour l'affectation de la taxe de séjour à la structure intercommunale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 quater (nouveau)

Institution d'une taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public foncier local de la région grenobloise

Commentaire : le présent article a pour objet d'instituer une taxe spéciale d'équipement, dont le plafond est fixé à 6 millions d'euros, au profit de l'établissement public foncier local de la région grenobloise.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT APPLICABLE AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS LOCAUX

1. Le rôle des établissements publics fonciers locaux

Pour la réalisation des opérations d'aménagement foncier, le code de l'urbanisme mentionne quatre organismes d'exécution :

1° - les établissements publics d'aménagement (articles L. 321-1 à L. 321-9 du code de l'urbanisme) ;

2° - les associations foncières urbaines (articles L. 322-1 à L. 322-11) ;

3° - les établissements publics fonciers locaux (articles L. 324-1 à L. 324-10) ;

4° - l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (articles L. 325-1 à L. 325-4).

Les établissements publics fonciers locaux créés en application des articles L. 324-1 à L. 324-10 du code de l'urbanisme sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial.

Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement.

Ces établissements interviennent sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres et, à titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci.

Ces établissements publics peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, des droits de préemption et agir par voie d'expropriation. Aucune opération de l'établissement public ne peut être réalisée sans l'avis favorable de la commune sur le territoire de laquelle l'opération est prévue. Cet avis est réputé être donné dans un délai de deux mois à compter de la saisine de la commune.

2. La création des établissements publics fonciers locaux

En application de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, l'établissement public foncier est créé par le préfet au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale, qui sont compétents en matière de schéma de cohérence territoriale, de réalisation de zones d'aménagement concerté et de programme local de l'habitat, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non-membres de l'un de ces établissements.

Les délibérations fixent la liste des membres de l'établissement, les modalités de fonctionnement, la durée, le siège et la composition de l'assemblée générale. L'assemblée générale élit en son sein un conseil d'administration.

3. Les ressources financières

Les recettes de l'établissement public comprennent notamment :

1° le produit de la taxe spéciale d'équipement mentionnée à l'article 1607 bis du code général des impôts ;

2° la contribution prévue à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation49(*) ;

3° les contributions qui lui sont accordées par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics ainsi que toutes autres personnes morales publiques ou privées intéressées ;

4° les emprunts ;

5° la rémunération de ses prestations de services, les produits financiers, le produit de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ;

6° le produit des dons et legs.

L'assemblée générale vote le produit de la taxe spéciale d'équipement à percevoir dans l'année à une majorité comprenant plus de la moitié des délégués présents ou représentés des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. Le plafond de la taxe est fixé par la loi de finances en application de l'article 1607 bis du code général des impôts.

B. LA SITUATION ACTUELLE

Les établissements publics fonciers locaux sont aujourd'hui au nombre de deux : il s'agit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme et de l'établissement public d'action foncière d'Argenteuil-Bezons.

En application de l'article 97 de la loi de finances pour 1998, le plafond de la taxe perçue au profit de l'établissement public d'action foncière d'Argenteuil-Bezons est fixé à 3,81 millions d'euros, et celui de la taxe perçue au profit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme à 2,744 millions d'euros en vertu de l'article 88 de la loi de finances pour 2001.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Didier Migaud.

L'établissement public foncier local de la région grenobloise a été créé à la suite des délibérations du conseil de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes-Métropole du 25 octobre 2002 et du conseil général de l'Isère du 28 octobre 2002. Cette création a fait l'objet de l'arrêté préfectoral du 31 octobre 2002, en application de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme.

Le présent article vise donc à permettre à l'assemblée générale du nouvel établissement public foncier local de la région grenobloise d'instituer une taxe spéciale d'équipement en 2003, en fixant le plafond de la taxe par la loi de finances, comme le prévoit l'article 1607 bis du code général des impôts.

Le présent article fixe ainsi le plafond de la taxe à 6 millions d'euros.

Le montant de la taxe devra être arrêté et notifié avant le 31 mars 2003.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27

Aménagement du régime de la tolérance de revente au détail des tabacs manufacturés

Commentaire : le présent article tend à donner un fondement légal au régime de tolérance de revente au détail des tabacs manufacturés et aménage certaines de ses conditions d'exercice.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE LA TOLÉRANCE DE REVENTE...

L'article 568 du code général des impôts prévoit que le monopole de vente au détail est confié à l'administration qui l'exerce par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à redevances, ou par l'intermédiaire des titulaires du statut d'acheteur-revendeur.

Toutefois, l'administration des douanes a accepté un aménagement de ce monopole, que l'on appelle régime de la tolérance de revente, et dont l'économie générale est définie par une instruction du 5 juillet 2000.

Ce système permet aux consommateurs d'acheter des tabacs dans certains lieux non couverts par le réseau des débitants, notamment dans les débits de boissons, restaurants ou discothèques, mais aussi dans les stations-service hors agglomération situées sur les autoroutes ou sur les liaisons assurant la continuité du réseau autoroutier ou encore dans les stations-service en agglomération situées sur les voies classées en tant que voies rapides en milieu urbain. Le régime de tolérance de revente peut également bénéficier aux établissements pénitentiaires et à certains établissements militaires.

Il existe plus de 80.800 revendeurs susceptibles de bénéficier du régime de tolérance, dont l'immense majorité est constituée de titulaires d'une licence de vente de boissons.

Le régime de la tolérance de revente implique que le revendeur s'approvisionne auprès du débit de tabac géographiquement le plus proche. Ce système implique des obligations réciproques : le débit de rattachement doit notamment informer l'administration des douanes de la situation et de l'identité du revendeur auquel elle fournit un carnet de revente agréé, tandis que le revendeur est lui aussi tenu à un certain nombre d'obligations50(*).

Enfin, il convient de noter que le régime de la tolérance de revente apporte une dérogation aux principes posés par l'article 572 du code général des impôts selon lequel le prix de détail des tabacs manufacturés est unique pour l'ensemble du territoire. Le régime de la tolérance de revente permet une majoration des prix, sous réserve que celle-ci, qui est habituellement de 15 %, soit reversée intégralement au personnel chargé d'effectuer la revente. Cette condition est bien évidemment extrêmement difficile à respecter et contrôler.

B. ... N'A PAS DE FONDEMENT LÉGAL

Saisi d'un recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 15 janvier 1997, a noté que le régime de la tolérance de revente reposait uniquement sur des bases réglementaires, en l'occurrence l'instruction du 5 juillet 2000 précitée. Il a dès lors estimé que les décisions que l'administration était, le cas échéant, amenée à imposer aux débits de tabacs comme aux revendeurs étaient dépourvues de fondement légal.

Par ailleurs, cette situation explique que le régime de la tolérance de revente place les revendeurs et les débitants de tabacs dans une situation différente en matière de contrôle et de lutte contre la fraude. Ce système est donc davantage propice à la contrebande ou à la fraude fiscale.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le A du I du présent article, tirant les conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat précité, vise à donner une base législative au régime de la tolérance de revente. Il modifie par conséquent l'article 568 du code général des impôts de manière à faire participer les revendeurs à l'exercice du monopole de vente au détail des tabacs manufacturés au même titre que les débitants ou que les acheteurs-revendeurs.

Dès lors, les revendeurs seraient, en cas de fraude, soumis aux mêmes sanctions que celles applicables aux débitants ou acheteurs-revendeurs51(*).

Le B du I du présent article vise à permettre aux revendeurs de fixer librement leurs prix, dès lors que ceux-ci ne sont pas inférieurs aux prix minimums homologués au niveau national pour chaque produit.

Le C du I du présent article modifie l'article 573 du code général des impôts afin de préciser que la publicité est interdite en faveur des tabacs chez les revendeurs.

Enfin, le D du I du présent article vise à une nouvelle rédaction de l'article 575 H du code général des impôts qui inclut les revendeurs parmi les personnes qui peuvent obtenir une dérogation à l'interdiction de détenir plus de 10 kilogrammes de tabacs manufacturés.

Le II du présent article prévoit que les dispositions exposées ci-dessus entrent en vigueur au 1er janvier 2003.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 bis (nouveau)

Renforcement des peines applicables en cas d'infraction à la réglementation douanière en matière de fabrication, de détention et de vente des tabacs manufacturés

Commentaire : le présent article tend à renforcer les peines applicables en cas d'infraction à la réglementation douanière en matière de fabrication, de détention et de vente des tabacs manufacturés.

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos collègues députés Bruno Gilles et François Goulard, auquel la commission des finances avait donné un avis défavorable, considérant que « les sanctions proposées seraient disproportionnées et qu'il convenait d'éviter d'appliquer les mêmes peines aux petits revendeurs et aux gros trafiquants »52(*).

Il vise, selon son exposé des motifs, à lutter contre « la revente à la sauvette des tabacs manufacturés au détail », qui connaîtrait une forte progression et propose à cette fin de renforcer les sanctions pénales relatives à la contrebande de tabacs manufacturés.

Le 10° de l'article 1810 du code général des impôts prévoit que la fabrication de tabacs, la détention frauduleuse en vue de la vente, la vente ou le transport en fraude de tabacs fabriqués, quelles que soient l'espèce et la provenance de ces tabacs, constituent des infractions punies d'une peine de six mois d'emprisonnement, qui est obligatoirement prononcée en cas de récidive, les moyens de transport étant saisis et confisqués, ainsi que les récipients, emballages, ustensiles, mécaniques, machines ou appareils.

Il dispose également que sont considérés et punis comme fabricants frauduleux :

- les particuliers chez lesquels il est trouvé des ustensiles, machines ou mécaniques propres à la fabrication ou à la pulvérisation et, en même temps, des tabacs en feuilles ou en préparation, quelle qu'en soit la quantité, ou plus de 10 kilogrammes de tabacs fabriqués non revêtus des marques de l'administration ;

- ceux qui font profession de fabriquer pour autrui ou fabriquent accidentellement, en vue d'un profit, des cigarettes avec du tabac à fumer ;

- les préposés aux entrepôts et à la vente des tabacs qui falsifient des tabacs manufacturés.

Dans sa version initiale, le présent article, qui propose d'insérer un nouvel article 1810 bis dans le code général des impôts et de supprimer le 10° de l'article 1810 susmentionné du même code, prévoyait de porter la durée de la peine d'emprisonnement à trois ans au lieu de six mois.

Toutefois, au cours des débats, l'Assemblée nationale, sensible aux arguments du gouvernement sur le caractère disproportionné de la peine, déjà souligné lors de l'examen en commission des finances comme il a été rappelé plus haut, a ramené à six mois la durée de cette peine.

Ainsi, le présent article ne fait-il rien d'autre que de reprendre, dans un nouvel article 1810 bis du code général des impôts, les dispositions du 10° de l'article 1810 dudit code.

Il ne paraît dès lors pas nécessaire pour votre commission de légiférer pour supprimer une disposition législative et la réintroduire aussitôt sous la forme d'un nouvel article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 28

Aménagement du régime fiscal des tabacs manufacturés vendus dans les départements de Corse

Commentaire : le présent article tend à reconduire le régime fiscal dérogatoire pour les produits du tabac manufacturé vendus en Corse, tout en favorisant l'harmonisation communautaire de la fiscalité spécifique de ces produits.

I. LE DROIT EXISTANT : LE RÉGIME FISCAL DÉROGATOIRE DES TABACS VENDUS EN CORSE

A. UN RÉGIME FISCAL DÉROGATOIRE

L'article 268 bis du code des douanes régit la fiscalité applicable aux tabacs vendus en Corse. Les dispositions de cet article, introduites par l'article 20 de la loi de finances pour 1968, ont institué, eu égard au handicap de l'insularité, un régime fiscal spécifique en faveur de la Corse, s'agissant notamment de la vente au détail des tabacs.

L'article 268 bis du code des douanes

1. Les cigarettes, les cigares, les cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés dans les départements de Corse, sont passibles d'un droit de consommation.

Pour les produits des espèces fabriquées et vendues au public en France continentale, le droit de consommation est fixé à des taux permettant leur vente au détail dans les départements de Corse à des prix égaux aux deux tiers des prix de vente au détail en France continentale, s'il s'agit de cigarettes, de tabacs à mâcher, de tabacs à priser, de tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et des autres tabacs à fumer, et aux 85 % des prix de vente au détail en France continentale, s'il s'agit de cigares et de cigarillos.

Pour les autres produits, les taux du droit de consommation sont ceux applicables aux produits visés à l'alinéa précédent et présentant la plus grande analogie avec les produits considérés.

2. Le droit de consommation est exigible soit à l'importation, soit à la cessation du bénéfice du régime suspensif d'accise, soit à l'issue de la fabrication par les usines locales.

3. Le droit de consommation est recouvré comme en matière de droit de douane. Les infractions sont constatées et réprimées et les instances instruites et jugées conformément aux dispositions du titre XII du code des douanes.

4. Le produit du droit de consommation est affecté au financement de travaux de mise en valeur de la Corse et versé à concurrence :

- d'un quart au budget des départements de la Corse ;

- de trois quarts au budget de la collectivité territoriale de Corse.

5. Des arrêtés du ministre de l'économie et des finances fixent les taux du droit de consommation visé au paragraphe 1 ci-dessus et déterminent les autres modalités d'application des dispositions des paragraphes 1 à 4 ci-dessus.

Les dispositions du deuxième alinéa du 1. de l'article 268 bis du code des douanes, qui précise que le droit de consommation sur les tabacs en Corse est fixé à des taux permettant leur vente au détail à des prix égaux aux deux tiers des prix de vente au détail sur le continent, notamment pour les cigarettes, et à 85 % pour les cigares, ont été mises en oeuvre par un arrêté du 14 janvier 1993.

Rappel : les grandes lignes de la fiscalité des tabacs

La fiscalité des tabacs, régie par les dispositions des articles 575 à 575 E bis du code général des impôts est relativement complexe :

- pour les cigarettes, le droit de consommation se décompose en deux parts, établies à partir de la cigarette de la classe de prix la plus demandée, soit actuellement la Marlboro : une part spécifique, qui correspond à un montant forfaitaire par cigarette, et une part proportionnelle, qui est fonction du prix de vente au détail ;

- pour les autres tabacs, le montant du droit est proportionnel au prix de vente.

Ces taux s'établissaient de la manière suivante au 1er janvier 2002 :

De surcroît, s'applique, sur certains produits, un minimum de perception destiné à éviter la mise sur le marché de produits à bas prix qui serait propice à une « guerre des prix » telle qu'il y en a eu au milieu des années 1990. La réglementation communautaire tend à rapprocher graduellement les minima de perception.

Le produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés s'élevait à 8,8 milliards d'euros en 2001. Depuis 1991, il s'est accru de 250 %. Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, réunie le 24 septembre 2002, « cette forte progression n'est pas liée à une évolution à la hausse des volumes de consommation », qui ont au contraire diminué au cours des dernières années. Cette évolution « s'explique à titre essentiel par les revalorisations successives du prix des cigarettes ». « À titre secondaire, le relèvement des minima de perception augmente le rendement de la taxe ».

Le produit du droit de consommation sur les tabacs, à partir de 2000, a fait l'objet d'affectations extrêmement évolutives, comme le montre le tableau ci-dessous :

La modification de cette affectation avait été décidée par le gouvernement précédent afin de financer les 35 heures. Ainsi, la taxation du tabagisme ne bénéficiait quasiment plus à l'assurance maladie mais à un dispositif de la politique de l'emploi ! Le droit de consommation sur les tabacs devenait ainsi un impôt de rendement.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a augmenté les minima de perception sur les tabacs, selon le schéma suivant :

Le rendement attendu de cette hausse du droit de consommation est estimé à 1 milliard d'euros en 2003.

Ce système fiscal dérogatoire aboutit à ce que les taux applicables aux tabacs manufacturés en Corse, notamment pour les cigarettes, soient moins élevés que ceux applicables en France continentale.

En outre, comme le prévoit le 4. de l'article 268 bis du code des douanes, « le produit du droit de consommation est affecté au financement de travaux de mise en valeur de la Corse ».

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, note dans son rapport sur le présent projet de loi de finances rectificative53(*), que « l'application de ce dispositif dérogatoire a permis d'assurer la rentabilité de toute une filière tabacole ». Citant un rapport de l'Assemblée territoriale de Corse, il rappelle que « l'alignement des prix de vente du tabac en Corse sur les prix continentaux, qui se traduirait par une augmentation de 50 % des prix publics, conduirait à diviser au moins par deux le volume des ventes et, en conséquence, à provoquer la disparition d'environ la moitié des débitants, la fermeture de l'un des deux centres de distribution et la mise en péril de l'usine de production [...] ».

B. LES CONTRAINTES DE L'HARMONISATION FISCALE COMMUNAUTAIRE

Dans le cadre de la politique d'harmonisation fiscale, les autorités communautaires poursuivent l'objectif d'une structure de l'accise sur les tabacs manufacturés identique dans tous les Etats-membres à l'issue d'une période transitoire54(*), la fixation des prix proprement-dite restant totalement libre.

La France a donc dû procéder, à partir de 1992, à un alignement progressif sur cinq ans des règles applicables en Corse pour les tabacs manufacturés sur celles du continent. Si les statut des débitants et des revendeurs de tabac a été harmonisé, la structure et les taux de l'accise en Corse n'ont connu aucune modification. Aussi la France a-t-elle obtenu, en 1997, un nouveau délai de cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 2002, pour réaliser l'alignement demandé.

Le présent article tend, par conséquent, à aménager le régime fiscal des tabacs manufacturés en Corse, afin de le mettre en conformité avec la réglementation communautaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article vise à harmoniser la structure et les taux de l'accise sur les tabacs manufacturés en Corse, tout en respectant les spécificités de la filière tabacole corse.

Il engage par conséquent un processus qui devrait s'achever à la fin de l'année 2007, date à laquelle le droit de consommation fixé permettra la vente des cigarettes en Corse à des prix égaux à 75 % des prix pratiqués en France continentale. Le différentiel de prix entre la Corse et le continent serait alors réduit progressivement sur cinq ans.

Le 1° du I du présent article, en modifiant l'article 572 du code général des impôts, prévoit que le prix de vente au détail applicable aux tabacs manufacturés dans les départements de Corse déroge aux conditions de droit commun, et est déterminé par les dispositions de l'article 575 E bis du code général des impôts, dont le présent article propose une rédaction totalement nouvelle (3° du I du présent article), et qui se substituerait à l'article 268 bis du code des douanes (abrogé par le II du présent article).

L'article 575 E bis du code général des impôts comporterait six paragraphes, dont les plus importants sont les I et II.

Le I de l'article 575 E bis prévoit cinq dispositions :

- il pose le principe général selon lequel les tabacs manufacturés vendus ou importés en Corse sont soumis à un droit de consommation ;

- afin de se conformer à la réglementation communautaire relative à la structure de la taxation des tabacs, il indique que le taux du droit de consommation applicable aux cigarettes est fixé de façon dérogatoire par rapport au droit commun de la France continentale : ainsi, le taux normal de 58,99 % applicable aux cigarettes ne s'appliquera pas aux cigarettes vendues en Corse qui seront soumises à un taux de 34,5 %, soit 2,42 % de plus que le taux actuel ;

- il dispose que la part spécifique du droit de consommation sur les cigarettes vendues en Corse serait égale à 5 % de la charge fiscale totale pesant sur les cigarettes de la classe de prix la plus demandée et comprenant le droit de consommation et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : il s'agit également d'un élément de mise aux normes communautaires, la part spécifique sur les cigarettes vendues en Corse étant de 2,57 % ;

- il prévoit, comme pour la France continentale, que les tabacs manufacturés autres que les cigarettes sont soumis à un taux normal applicable à leur prix de vente au détail en Corse ;

- enfin, il détermine, par groupe de produits, le montant du taux normal du droit de consommation applicable en Corse, par dérogation aux dispositions de l'article 575 A du code général des impôts, de la manière suivante :

Il convient d'indiquer que l'objectif poursuivi est de parvenir dans le délai de cinq ans à un taux de 44 % pour les cigarettes. Bien que devant régulièrement augmenter au cours des cinq prochaines années, sous la « pression » de l'harmonisation imposée par la réglementation communautaire, le droit de consommation pour les cigarettes restera en Corse sensiblement inférieur à celui en vigueur sur le continent.

Le II de l'article 575 E bis du code général des impôts, dans sa nouvelle rédaction, prévoit que le prix de vente au détail appliqué en Corse est au moins égal à 68 % des prix de vente continentaux des mêmes produits, contre les deux tiers actuellement, le but étant de parvenir à un rapport de 75 % dans cinq ans. Le prix de vente au détail pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, les autres tabacs à fumer les tabacs à priser et les tabacs à mâcher serait au moins égal aux deux tiers des prix continentaux. Pour les cigares et les cigarillos, il serait au moins égal à 85 % des prix continentaux.

Enfin, il convient de noter que le V de l'article 575 E bis du code général des impôts reprend les dispositions du point 4 de l'article 268 bis du code des douanes, selon lesquelles « le produit du droit de consommation est affecté au financement de travaux de mise en valeur de la Corse et versé à concurrence d'un quart au budget des départements de la Corse [et] des trois quarts au budget de la collectivité territoriale de Corse ».

De ce point de vue, les dispositions du présent article engendreraient une augmentation du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés en Corse, qui passerait de 37,6 millions d'euros en 2002 à 45,5 millions d'euros en 2003, soit 7,9 millions d'euros supplémentaires (+ 21 %).

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à coordonner les dispositions du présent article avec celles du code général des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Transposition de la directive relative à l'assistance internationale au recouvrement

Commentaire : le présent article propose de transposer en droit interne la directive 2001/44/CEE du Conseil du 15 juin 2001 qui étend aux impôts sur le revenu les dispositions de la directive 76/308/CEE concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

En l'absence d'assistance mutuelle au recouvrement de créances, une créance faisant l'objet d'un titre établi par les autorités d'un Etat ne pourrait pas être recouvrée dans un autre Etat. L'assistance mutuelle consiste donc, pour un Etat, requis par un autre Etat qui veut recouvrer une créance, à lui fournir les renseignements qui lui seront utiles pour le recouvrement de la créance, à notifier au redevable concerné tous les actes relatifs à cette créance, et à procéder, à la demande de l'Etat requérant, au recouvrement de la créance.

A. LE DROIT COMMUNAUTAIRE

En 1976, considérant que des règles communes devaient être établies en matière d'assistance mutuelle au recouvrement de créances afin de permettre un meilleur fonctionnement du marché commun et de ne pas faciliter la réalisation d'opérations frauduleuses, le Conseil des Communautés européennes a adopté une directive55(*).

C'est cette directive de 1976 qui régit encore aujourd'hui l'assistance mutuelle en matière de recouvrement.

Cette directive concernait initialement les créances fiscales afférentes aux droits de douane et les créances non fiscales afférentes à la gestion du fonds européenne d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et les prélèvements agricoles à l'importation. De nombreuses directives ont ensuite été adoptées pour étendre son champ d'application :

- en 1979, aux créances de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)56(*) ;

- en 1992, aux créances de droits d'accises sur les tabacs manufacturés, sur l'alcool et sur les boissons alcooliques, et sur les huiles minérales57(*) ;

- et en 2001, aux créances d'impôts sur le revenu et sur la fortune, aux taxes sur les primes d'assurance ainsi qu'aux créances afférentes aux cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre58(*).

Des conventions bilatérales passées entre Etats membres complètent le cas échéant ce cadre communautaire commun de l'assistance mutuelle au recouvrement de créances. Les conventions passées par la France avec les autres Etats membres de l'Union européenne ne prévoient pas toutes d'assistance au recouvrement59(*).

B. LE DROIT INTERNE FRANÇAIS

Le droit français n'est actuellement pas conforme au droit communautaire : la directive de 1976 n'a été que partiellement transposée dans notre droit interne et celle de 2001, dont le délai de transposition a expiré le 30 juin 2002, ne l'a pas été du tout.

Les seuls dispositifs existant dans notre droit, issus de la transposition de la directive de 1976, sont les suivants :

- l'article L. 114 A du livre des procédures fiscales qui prévoit une simple procédure de communication de renseignements en matière d'impôt sur le revenu et sur la fortune et de valeur ajoutée ;

- l'article 114 B du livre des procédures fiscales qui prévoit aussi une simple procédure de communication de renseignements mais pour les droits indirects sur l'alcool, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés ;

- l'article 381 bis du code des douanes qui prévoit aussi une procédure de communication de renseignements (pour les créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du FEOGA, de prélèvements agricoles et de droits de douanes, de TVA, de droits d'accises « et de toutes sommes accessoires ») mais il prévoit aussi que ces créances « sont recouvrées dans les mêmes conditions que les créances similaires nées sur le territoire national ».

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article a pour objet de transposer, en droit interne, la directive de 2001, en intégrant les dispositions contenues dans la directive de 1976 qui n'avaient pas encore été transposées.

Le III du présent article fixe la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions au 1er janvier 2003.

A. EN MATIÈRE FISCALE

Le I du présent article propose d'insérer, dans le livre des procédures fiscales, deux articles nouveaux, réunis dans un chapitre nouveau intitulé « Assistance internationale au recouvrement » pour organiser l'assistance au recouvrement de créances afférentes à des impôts et droits prévus au code général des impôts.

Le nouvel article L. 283 A prévoit ainsi que « l'administration peut requérir des Etats membres de la Communauté européenne et est tenue de leur prêter assistance en matière de recouvrement et d'échange de renseignements relatifs à toutes les créances afférentes » aux impôts et droits suivants : cotisations ou autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ; TVA ; droits d'accises sur les tabacs manufacturés, l'alcool et les boissons alcoolisées ; impôts sur le revenu et sur la fortune ; taxes sur les primes d'assurance ; intérêts, pénalités, amendes administratives et frais relatifs à ces créances à l'exclusion de toute sanction à caractère pénal.

Le nouvel article L. 283 B précise la procédure :

- le recouvrement est assuré, selon la nature de la créance, par le comptable public compétent ;

- le titre de recouvrement transmis pas l'Etat requérant est directement considéré comme titre exécutoire60(*) et notifié61(*) au débiteur ;

le recouvrement des créances s'effectue de la même façon que pour des créances nées sur le territoire national62(*), à trois exceptions près : elles ne bénéficient pas du privilège du Trésor63(*) ; dès que le comptable public a connaissance du dépôt d'une réclamation d'assiette, il suspend le recouvrement dans l'attente de la notification de la décision de l'instance étrangère compétente pour statuer sur cette réclamation64(*) ; pour tout ce qui touche à la prescription de l'acte de recouvrement et au caractère interruptif ou suspensif des actes du comptable public, c'est la législation de l'Etat requérant qui s'applique ;

- à la demande de l'Etat requérant, le comptable public prend toutes mesures conservatoires utiles pour garantir le recouvrement de la créance65(*) ;

- les administrations financières communiquent aux administrations des autres Etats membres, à leur demande, tous renseignements utiles pour le recouvrement de la créance66(*) à l'exception de ceux qui ne pourraient être obtenus pour le recouvrement de leurs propres créances de même nature sur la base de la législation en vigueur, mais elles ne peuvent fournir des renseignements qui révèleraient un secret commercial, industriel ou professionnel, ou dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou l'ordre public français67(*).

B. EN MATIÈRE DOUANIÈRE

Le II du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 381 bis du code des douanes, afin de préciser les modalités de l'assistance internationale au recouvrement de droits prévus par ce code.

Dans sa nouvelle rédaction, cet article du code des douanes prévoit que « l'administration peut requérir des Etats membres de la Communauté européenne et est tenue de leur prêter assistance en matière de recouvrement et d'échange de renseignements relatifs aux créances de droits, taxes et perception de toute nature à l'importation et à l'exportation, aux droits d'accises sur les huiles minérales ainsi qu'aux intérêts, pénalités, amendes administratives et frais relatifs à ces créances à l'exclusion de toute sanction à caractère pénal ».

Il précise ensuite la procédure applicable, qui est très proche de celle prévue au code général des impôts :

- ce recouvrement est confié aux comptables des douanes ;

- les titres de recouvrement transmis par l'Etat requérant sont directement reconnus comme des titres exécutoires et notifiés au débiteur ;

- les créances sont recouvrées selon les procédures et sûretés applicables en matière de droits de douane, sous réserve de trois exceptions : elles ne bénéficient pas du privilège du Trésor68(*) ; le recouvrement de la créance est suspendu par le comptable dès qu'il est informé par l'Etat requérant ou le redevable du dépôt d'une contestation de la créance, et ce jusqu'à la notification de la décision de l'instance étrangère compétente ; pour tout ce qui touche à la prescription de l'acte de recouvrement et au caractère interruptif ou suspensif des actes du comptable des douanes, c'est la législation de l'Etat requérant qui s'applique ;

- à la demande de l'Etat requérant, le comptable des douanes prend toutes mesures conservatoires utiles pour garantir le recouvrement de la créance ;

- les administrations financières communiquent aux administrations des autres Etats membres, à leur demande, tous renseignements utiles pour le recouvrement de la créance à l'exception de ceux qui ne pourraient être obtenus pour le recouvrement de leurs propres créances de même nature sur la base de la législation en vigueur, mais elles ne peuvent fournir des renseignements qui révèleraient un secret commercial, industriel ou professionnel, ou dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou l'ordre public français.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de sa commission des finances.

Votre commission des finances est favorable à la transposition de cette directive, qui n'a que trop tardé.

Elle rappelle en effet que la France a été classée, le 31 octobre 2002, 15ème sur 15 Etats membres par la Commission pour l'état de la communication des mesures nationales des directives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 bis (nouveau)

Transformation des neufs taxes parafiscales perçues au profit de l'association nationale de développement agricole (ANDA) en une imposition de toute nature affectée à un nouvel établissement public dénommé agence de développement agricole et rural (ADAR)

Commentaire : le présent article tend à réformer les modalités de financement du développement agricole par le biais, d'une part, de la création d'une nouvelle taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, en remplacement de neuf taxes parafiscales existantes, d'autre part, de la création d'un nouvel établissement public administratif, l'ADAR, en remplacement de l'ANDA.

I. LA QUESTION DE LA RÉFORME DU FONCTIONNEMENT ET DU FINANCEMENT DE L'ANDA

A. LE FINANCEMENT ACTUEL DE L'ANDA PAR DES TAXES PARAFISCALES

L'association nationale pour le développement agricole (ANDA) est actuellement financée par les neuf taxes parafiscales suivantes :

· taxe sur les betteraves ;

· taxe sur les céréales livrées par les producteurs aux organismes agréés pour la collecte ;

· taxe sur les graines oléagineuses et protéagineuses ;

· taxe sur certaines viandes ;

· taxe sur les laits de vache, de brebis, de chèvre et la crème ;

· taxe sur les produits de l'horticulture florale, ornementale et des pépinières non forestières ;

· taxe sur les vins ;

· taxe sur les fruits et légumes ;

· taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles.

Les huit premières sont des taxes sur les produits, dont le montant des recettes attendues en 2003 s'élève à 81,2 millions d'euros.

La taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles, fixée par décret dans la limite de 92 euros par exploitant, est établie à 76 euros. Les exploitants agricoles qui sont placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole (RFA), à savoir ceux dont le chiffre d'affaires est inférieur à 46.000 euros, ne sont pas redevables de cette taxe.

Les recettes attendues en 2003 au titre de la taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles s'élèvent à 32 millions d'euros.

Le tableau suivant récapitule le produit obtenu en 2001, et prévu en 2002 et 2003, au titre de chacune des taxes parafiscales participant au financement de l'ANDA.

B. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DE L'ANDA

La loi d'orientation agricole (n° 99-574) du 9 juillet 1999 a donné un fondement législatif au développement agricole dont le cadre est désormais la reconnaissance de la multifonctionnalité de l'agriculture, du pluralisme des projets et de la diversité des organisations professionnelles. En outre, elle dispose que l'Etat peut confier par convention à une association la gestion du Fonds national de développement agricole (FNDA). C'est à ce titre que l'Etat a confié à l'association nationale de développement agricole (ANDA) l'élaboration, le suivi et l'évaluation du programme national de développement agricole, et, à cette fin, la gestion du FNDA.

Une réforme du développement agricole a été engagée en 2000 afin d'accompagner les évolutions contenues dans la loi d'orientation agricole, et de tirer les conséquences des remarques de la Cour des comptes dans son rapport public de 1999 et de celles de l'Inspection générale des finances dans un rapport d'enquête achevé en décembre 1999 sur l'ANDA, qui pointaient un certain nombre de dysfonctionnements.

Les objectifs essentiels de cette réforme sont les suivants :

- assurer une meilleure transparence de l'utilisation des crédits et améliorer l'évaluation des actions ;

- renforcer le lien entre la recherche publique, le développement agricole et la formation ;

- privilégier les financements sur projets ;

- redéfinir la participation de l'Etat dans l'orientation des actions et la gestion des crédits du développement agricole.

À cet égard, les grandes lignes de la réforme de l'ANDA ont été inscrites dans le décret n° 2001-961 du 22 octobre 2001 relatif au développement agricole.

En outre, l'article 124 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275) du 28 décembre 2001 a institué un financement public des organisations syndicales d'exploitants agricoles à hauteur de 11,43 millions d'euros en 2002, financement qui était jusqu'alors assuré par l'ANDA.

Après une modification des statuts de l'ANDA destinée à les mettre en conformité avec les nouvelles dispositions réglementaires, une nouvelle convention a été signée fin 2001 entre l'Etat et l'ANDA. Cette convention rappelle les règles liées à la gestion des fonds publics. Elle précise les procédures de fonctionnement de l'ANDA et organise ses relations avec les organismes dont elle finance les programmes d'actions.

Toutefois, d'après les informations fournies à votre rapporteur général, la mise en oeuvre de cette convention se heurte à des difficultés d'application. En conséquence, le conventionnement sur les programmes de l'année 2002 connaît un retard important.

Ainsi, pendant ces deux dernières années, l'ANDA a traversé une période de crise, et les conditions de reprise d'une activité normale n'ont pu être réunies.

Dès lors, la nécessité, d'une part, de sortir de la situation dans laquelle se trouvait l'ANDA, d'autre part, d'affecter une nouvelle ressource fiscale à un organisme directement investi d'une mission de service public, a conduit le gouvernement à opter pour la création d'un établissement public.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sur amendement du gouvernement dans le but de réformer le financement ainsi que la gestion du développement agricole.

A. UNE ANTICIPATION DE LA SUPPRESSION DES TAXES PARAFISCALES

1. Le contexte général est celui de la suppression de la parafiscalité par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Pour mettre un terme à l'anomalie que représente la parafiscalité au regard du principe du consentement à l'impôt par la représentation nationale, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a programmé, au 31 décembre 2003, la disparition des taxes parafiscales. Ces dernières sont créées par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, et le Parlement n'intervient que pour en autoriser la perception au-delà de l'année d'établissement. De même, l'assiette, le taux et l'affectation des taxes parafiscales sont fixés par décret.

Pour autant, l'intention du législateur n'a jamais été, d'une façon générale, de priver de ressources les organismes au financement desquels participent les taxes parafiscales, mais de respecter le principe de l'universalité budgétaire.

En tout état de cause, il est loisible au législateur d'organiser dès maintenant la budgétisation de ces taxes.

2. Un contexte particulier justifie d'anticiper le traitement global de la succession de la parafiscalité, initialement prévu en 2003

Les dysfonctionnements actuels de l'ANDA inclinent à la réforme de cet organisme. Il est à noter qu'au surplus, trois des neuf taxes parafiscales ci-dessus énumérées arrivent à échéance dès l'été 2003.

Ainsi, malgré le souhait précédemment exprimé par le gouvernement de régler, dans leur ensemble, les « successions » des différentes taxes parafiscales courant 2003, ce contexte particulier justifie qu'un traitement anticipé soit réservé aux taxes parafiscales participant au financement de l'ANDA.

B. L'ÉCONOMIE DE LA MESURE ADOPTÉE

1. Les aspects juridiques

a) Le choix d'une imposition de toute nature directement affectée

Le présent dispositif a pour objet de remplacer les neuf taxes parafiscales perçues au profit de l'ANDA par une imposition de toute nature affectée à un nouvel organisme, l'agence de développement agricole et rural (ADAR). Le choix d'une imposition de toute nature affectée n'allait pas de soi, et les principales possibilités envisageables étaient les suivantes :

· suppression des taxes parafiscales assortie de l'inscription d'une subvention budgétaire ;

· création d'une imposition de toute nature :

rattachée au budget général, avec inscription d'une subvention budgétaire ;

ou directement affectée (aménagement retenu par le présent article) ;

· création d'une cotisation de type « volontaire obligatoire ».

b) Le choix d'un établissement public administratif

Le présent article modifie les dispositions de l'article L. 820-3 du code rural afin de préciser qu'un établissement public national à caractère administratif, dénommé Agence de développement agricole et rural, concourt au financement des programmes de développement agricole.

Ce nouvel établissement public se substitue à l'association nationale de développement agricole.

En outre, il est précisé que cette agence a pour mission, sous la tutelle de l'Etat, l'élaboration, le financement, le suivi et l'évaluation du programme national pluriannuel de développement agricole. Les activités de sylviculture et de pêche en eau douce ne relèvent pas de son champ d'application.

Son conseil d'administration est composé de six représentants de l'Etat, un député et un sénateur, dix représentants des organisations syndicales d'exploitants agricoles, quatre représentants de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, deux représentants de la confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricole et un représentant de l'association de coordination technique agricole.

Le personnel de l'agence est régi par le statut visé à l'article L. 621-2 du même code, à savoir celui des personnels des offices agricoles d'intervention, régi par un statut commun de droit public défini par décret.

Enfin, il est précisé que les ressources de l'ADAR sont constituées par le produit des impositions qui lui sont affectées, tous autres concours et le produit de ses publications.

2. Les aspects financiers

a) La transition entre l'ANDA et l'ADAR est assurée par l'Etat

Il est institué, au profit de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 58 millions d'euros sur l'ANDA, qui correspond au montant des réserves accumulées par le fonds national du développement agricole (FNDA) géré par cet organisme. Sur ce montant, il est déjà prévu en première partie de la loi de finances pour 2003 que 32,3 millions d'euros viendront abonder les recettes du budget général. Il est prévu par le présent article d'affecter le solde, soit 25,7 millions d'euros, au budget général de l'Etat afin qu'il soit permis de continuer les actions subventionnées par l'ANDA, dans l'attente de la constitution de l'ADAR.

En conséquence, il est prévu de déposer, après la réunion de la commission mixte paritaire, un amendement de coordination portant sur l'article d'équilibre, les recettes étant majorées de 25,7 millions d'euros69(*). Les dépenses de la section budgétaire se rapportant à l'agriculture seraient parallèlement majorées de 25,7 millions d'euros.

Par ailleurs, il est prévu que les sommes restant dues au titre des taxes parafiscales supprimées pourront être recouvrées en 2003 ; elles seront alors versées au budget général.

b) Le nouveau financement du développement agricole

La nouvelle taxe transpose la taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles, en ajoutant à la base forfaitaire une partie variable.

Le tarif serait ainsi composé :

v d'une partie forfaitaire, comprise entre 76 et 92 euros par exploitant - la valeur plancher de 76 euros ayant été introduite à l'Assemblée nationale par un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget ;

v d'une partie variable fixée à 0,19 %, jusqu'à 370.000 euros de chiffre d'affaires, et à 0,05 % au-delà.

Cette taxe serait également assise sur le chiffre d'affaires hors taxe sur la valeur ajoutée de l'année précédente, ce choix ayant été jugé préférable à celui d'une taxe sur le revenu en raison du caractère peu significatif du revenu fiscal, qui est grevé de nombreuses déductions.

De même, les exploitants agricoles qui sont placés sous le régime du RFA ne sont pas redevables de cette taxe.

Le produit de la taxe qui est institué est évalué à 100 millions d'euros. En outre, il est prévu que 85 % du produit de la nouvelle taxe, soit 85 millions d'euros, seront affectés à l'ADAR, les 15 % restant étant affectés au budget général.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RATIONALISATION BIENVENUE DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE

1. Une rationalisation juridique

La solution juridique retenue par le présent article devrait permettre une plus grande sécurité dans le maniement des fonds publics.

En effet, l'ADAR prend la forme d'un établissement public administratif, ce qui constitue le gage d'une gestion plus rigoureuse que celle ayant eu cours au sein de l'association nationale pour le développement agricole.

A cet égard, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a souligné que « depuis trois mois, il y a eu des échanges nombreux et constructifs sur le sujet avec l'ensemble des représentants de la profession. À leurs yeux comme à ceux du gouvernement, la création d'un établissement public à caractère administratif est le seul instrument juridique utilisable ».

Toutefois, le E du présent article prévoit que le conseil d'administration de l'ADAR comprendra notamment  :

- un député et un sénateur désignés par les assemblées auxquels ils appartiennent ;

- un représentant élu des régions.

Votre rapporteur général estime que la présence de parlementaires ainsi que celle d'un élu régional n'est pas souhaitable au sein du conseil d'administration de ce nouvel établissement public. Il convient donc de supprimer la mention qui en est faite dans le présent article.

Enfin il faut rappeler que l'ANDA devrait être dissoute courant janvier 2004, dans les formes requises par les statuts de l'association.

2. Une rationalisation financière

Le remplacement de neuf taxes parafiscales par une taxe unique constitue la première étape d'une mise en cohérence de la fiscalité agricole. En effet, par la suite, de nombreuses taxes parafiscales seront susceptibles d'être remplacées pour 2004 par des cotisations interprofessionnelles que l'État pourra rendre obligatoires en application du code rural. Ce basculement vers des cotisations de droit privé permettra également de réduire les impositions.

Si le choix d'une taxe affectée constitue la solution la moins satisfaisante au regard du principe de l'universalité budgétaire, elle présente l'avantage d'être la plus rassurante pour les professionnels concernés, aux yeux desquels l'affectation constitue la meilleure garantie de la reconduction des moyens dévolus à l'organisme concerné.

A cet égard, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a rappelé que « la nouvelle agence de développement agricole et rural sera financée par une taxe assise sur le chiffres d'affaires, uniforme et facile à collecter ».

Par ailleurs, les cotisations de type « volontaire obligatoire » n'auraient pas présenté les mêmes assurances en matière de recouvrement que les impositions de toute nature.

B. DES TRANSFERTS DE CHARGES QUI DEVRAIENT ÊTRE LIMITÉS

1. Une diminution globale des prélèvements liés au financement du développement agricole

Il convient d'abord de commenter la chute apparente des moyens dévolus au nouvel organisme : 85 millions d'euros en 2003 contre plus de 113 millions prévus dans l'ancienne configuration.

D'une part, la loi de finances rectificative pour 2001 précitée avait permis d'émettre un ordre de recette aux fins de versement par l'ANDA de sommes que l'Etat devait affecter au financement du syndicalisme agricole. Les 15 % du produit de la nouvelle taxe qui sont affectés au budget général ont pour objet de permettre à l'Etat de poursuivre ce financement. Les dépenses inscrites à ce titre à l'article 60 du chapitre 43-23 du budget du ministère chargé de l'agriculture se sont élevées en 2002 à 11,43 millions d'euros, montant reconduit à l'identique en 2003.

Ainsi, en 2003, dans un périmètre d'action limité au développement agricole stricto sensu (hors financement des organisations syndicales agricoles), la dépense se serait élevée à près de 102 millions d'euros dans l'ancienne configuration. La chute est donc moins brutale qu'il n'apparaît.

D'autre part, un certain nombre d'organismes qui bénéficient par ailleurs du produit de taxes parafiscales directement affectées, reçoivent au surplus des subventions de l'ANDA.

Il devrait ainsi être mis fin à certaines de ces subventions, et, partant, à certains cas de double financement de programmes de développement70(*).

2. Les incidences pour les redevables du passage à la nouvelle taxe

Il faut préalablement noter que le champ d'application de la nouvelle taxe est plus réduit que celui recouvert par les neuf taxes parafiscales, car, à ce jour, 28 % des exploitants ne sont pas redevables de la taxe forfaitaire, mais seulement de l'une des huit taxes sur les produits. Dès lors, ces exploitants ne seraient pas non plus redevables de la nouvelle taxe à condition d'être toujours placés sous le régime du RFA.

Ensuite, la question se pose de savoir quelle sera l'incidence financière pour les redevables de la mutation envisagée.

Dans l'état actuel du droit, la taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles est assise sur le chiffre d'affaires, et les autres taxes parafiscales sont assises sur le volume de production mis sur le marché. Par ailleurs, les cas de polycultures sont nombreux.

Ainsi, la détermination d'une situation moyenne, ou de situations types, à partir desquelles une comparaison pourrait être effectuée entre ce qui est payé au titre des taxes parafiscales et ce qui le serait au titre de la nouvelle taxe, ne pourrait qu'être arbitraire.

Toutefois, compte tenu du fait que les redevables se trouvant dans le champ de la nouvelle taxe étaient déjà redevables des taxes parafiscales qui seraient supprimées, et attendu que le produit de la nouvelle taxe est inférieur à celui des taxes parafiscales qu'elle remplace71(*), il apparaît qu'en moyenne, la pression fiscale exercée au titre du développement agricole devrait s'en trouver, en général, allégée.

D'après les informations qui ont pu être recueillies par votre rapporteur général, la contribution moyenne par exploitation devrait être ramenée de 300 euros à 270 euros. Cela s'explique par le fait que dans la majorité des cas, le supplément de taxe résultant de l'instauration de la partie variable, qui devrait concerner 72 % des exploitants redevables de la nouvelle taxe, sera plus que compensé par la disparition des taxes sur les produits.

Au total, les transferts entre filières qui résulteront de l'instauration de la nouvelle taxe devraient être minimes, et ils se feraient toujours dans le sens d'une plus grande équité, renforçant la solidarité agricole.

A cet égard, au cours de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a souligné que « cette taxe a été conçue de manière à s'approcher le plus possible du système actuel et à limiter les transferts entre filières agricoles. L'existence de deux taux garantit une certaine dégressivité, qui la rendra moins lourde à supporter ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30

Mise en conformité du code des douanes avec le droit communautaire en matière de recouvrement des créances douanières

Commentaire : le présent article propose de remplacer, en matière de recouvrement des créances douanières, la contrainte par un titre exécutoire administratif dénommé « avis de mise en recouvrement », d'aménager des voies de recours et de permettre aux redevables d'obtenir un sursis de paiement, moyennant la mise en place de garanties, afin d'adapter les dispositions du code des douanes au droit communautaire.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Les dispositions du code des douanes communautaire sont entrées en vigueur le 1er janvier 1994. En matière de recouvrement, elles assignent les obligations suivantes aux Etats-membres :

- les créances qui résultent des constatations des services de contrôle doivent être prises en charge dans la comptabilité et communiquées au débiteur dès que les autorités douanières sont en mesure de les calculer (articles 217 et 221 du code des douanes communautaire) ;

- en cas de contestation de cette demande de paiement (droit de recours prévu par l'article 243 du code des douanes communautaire), le débiteur qui sollicite un sursis de paiement doit présenter une garantie à hauteur de la créance contestée (article 244 du code des douanes communautaire) ;

- la garantie peut ne pas être exigée dans les cas où elle serait de nature à créer de graves difficultés (article 244 du code des douanes communautaire).

La mise en oeuvre de ces objectifs au moyen des procédures de recouvrement et de garantie relève du droit national.

Suite à des contrôles effectués par la Commission européenne dans les bureaux de douane, celle-ci a été amenée à constater qu'en France, la procédure de recouvrement de certaines créances, en particulier celles constatées lors de contrôles après dédouanement, n'était pas conforme aux dispositions ci-dessus. Lors de ces contrôle, elle a en effet relevé l'absence de garanties en cas de contestation de la créance constatée par les services de douane. Elle a considéré que, compte tenu des délais nécessaires à la résolution des litiges portés devant l'autorité judiciaire, seules des garanties apportées au stade de la constatation de la créance, lorsqu'elles peuvent être mises en place par le débiteur, sont à même de fiabiliser le recouvrement des ressources propres de l'Union européenne.

La Commission européenne a adressé des rappels à la règle communautaire lors des contrôles sur place. Le 23 octobre 2001, une mise en demeure était adressée à la France.

En l'absence de mesures de mise en conformité, un avis motivé a été notifié le 26 juin 2002.

Il était désormais urgent de modifier notre droit national, sous peine de voir la Commission européenne saisir la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

La réforme proposée par le gouvernement pour mettre en conformité le code des douanes avec le droit communautaire s'inspire largement des dispositions du livre des procédures fiscales relatives au recouvrement.

L'adoption de ces mesures vise à permettre à la France d'être en conformité avec le droit communautaire non seulement en matière de recouvrement de la dette douanière (définie par l'article 4 du code des douanes communautaire), mais aussi en ce qui concerne l'ensemble des créances recouvrées par la douane, ce qui englobe les créances douanières dites nationales (taxes nationales à l'importation, taxe à l'essieu, taxe sur les activités polluantes etc.).

Le dispositif vise à modifier les articles du code des douanes suivants :

à l'article 345 du code des douanes : un titre exécutoire administratif dénommé « avis de mise en recouvrement » serait créé, qui se substituerait à l'actuelle procédure dénommée « contrainte ». Outre le fait que le terme de contrainte donne à penser qu'il s'agit d'une procédure d'exécution, et non de mise en recouvrement, il s'agit, ainsi que l'a fait l'administration fiscale il y a une trentaine d'année, de marquer une rupture avec la procédure antérieure.

La modification proposée vise à mettre en conformité l'article 345 du code des douanes avec l'article 221 du code des douanes communautaire : l'avis de mise en recouvrement (AMR) doit constituer le mode de notification, c'est à dire de mise en recouvrement des créances constatées lors des contrôles. L'avis de mise en recouvrement (AMR) constitue bien une décision de recouvrement de la dette douanière au sens des articles 243 et 244 du code des douanes communautaire.

- aux articles 346 et 347 du code des douanes : alors que le code des douanes, pour la contrainte, se bornait à mentionner l'existence de l'opposition à contrainte, en particulier à l'article 357 bis, ces deux articles offrent au redevable une double voie de recours administrative, puis judiciaire, conforme à l'article 243 du code des douanes communautaires. Le délai pour contester une contrainte, est aujourd'hui d'un mois (application par la jurisprudence du délai d'opposition aux jugements rendus par défaut) ; la proposition de réforme du présent article ouvre une période de trois ans pour contester l'avis de mise en recouvrement (AMR) ;

- à l'article 348 du code des douanes  : le code des douanes prévoit aujourd'hui que l'exécution des contraintes « ne peut être suspendue par aucune opposition ou autre acte ». La nouvelle rédaction organise une procédure de sursis de paiement et de garantie de la créance, ainsi que le prévoit l'article 244 du code des douanes communautaire ;

à l'article 349 du code des douanes : la rédaction proposée aménage un recours judiciaire direct contre les décisions du comptable des douanes en matière de garantie. L'article 243 du code des douanes communautaires prévoit que deux voies de recours successives peuvent exister, mais la jurisprudence communautaire reconnaît aux Etats la possibilité de n'organiser qu'un recours devant l'autorité judiciaire ;

à l'article 349 bis du code des douanes : dans le cadre de l'amélioration et de la modernisation du dispositif de recouvrement, la rédaction proposée vise à permettre aux comptables des douanes de déléguer leur signature, dans le domaine du recouvrement et de la garantie, aux agents placés sous leur autorité. Les actes concernés sont notamment le sursis de paiement et la garantie de la créance, l'avis à tiers détenteur, la publicité du privilège, la déclaration de créances dans les procédures collectives, les voies d'exécution de droit commun et l'inscription des hypothèques ;

à l'article 354 du code des douanes : le code des douanes communautaire, à l'article 221, fixant la durée du droit de reprise pour la dette douanière, le code des douanes national voit son champ d'application limité aux créances nationales. Le caractère interruptif des procès-verbaux, reconnu par la Cour de cassation, serait codifié.

Votre commission des finances est favorable à la mise en conformité du code des douanes avec le code des douanes communautaire qui permet d'éviter qu'un contentieux lourd et inutile soit engagé avec la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 bis (nouveau)

Suppression de l'agrément ministériel pour l'octroi des avantages fiscaux accordés aux immeubles bénéficiant du label de la fondation du patrimoine

Commentaire : le présent article adopté à l'initiative de notre collègue député Christian Kert a pour objet de supprimer la nécessité de l'agrément ministériel pour qu'un immeuble ayant reçu le label de la fondation du patrimoine puisse bénéficier des possibilités de déduction offertes par l'article 156 du code général des impôts.

La loi n° 96-590 du 2 juillet 1996 relative à la fonction du patrimoine a prévu dans son article 2 que celle-ci peut attribuer un label au patrimoine non protégé et aux sites et que celui-ci est « susceptible d'être pris en compte pour l'octroi de l'agrément prévu au 1° ter du II de l'article 156 du code général des impôts ».

Cette possibilité, qui fut en son temps arrachée de « haute lutte » au ministère des finances, avait mis un certain temps à entrer en application. La loi de finances pour 1997 qui en tirait dans son article 16, les conséquences dans le code des impôts n'est devenu effective qu'à la suite de l'apparition en janvier 2000 d'une instruction fiscale qui n'avait au départ qu'un caractère provisoire.

Au moment où cette période expérimentale s'achève, il a paru possible d'entrevoir une étape supplémentaire dans l'élargissement des compétences et des responsabilités dans la fondation du patrimoine.

Tel est l'objet de l'initiative prise par notre collègue député Christian Kert, membre du Conseil d'administration de la fondation, prévoyant que l'octroi du label vaut agrément fiscal.

Deux observations peuvent être faites :

1°) ce changement confirme l'intégration de l'action de la Fondation dans le dispositif public de protection du patrimoine, et en particulier du petit patrimoine rural non protégé. C'est la reconnaissance du caractère sérieux des procédures d'instruction suivi par la fondation en liaison avec les services départementaux de l'architecture ;

2°) il s'agit d'une mesure de simplification administrative. Jusqu'à présent, près de 850 labels ont été délivrés. Bien que l'on ne dispose pas de chiffres très récents, on peut estimer que très peu de dossiers n'ont pas reçu l'agrément de l'administration des impôts. En tout état de cause, les propriétaires qui auraient obtenu indûment un label, s'exposeraient, en cas de contrôle à des redressements.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver une mesure d'allégement des formalités administratives, qui permet d'encourager la sauvegarde du patrimoine sans nécessairement s'intégrer dans la législation complexe des monuments historiques classés ou inscrits à l'inventaire supplémentaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 ter (nouveau)

Extension des possibilités de taxation au quotient des revenus perçus au titre d'une démission du régime de retraite complémentaire instituée par l'Union nationale des mutuelles retraites des instituteurs et des fonctionnaires de l'Education nationale et de la fonction publique

Commentaire : le présent article vise à appliquer aux revenus perçus en cas de démission du CREF72(*), un régime dérogatoire de taxation au quotient proche de celui appliqué aux prestations servies par le régime de prévoyance des footballeurs professionnels prévu à l'article 163-0 A bis du CGI.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de nos collègues députés Pierre Albertini, Philippe Auberger et Charles de Courson.

A. LE DROIT EXISTANT

Le dispositif de droit commun de taxation au quotient (article 163-0 A du CGI) permet d'atténuer la progressivité de l'impôt sur le revenu en divisant par quatre (dans le cas général) le revenu exceptionnellement perçu, puis en multipliant par quatre le supplément d'impôt sur le revenu qui résulte de la prise en compte de ce montant. Il est nécessaire que le revenu exceptionnel excède la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années.

Par ailleurs, l'article 163-0 A bis du CGI permet aux footballeurs professionnels de bénéficier d'un régime dérogatoire de taxation au quotient concernant les prestations servies par leur régime de prévoyance. Les prestations servies sont fictivement divisées par le nombre d'années ayant donné lieu à la déduction des cotisations, et le supplément d'impôt sur le revenu qui découle de ce revenu fictif est multiplié par ce nombre d'années, ce qui donne le supplément d'impôt dû au titre de ces prestations. Il n'est pas posé de conditions concernant le montant de ces prestations.

B. LA MESURE ICI PROPOSÉE

Le présent article tend à atténuer la progressivité de l'impôt sur le revenu pour les démissionnaires du CREF concernant les sommes reçues à ce titre, en leur appliquant un régime similaire à celui du régime de prévoyance des footballeurs professionnels.

Le dispositif de droit commun n'est pas toujours applicable, car il est nécessaire que le revenu exceptionnel excède la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années.

Dans le dispositif proposé, le revenu versé aux démissionnaires est fictivement divisé par le nombre d'années ayant donné lieu à la déduction des cotisations, et le supplément d'impôt sur le revenu qui découle de ce revenu fictif est multiplié par ce nombre d'années, ce qui donne le supplément d'impôt dû au titre de ces prestations. A la différence du régime qui s'applique aux footballeurs professionnels, le nombre d'années considérées serait plafonné à dix.

La mesure permettrait donc de systématiser, voire d'améliorer73(*), pour les adhérents du CREF, l'atténuation de la progressivité de l'impôt sur le revenu pour les sommes perçues au titre de leur démission.

II. UNE MESURE RAISONNABLE POUR LES ADHÉRENTS DU CREF

Tous les cotisants de la Mutuelle retraite de la Fonction publique (MRFP) qui ont adhéré au CREF (complément retraite des fonctionnaires) sont potentiellement concernés.

Le 1er janvier 2001, les adhérents ont connu une modification du règlement de la MRFP impliquant une baisse de 16 % des prestations servies, due à la prise en compte tardive du renforcement des règles prudentielles consécutif à l'intégration des directives européennes d'assurance de 1992 dans le code de la mutualité.

En août 2002, les adhérents ont été avertis qu'à la suite du transfert des engagements de la MRFP à une nouvelle structure, l'Union mutualiste retraite, leurs droits seraient convertis dans deux nouveaux régimes, dénommés R1 et R2, sauf pour les cotisants qui demanderaient leur retrait, à des conditions lésionnaires.

Le délai de vingt-cinq ans imparti au CREF par le décret du 11 mars 2002 pour porter progressivement le provisionnement de 78,5 % à 100 % de ses engagements a justifié ces dernières transformations, qui sont défavorables aux adhérents.

Votre rapporteur général avait évoqué, dans un rapport de juillet 1997 concernant l'épargne-retraite des fonctionnaires, les difficultés que le régime du CREF serait susceptible de rencontrer. Il s'agissait d'un régime mixte, reposant à 60 % sur la répartition, et à 40 % sur la capitalisation. Or, compte tenu de son caractère facultatif, il apparaissait particulièrement hasardeux de faire dépendre l'essentiel du financement des retraites, de cotisations dont l'évolution du montant présente un fort degré d'incertitude, compte tenu de l'aléa démographique.

Du reste, un rapport de l'IGAS de juillet 1999 a souligné la non conformité du régime du CREF au code de la mutualité concernant la caisse autonome par répartition qui l'alimente. En effet, les mécanismes de solidarité contraignants dont disposaient les articles R. 323-1 à R. 323-5 du code de la mutualité étaient annihilés par des dispositions statutaires qui y contrevenaient. En conséquence, en 2000, la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) avait enjoint la MRFP de se conformer au code de la mutualité.

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur général a posé le 10 octobre 2002 au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, une question écrite concernant l'avenir des adhérents du CREF.

Si l'on veut bien se souvenir que le gouvernement a toujours encouragé le régime du CREF en permettant la déductibilité des cotisations - ce qui n'était pas de nature à laisser penser que l'adhésion au CREF pût présenter un caractère aventureux -, il ne paraît pas exorbitant de limiter la pénalisation, dans des proportions somme toute très raisonnables, des démissionnaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 quater (nouveau)

Assouplissement des modalités d'application de l'article 209-O-A du code général des impôts

Commentaire : le présent article vise à aménager les conditions d'application de l'article 209-O-A du code général des impôts afin de les mettre en conformité avec le droit communautaire.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 209-O-A du code général des impôts prévoit un régime d'imposition spécifique pour les parts ou actions d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) détenues par des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés qui n'exercent pas majoritairement leur activité dans le secteur de l'assurance vie ou de la capitalisation.

Ce régime spécifique consiste à prendre en compte ces parts ou actions à leur valeur liquidative à la clôture de chaque exercice pour la détermination du résultat imposable de ces entreprises.

Concrètement, ce régime conduit ainsi à imposer chaque année les plus-values latentes sur ces parts ou actions d'OPCVM détenues par des entreprises autres que celles d'assurance-vie, alors que, dans le droit commun, seules les plus-values réelles constatées lors de la cession effective des titres sont soumises à l'imposition.

Il s'agit là d'un régime relativement rigoureux dès lors que les actions s'apprécient.

Deux catégories de parts ou actions d'OPCVM en sont toutefois expressément exclues :

- les parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) ;

- les parts ou actions d'OPCVM français et communautaires investis à  90 % au moins dans des actions de sociétés européennes74(*), à condition que ces actions soient rémunérés par des dividendes ouvrant droit à l'avoir fiscal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'avoir fiscal est une spécificité française.

Cette dernière condition, selon laquelle les parts d'OPCVM actions détenues par des entreprises sont exclues de ce régime spécifique à condition que leurs actions et titres assimilés soient rémunérés par des dividendes ouvrant droit à l'avoir fiscal, a donc pour effet :

- de discriminer entre les actions d'entreprises européennes en faveur des entreprises françaises ;

- et par là même de vider de toute portée l'ouverture de principe du dispositif aux actions des sociétés européennes.

Cela n'est pas conforme au droit communautaire.

C'est pourquoi, le présent article, adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale avec un avis favorable du gouvernement, propose de supprimer cette condition relative au bénéfice de l'avoir fiscal pour la détermination des résultats imposables des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de cette disposition qui met notre droit fiscal en harmonie avec le droit communautaire.

On peut d'ailleurs rappeler que le Sénat avait déjà adopté une mesure identique dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 1998, puis, à l'initiative de votre commission des finances, dans le cadre des projets de lois de finances pour 2000 et pour 2001, cette mesure ayant été à chaque fois supprimée par l'Assemblée nationale à la demande du gouvernement au motif qu'elle était alors coûteuse (de l'ordre de 300 millions d'euros pour 2001 selon le gouvernement).

L'impact budgétaire de cette mesure est toutefois étroitement corrélé à l'évolution passée et future du cours des actions et pourrait donc être aujourd'hui très limité, ce qui la rend d'ailleurs encore plus opportune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 quinquies (nouveau)

Déductibilité des dons reçus par les entreprises à la suite de catastrophes naturelles ou de certains évènements dommageables

Commentaire : le présent article propose que les dons reçus par une entreprise ayant subi un sinistre à la suite de catastrophes naturelles ou de certains évènements dommageables ne soient pas pris en compte pour la détermination de son résultat imposable et ce, à titre rétroactif pour les dons reçus depuis le 1er janvier 1999.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Issu d'un amendement présenté par notre collègue député Yves Censi qui a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale comme du gouvernement, le présent article propose que les dons reçus par une entreprise ayant subi un sinistre à la suite de certains évènements ne soient pas pris en compte pour la détermination de son résultat imposable à compter des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2002, les dons pris en compte par le passé pour la détermination des résultats imposables des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1999 et jusqu'au 31 décembre 2001 (c'est à dire des trois exercices précédents) étant par ailleurs déductibles du résultat imposable du premier exercice ouvert à compter du 1er janvier 2002.

Les évènements concernés seraient:

- d'une part  les catastrophes naturelles constatées par arrêté pris en application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;

- d'autre part, les évènements « ayant des conséquences dommageables », mentionnés par « un arrêté contresigné par le ministre du budget pris en application du présent dispositif ».

Cette seconde formulation vise à recouvrir certains évènements, comme le naufrage de l'Erika ou l'explosion de l'usine AZF de Toulouse, qui ne constituent pas des catastrophes naturelles au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère que la présente mesure est une mesure de justice fiscale : il était anormal que les dons alloués à des entreprises victimes de catastrophes viennent « nourrir » les caisses de l'Etat.

Cette situation avait d'ailleurs suscité l'émoi légitime des donateurs et des contribuables concernés à la suite des mouvements de générosité consécutifs notamment aux tempêtes de décembre 1999, au naufrage de l'Erika ou à l'explosion de l'usine AZF.

On ne peut donc que se réjouir du caractère rétroactif du présent dispositif, qui répare des injustices passées de notre fiscalité.

La rédaction retenue peut paraître de prime abord un peu floue quant au champ du dispositif ; mais il était sans doute impossible d'adopter une définition plus précise des évènements concernés compte tenu de la diversité de leur nature et de leur origine.

Au demeurant, le contreseing du ministre du budget prévu pour l'éligibilité au dispositif des dons reçus après des sinistres qui ne constituent pas des catastrophes naturelles au sens du code des assurances constitue une garantie suffisante pour l'application d'une mesure dont l'impact budgétaire sera en tout état de cause limité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 sexies (nouveau)

Exonération de TVA pour les produits de capitalisation souscrits auprès des établissements bancaires

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, tend à rétablir la neutralité fiscale au regard de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en ce qui concerne les produits de capitalisation, selon la qualité du distributeur, établissement de crédit ou assureur.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Les produits de capitalisation sont toujours exonérés de TVA lorsqu'ils sont distribués par des assureurs (compagnies d'assurance, institutions de prévoyance et mutuelles). En revanche, lorsqu'ils sont distribués par des établissements de crédit, la TVA peut trouver à s'appliquer, ce qui constitue une distorsion de concurrence.

A. LES PRODUITS DE CAPITALISATION RELEVANT DU CODE DES ASSURANCES ET DISTRIBUÉS PAR LES ASSUREURS SONT EXONÉRÉS DE TVA

Le a du B de l'article 13 de la sixième directive TVA précise que les « opérations d'assurance et de réassurance, y compris les prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d'assurance » sont exonérées de TVA.

Deux arrêts de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE)75(*) ont précisé cette règle.

Constituent des « opérations d'assurance et de réassurance » au sens du a du B de l'article 13 de la directive, les opérations qui impliquent par nature l'existence d'une relation contractuelle entre le prestataire de service d'assurance et la personne dont le risque est couvert par l'assurance, l'assuré. A ce titre, un produit de capitalisation relevant du code des assurances constitue moins une assurance qu'un produit d'épargne (il n'y a pas de lien entre la réalisation du risque et le versement des sommes capitalisées).

Toutefois, les opérations qui ne sont pas des opérations d'assurance ou de réassurance mais qui s'en rapprochent, pour peu qu'elles soient réalisées par des assureurs, constituent des « prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d'assurance ». C'est bien le cas des produits de capitalisation relevant du code des assurances qui sont donc, en vertu de la jurisprudence de la CJCE, exonérés de TVA, dès lors qu'ils sont distribués par un assureur.

B. EN REVANCHE, LES PRODUITS DE CAPITALISATION RELEVANT DU CODE DES ASSURANCES ET DISTRIBUÉS PAR LES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT NE SONT PAS SYSTÉMATIQUEMENT EXONÉRÉS DE TVA

L'article 260 B du code général des impôts dispose que « les opérations qui se rattachent aux activités bancaires, financières et, d'une manière générale, au commerce des valeurs et de l'argent (...) peuvent, lorsqu'elles sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée, être soumises sur option à cette taxe ». Cette option s'applique à l'ensemble de ces opérations et elle a un caractère définitif.

La plupart des établissements de crédit ont ainsi opté pour la TVA. Ce faisant, les produits de capitalisation relevant du code des assurances qu'elles commercialisent doivent donc être soumis à la TVA, comme l'ensemble de leurs opérations76(*). En effet, le critère développé par la jurisprudence de la CJCE pour accorder l'exonération de TVA au titre de la 6e directive est la qualité du distributeur, un assureur, et non le produit distribué.

Il s'agit donc manifestement d'une distorsion de concurrence, peu justifiable dès lors que les deux canaux de distribution, les assureurs et les banquiers, commercialisent des produits identiques, relevant, sur tous leurs autres aspects, de la même réglementation.

Un certain nombre d'établissements de crédit ont toutefois considéré que la distribution d'un produit relevant du code des assurances devait permettre d'ouvrir droit à une exonération de TVA. Cette vision est contraire à la jurisprudence de la CJCE et plusieurs contrôles fiscaux sont actuellement en cours sur ce fondement.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit à l'Assemblée nationale, sur proposition de notre collègue député Marc Laffineur, avec les avis favorables de la commission des finances et du gouvernement.

Actuellement, l'article 260 C du code général des impôts établit une liste d'opérations financières et bancaires qui ne peuvent pas faire l'objet de l'option pour la taxation à la TVA et qui demeurent exonérées. Le présent article propose d'ajouter à la liste des opérations qui demeurent exonérées de TVA, « les opérations portant sur les produits de capitalisation relevant du code des assurances ».

Il serait ainsi mis fin à la distorsion de concurrence existante entre établissements de crédit et assureurs pour la distribution de produits identiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 septies (nouveau)

Exonération de taxe sur les conventions d'assurance pour les cotisations d'assurance des exploitants de remontées mécaniques relatives au risque climatique

Commentaire : le présent article propose d'exonérer les exploitants de remontées mécaniques de taxe sur les conventions d'assurance pour leurs cotisations relatives au risque climatique.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. UN SYSTÈME D'ASSURANCE PRIVÉ CONTRE LE RISQUE CLIMATIQUE

A l'initiative du syndicat national des téléphériques de France et des élus de la montagne, a été mis en place en 2001 un système d'assurance des exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables (Nivalliance).

Est couvert tout événement provenant d'une cause extérieure et indépendante de la volonté de l'assuré : manque de neige, routes coupées, grèves externes, fermeture administrative, modification du calendrier de vacances scolaires...

B. L'ASSUJETTISSEMENT DE CE SYSTÈME À LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE

Ce dispositif est naturellement soumis à la taxe sur les conventions d'assurance prévue par l'article 991 du code général des impôts.

En effet, toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise à une taxe annuelle et obligatoire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard, avec un avis défavorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du gouvernement.

Il tend à exonérer de taxe sur les conventions d'assurance les cotisations d'assurance des exploitants de remontées mécaniques. Il ajoute pour cela les « cotisations versées par les exploitants de remontées mécaniques dans le cadre du système mutualiste d'assurance contre les aléas climatiques » aux 16 cas d'exonération énumérés à l'article 995 du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est identique à la disposition que tendait à insérer l'amendement n° II-112 au projet de loi de finances pour 2003 présenté par notre collègue Jean-Paul Amoudry.

Cet amendement n'avait pas été adopté par le Sénat, la commission des finances ayant demandé l'avis du gouvernement, lequel avait exprimé un avis défavorable. Plusieurs raisons expliquent ce rejet :

- souci de ne pas complexifier excessivement le système fiscal en ajoutant un 17° dans une liste d'exonérations déjà longue ;

- risque d'encouragement d'autres revendications, les exploitants de remontées mécaniques n'étant pas les seuls à subir les conséquences des aléas climatiques (hôtels-cafés-restaurants, attractions diverses des zones touristiques...) ;

- volonté de ne pas affecter le FOREC, auquel les taxes sur les assurances sont affectées.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 30 octies (nouveau)

Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages

Commentaire : le présent article tend à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages, à l'exclusion de ceux abritant les presses et les séchoirs.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES EXONÉRATIONS PERMANENTES DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

1. Les exonérations générales

L'article 1382 du code général des impôts prévoit de nombreuses exonérations permanentes de taxe foncière sur les propriétés bâties, au profit de bâtiments destinés à un usage particulier.

Ces exonérations concernent notamment les bâtiments affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus, les ouvrages établis pour la distribution d'eau potable et qui appartiennent à des communes rurales ou syndicats de communes et les édifices affectés à l'exercice du culte.

2. Les exonérations en faveur des bâtiments agricoles

Le 6° de l'article 1382 du code général des impôts prévoit plusieurs exonérations au profit des bâtiments affectés à un usage agricole. Ces exonérations concernent les bâtiments qui servent aux exploitations rurales tels que granges, écuries, greniers, caves, celliers, pressoirs et autres, destinés soit à loger les bestiaux des fermes et métairies ainsi que le gardien de ces bestiaux, soit à serrer les récoltes. L'article exonère également les bâtiments affectés à un usage agricole par les sociétés coopératives agricoles, les unions de sociétés coopératives agricoles, les unions de coopératives agricoles et de coopératives de consommation...

B. LE DÉBAT SUR LE DROIT À EXONÉRATION DES BÂTIMENTS DESTINÉS À LA DÉSHYDRATATION DES FOURRAGES

1. L'interprétation de la loi par la juridiction administrative

Un arrêt du Conseil d'Etat du 29 janvier 1982 (« Toysonnier ») avait considéré qu'une construction utilisée pour le stockage des fourrages d'un domaine agricole devait bénéficier de l'exonération de taxe foncière. En revanche, une décision de la Cour administrative d'appel de Nancy du 18 mai 2000 (« Société coopérative agricole de déshydratation et séchage de l'Arne et Retourne ») avait estimé que l'exonération ne devait pas être accordée si les opérations présentent un caractère industriel « eu égard à l'importance des moyens techniques mis en oeuvre ».

Le bénéfice de l'exonération dépend, selon la jurisprudence administrative ainsi exposée, du caractère industriel ou non de l'activité de stockage et de déshydratation des fourrages dans le bâtiment considéré. Or, les services fiscaux ont généralement considéré que l'activité de déshydratation constituait un processus industriel de transformation des fourrages, et non un simple prolongement de l'activité agricole, et ont, en conséquence, refusé l'exonération de taxe foncière dans un grand nombre de cas.

2. Une demande d'exonération exprimée à plusieurs reprises dans les deux assemblées

Lors de la discussion de la loi de finances initiale pour 2002, puis de la loi de finances rectificative pour 2001, plusieurs de nos collègues avaient déposé un amendement visant à exonérer les ateliers de déshydratation des fourrages. L'objet de cet amendement précisait notamment que « la déshydratation de la luzerne est bien une activité traditionnelle de l'agriculture puisque, aux origines de la filière, les agriculteurs séchaient eux-mêmes leur luzerne. Par ailleurs, les ateliers de déshydratation ne fabriquent pas d'aliments composés du bétail (auquel cas ils seraient passibles de la taxe foncière), mais se bornent à déshydrater pour mieux la stocker, la luzerne produite par les agriculteurs ».

Le Sénat avait adopté cet amendement, en dépit de l'avis défavorable du gouvernement. Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget, avait indiqué que «selon une jurisprudence constante, l'usage agricole s'entend de l'affectation à des opérations réalisées habituellement par les agriculteurs eux-mêmes et qui ne présentent donc pas un caractère industriel.

Cet amendement vise à exonérer de la taxe foncière des activités qui, en fait, ont un caractère industriel de par les moyens mis en oeuvre tant en matériel qu'en personnel (...)»77(*).

On notera que l'Assemblée nationale avait rejeté, lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2002, un amendement similaire de notre collègue député Charles de Courson.

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson. Il tend à ajouter un alinéa c dans le 6 de l'article 1382 du code général des impôts, complétant la liste des bâtiments exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties par la mention des « bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages à l'exclusion de ceux abritant les presses et les séchoirs ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à clarifier la situation des bâtiments affectés à la déshydratation des fourrages au regard de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Votre commission des finances considère que l'adoption du présent article par l'Assemblée nationale est bienvenue, dès lors qu'elle mettra fin aux contentieux portant régulièrement sur l'interprétation devant être faite de la loi. La rédaction du présent article semble satisfaisante car en excluant les bâtiments abritant les presses et les séchoirs, il réserve l'exonération de la taxe foncière à ceux d'entre eux qui n'abritent pas d'activités de transformation de caractère industriel, point qui faisait l'objet de contestations depuis plusieurs années.

Votre commission des finances souhaite cependant réfléchir sur les ajustements éventuels à apporter au présent article, au regard notamment de l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 30 nonies (nouveau)

Transformation de taxes parafiscales concernant la formation professionnelle dans les transports, le bâtiment et les travaux publics et la réparation automobile en taxes fiscales

Commentaire : le présent article a pour objet de transformer trois taxes parafiscales perçues au profit d'organismes participant à la formation des jeunes en trois impositions de toute nature respectivement affectées aux mêmes organismes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE PARAFISCALE POUR LE DEVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DANS LES TRANSPORTS

En application du décret n° 2000-1336 du 26 décembre 2000, une taxe parafiscale en vue du développement de la formation professionnelle dans les transports routiers a été instituée pour la période courant du 1er janvier 2001 au 1er janvier 2005.

La taxe concourt en priorité au financement d'une part des formations qualifiantes et d'autre part des formations professionnelles obligatoires des conducteurs routiers telles qu'instituées par la réglementation et les conventions collectives en vigueur. Elle est utilisée pour au moins la moitié de son produit à la formation professionnelle des jeunes de moins de vingt-six ans.

Le produit de la taxe est versé à l'association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT).

La taxe est perçue en addition de celle prévue à l'article 1599 quindecies du code général des impôts (droit de timbre sur des cartes grises des véhicules utilitaires) lors de la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules automobiles de transport de marchandises, des tracteurs routiers et des véhicules de transport en commun de personnes, à l'exception des véhicules de collection.

B. LA TAXE PARAFISCALE DESTINÉE AUX FORMATIONS INITIALES DANS LES MÉTIERS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS

En application du décret n° 98-67 du 4 février 1998, les entreprises appartenant aux professions du bâtiment et des travaux publics sont redevables jusqu'au 31 décembre 200278(*), d'une cotisation professionnelle à caractère parafiscal destinée à concourir au financement de la formation professionnelle dans les métiers du bâtiment et des travaux publics.

L'assiette de la cotisation est celle mentionnée à l'article D. 732-5 du code du travail (taxe sur les salaires), majorée des indemnités de congés payés.

La cotisation est perçue au profit du comité central de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics (CCCA-BTP).

Le produit de la cotisation est affecté à l'information des jeunes, et au développement qualitatif de la formation professionnelle initiale (financement des investissements et du fonctionnement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage, formation du personnel enseignant, acquisition de matériel technique et pédagogique). Une fraction est également affectée à la formation continue des salariés des entreprises de travaux publics de dix salariés et plus.

C. LA TAXE PARAFISCALE DESTINÉE AUX FORMATIONS DANS LES MÉTIERS DE LA RÉPARATION DE L'AUTOMOBILE, DU CYCLE ET DU MOTOCYCLE

En application du décret n° 98-19 du 8 janvier 1998, les entreprises ayant une activité principale ou secondaire de réparation, d'entretien, de pose d'accessoires, de contrôle technique, d'échanges de pièces et autres opérations assimilables sur les véhicules automobiles, les cycles ou les motocycles donnant lieu à facturation à des tiers sont redevables, jusqu'au 31 décembre 200279(*), d'une cotisation professionnelle à caractère parafiscal destinées à concourir au financement de la formation professionnelle dans les métiers de ce secteur.

La cotisation est assise sur le montant non plafonné des rémunérations retenues pour le calcul des cotisations de sécurité sociale et versées aux salariés des ateliers du secteur concerné.

La cotisation est recouvrée et gérée par l'association nationale pour la formation automobile (ANFA).

Le produit de la cotisation est affecté au développement qualitatif de la formation professionnelle dans la branche (financement des investissements et du fonctionnement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage, formation du personnel enseignant, acquisition de matériel technique et pédagogique).

L'ensemble des trois taxes devrait, selon le « jaune budgétaire » sur les taxes parafiscales, représenter un produit de 123 millions d'euros en 2003, dont 55,6 millions d'euros pour l'AFT, 48,8 millions d'euros pour le CCCA-BTP et 18,55 millions d'euros pour l'ANFA.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Dupont, et avec l'accord du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à remplacer les trois taxes parafiscales précitées par trois impositions de toute nature perçue au profit des mêmes organismes de formation.

Le code général des impôts serait ainsi complété par :

- l'article 1635 bis M, instituant, à compter du 1er janvier 2004, une taxe destinée à financer le développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers ;

- l'article 1609 quinvicies, instituant, à compter du 1er janvier 2004, une taxe destinée à concourir au développement de la formation professionnelle dans le secteur du bâtiment et des travaux publics ;

- l'article 1609 sexvicies instituant, à compter du 1er janvier 2004, une taxe destinée à la formation professionnelle dans les métiers de la réparation de l'automobile, du cycle et du motocycle.

Les nouvelles taxes fiscales seront versées aux organismes actuellement destinataires des taxes parafiscales. Le montant des taxes ne serait pas modifié.

La modification essentielle résulterait du fait que les taxes seront désormais recouvrées par les services fiscaux. Pour frais d'assiette et de recouvrement, l'Etat effectuera un prélèvement de 2,5 % du montant des taxes mentionnés aux articles 1609 quinvicies, 1609 sexvicies et 1635 bis M. En contrepartie, les établissements n'auront plus de frais de recouvrement propres, comme c'est le cas actuellement de l'association nationale pour la formation automobile (ANFA).

Les taxes payées au titre des taxes parafiscales supprimées par le présent article étaient prises en compte pour le calcul de la participation prévue à l'article L. 951-1 du code du travail, concernant la formation continue. Cette solution n'était pas pleinement satisfaisante, car ces taxes financent à des degrés divers l'alternance et la formation continue, mais aussi, en grande partie, l'apprentissage.

Toutefois, dans le but de ne pas complexifier davantage le système de la formation professionnelle, et dans la perspective d'une réforme globale, il a été prévu de maintenir, au bénéfice des taxes nouvellement créées, l'imputation préexistante.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE CONTEXTE DE CETTE SUPPRESSION : UNE ANTICIPATION DE LA SUPPRESSION DES TAXES PARAFISCALES QUI REQUIERT DES EXPLICATIONS

1. Le contexte général est celui de la suppression de la parafiscalité par la loi organique du 1er août relative aux lois de finances

Pour mettre un terme à l'anomalie que représente la parafiscalité au regard du principe du consentement à l'impôt par la représentation nationale, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a programmé, au 31 décembre 2003, la disparition des taxes parafiscales. En effet, ces dernières sont créées par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, et le Parlement n'intervient que pour en autoriser la perception au-delà de l'année d'établissement. De même, l'assiette, le taux et l'affectation des taxes parafiscales sont fixés par décret.

Pour autant, l'intention du législateur n'a jamais été, d'une façon générale, de priver de ressources les organismes au financement desquels participent les taxes parafiscales, mais de respecter le principe de l'universalité budgétaire.

Ainsi, il est loisible au législateur d'organiser dès maintenant la budgétisation de ces taxes.

2. Le contexte particulier justifierait de précéder le traitement global de la succession de la parafiscalité, prévu en 2003

Jusqu'alors, le gouvernement, très soucieux d'apporter une réponse cohérente aux attentes de l'ensemble des professionnels concernés par les différentes taxes parafiscales, avait manifesté le souhait de n'engager leur mutation qu'en 2003 dans le cadre d'une réforme globale, de laquelle il lui avait semblé inopportun de soustraire, notamment, celles qui font l'objet du présent article.

Ainsi, un amendement ayant le même objet que celui présenté à l'Assemblée nationale a été déposé au Sénat par notre collègue Jacques Oudin à l'occasion de l'examen des articles rattachés au budget du travail, dans la seconde partie du projet de loi de finances initiale pour 2003. Le gouvernement en avait alors demandé le retrait.

Cependant, cette position de principe se trouve finalement assouplie par la considération portée au besoin des professionnels concernés par les taxes parafiscales perçue au profit d'organismes de formation, de sécuriser le financement d'actions de formation dont le cadre est pluriannuel.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent dispositif a pour objet de remplacer les trois taxes parafiscales perçues au profit du CCCA-BTP, de l'ANFA et de l'AFT, en trois impositions de toute nature respectivement affectées à ces trois organismes

Le choix d'une imposition de toute nature affectée n'allait pas de soi, et les possibilités envisageables étaient, notamment, les suivantes :


· suppression des taxes parafiscales assortie de l'inscription d'une subvention budgétaire ;


· ou création d'une imposition de toute nature :


· rattachée au budget général, avec inscription d'une subvention budgétaire


· ou directement affectée (aménagement retenu).

Si la taxe affectée constitue la solution la moins satisfaisante au regard du principe de l'universalité budgétaire, elle présente l'avantage d'être la plus rassurante pour les professionnels concernés, aux yeux desquels l'affectation constitue la meilleure garantie de la reconduction des moyens dévolus aux l'organismes concernés.

Elle ne semble pas devoir poser de problème au regard de l'article 2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances concernant les affectations d'impositions de toute nature, qui exige que les organismes bénéficiaires puissent faire état d'une mission de service public, même dans l'acception très restrictive donnée par le Conseil d'Etat dans son avis80(*) du 31 décembre 2000.

Votre commission des finances n'a toutefois pas été en mesure d'appréhender toutes les conséquences des dispositions substantielles proposées par le présent article et elle vous propose donc, à titre conservatoire, de réserver sa position sur cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 30 decies (nouveau)

Modification des modalités de financement de l'Institut national des appellations d'origine (INAO)

Commentaire : le présent article tend à établir au profit de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) un droit acquitté par les producteurs des produits bénéficiant d'une indication géographique protégée.

I. LE DROIT EXISTANT

D'après les dispositions de l'article L. 641-5 du code rural introduites par la loi d'orientation agricole (n° 99-574) du 9 juillet 1999, l'INAO, établissement public administratif, comprend :

- un comité national des vins et eaux-de-vie, cidres, poirés et apéritifs à base de vins, cidres et poirés ;

- un comité national des produits laitiers ;

- un comité national des produits autres que ceux couverts par les instances mentionnées ci-dessus ;

- un comité national pour les indications géographiques protégées.

Par ailleurs, un conseil permanent composé de membres appartenant aux mêmes catégories que celles prévues pour les comités nationaux et choisis parmi ces comités établit le budget de l'institut et détermine la politique générale relative aux appellations d'origine contrôlées.

En outre, d'après les dispositions des articles L. 641-7, L. 641-8 et L. 641-9 du code rural, l'Institut national des appellations d'origine est financé par :

- une dotation budgétaire de l'Etat ;

- un droit par hectolitre de vin revendiqué en appellation d'origine, fixé, sur proposition de l'INAO, par arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre du budget dans la limite de 0,08 euro par hectolitre ;

- un droit acquitté par les producteurs des produits à appellation d'origine contrôlée autres que les vins, fixé par appellation, par arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre chargé du budget, après avis des comités nationaux compétents de l'INAO.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par notre collègue député Alain Marleix, après avis favorable de sa commission des finances et du gouvernement, visant à insérer un nouvel article L. 641-9-1 dans le code rural précisant qu'il est établi au profit de l'INAO un droit acquitté par les producteurs bénéficiant d'une indication géographique protégée.

Ce droit est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé du budget, après avis du comité national compétent de l'INAO.

Il est perçu sur les quantités, exprimées en unités de masse ou de volume, des produits destinés à la commercialisation en indication géographique protégée dans la limite de 5 euros par tonne. Il est exigible annuellement.

En outre, ce droit est liquidé et recouvré auprès des producteurs par l'INAO sous le contrôle de la direction générale des douanes et des droits indirects selon les règles et sous les garanties, privilèges et sanctions prévues en matière de contributions indirectes.

Enfin, le présent article précise que l'INAO peut confier tout ou partie des opérations de liquidation et de recouvrement de ce droit aux groupements mentionnés à l'article 5 du règlement CEE n° 2081/92 du Conseil du 14 juillet 1992 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à faire participer au financement de l'INAO les producteurs de produits bénéficiant d'une indication géographique protégée (IGP) par le biais d'un droit acquitté d'un montant maximum de 5 euros par tonne de produit en IGP.

En effet, les IGP relèvent, d'après les dispositions du code rural, des compétences de l'INAO. Il paraîtrait donc équitable de faire participer les producteurs de produits bénéficiant d'une IGP au même titre que les producteurs de produits bénéficiant d'une appellation d'origine contrôlée (AOC).

D'après les informations qui ont pu être recueillies par votre rapporteur général, l'instauration de ce nouveau droit acquitté par les producteurs bénéficiant d'une IGP devraient rapporter 360.000 euros par an à l'INAO, contre 4,4 millions d'euros par an au titre du droit acquitté par les producteurs bénéficiant d'une AOC.

Toutefois, n'ayant pu, avec le recul nécessaire, mesurer toutes les implications du présent article, notamment s'agissant de la définition des modalités de recouvrement de cette nouvelle taxe, votre commission des finances souhaite réserver sa position sur celui-ci.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 30 undecies (nouveau)

Exonération de l'impôt sur le revenu des primes des médaillés olympiques

Commentaire : le présent article tend à exonérer d'impôt sur le revenu les primes versées par l'Etat aux médaillés olympiques et paralympiques.

I. UNE MESURE « TRADITIONNELLE »

Depuis les jeux olympiques de Los Angeles en 1984, l'Etat attribue des « primes à la performance » aux sportifs médaillés aux jeux olympiques. Le montant de ces primes est fixé par le ministère des sports, après avis de la commission nationale du sport de haut niveau. A compter des jeux olympiques de l'an 2000 à Sydney, les sportifs médaillés aux jeux paralympiques ont également bénéficié de primes, d'un montant cependant très inférieur à celles versées aux sportifs valides. Ces primes sont traditionnellement exonérées d'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Denis Merville, tendant à exonérer les primes des sportifs médaillés aux jeux olympiques et, pour la deuxième fois, celles des médaillés aux jeux paralympiques de l'an 2002 à Salt Lake City.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère qu'il est légitime que les primes à la performance versées par l'Etat soient exonérées d'impôt sur le revenu, compte tenu du caractère exceptionnel de celles-ci. En effet, elles sont attribuées aux sportifs médaillés, quel que soit par ailleurs leur notoriété et leur niveau de ressources. Le fait d'assujettir ces primes à l'impôt sur le revenu reviendrait à leur conférer un caractère différencié selon les revenus des sportifs au cours de l'année, ce qui serait en contradiction avec l'esprit d'une telle mesure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 11 Producteurs, commerçants, prestataires de services, professions libérales.

* 12 En vertu de « l'Internet Tax Freedom Act » de 1998.

* 13 Le contenu en est minutieusement analysé par le rapport général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 14 Puissance de transmission inférieure ou égale à deux watts.

* 15 Directive n° 2001/115/CE.

* 16 Directive n° 77/388/CE du 17 mai 1977 modifiée relative à l'harmonisation des législations des Etats-membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* 17 C'est le cas de l'Allemagne, l'Espagne, la Grèce, la Norvège, les Pays-Bas, le Danemark et le Royaume-Uni. Le régime est par ailleurs en cours d'instauration en Finlande et en Belgique, tandis qu'il est envisagé en Suède.

* 18 Le seuil de 100 unités UMS est ainsi celui retenu dans les autres Etats de l'Union européenne.

* 19 Il existe trois types de contrats d'affrètement. Par l'affrètement au voyage, le fréteur met un navire à la disposition de l'affréteur en vue d'accomplir un ou plusieurs voyages. Par l'affrètement à temps, le fréteur s'engage à mettre un navire armé à la disposition de l'affréteur pour un temps défini. Par l'affrètement coque nue, le fréteur s'engage, contre paiement d'un loyer, à mettre, pour un temps défini, un navire sans armement ni équipement, ou avec un équipement et un armement incomplets.

* 20 Sauf disposition contraire figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties.

* 21 Ces reports résultaient notamment de ce que le décret d'application de la loi relative à la signature électronique, indispensable à la télédéclaration et au télépaiement électronique via le réseau Internet, n'est paru que le 30 mars 2001, ce qui ne laissait pas un délai suffisant pour que les prestataires informatiques puissent finaliser leurs produits, les faire certifier par le ministère de l'industrie, les diffuser et former leurs utilisateurs.

* 22 Rapport n° 444, Assemblée nationale, XIIème législature, page 296.

* 23 Il s'agissait notamment des esters d'huile de colza et de tournesol utilisés en substitution du fioul domestique et du gazole, de l'alcool éthylique, élaboré à partir de céréales, topinambours, pommes de terre ou betteraves et incorporé aux supercarburants et aux essences, et des dérivés de l'alcool éthylique.

* 24 Rapport n° 444, Assemblée nationale, XIIème législature.

* 25 Un décret du 27 juillet 1993 a défini les installations de cogénération ouvrant droit à cette exonération, qui doivent également répondre à trois conditions : comporter une turbine et un moteur à combustion ou une turbine à vapeur permettant une production combinée, à partir de combustibles, de deux énergies utiles, mécanique et thermique, avec un rendement global au moins égal à 65 % ; développer une puissance mécanique ou électrique au moins égale à 250 kilowatts ; présenter un rapport entre les deux énergies produites compris entre 0,5 et 10.

* 26 Le gaz de raffinerie est une huile minérale soumise à la TIPP, présentée à l'état gazeux et destinée à être utilisée comme carburant.

* 27 Selon la définition de la directive du Conseil n° 1999/31/CE du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets.

* 28 Le 3 de l'article 266 septies du code des douanes précise en effet que le fait générateur de la taxe est « le décollage d'aéronefs sur les aérodromes recevant du trafic public pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes est supérieur à 20.000 ».

* 29 Le logarithme décimal permet de prendre en compte la masse maximale au décollage de l'aéronef mais en la ramenant à des proportions relatives beaucoup moins élevées que le rapport des masses elles-mêmes.

* 30 Actuellement, il existe trois catégories d'aérodromes concernés par la TGAP.

* 31 Voir commentaire de l'article 27 du projet de loi de finances pour 2003, de M. Philippe Marini, Rapport au nom de la commission des finances Sénat n° 68 (2002-2003).

* 32 « Lorsque la déclaration ou l'acte mentionnés à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ou de 80 % s'il s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures pénales ».

* 33 Quand il sera effectivement mise en service par le service des douanes.

* 34 On peut rappeler à cet égard que les accords d'entreprise relatifs à la participation sont conclu, soit dans le cadre d'une convention collective ou d'un accord collectif de travail, soit entre le chef d'entreprise et les représentants des organisations syndicales d'entreprise au sens de l'article L. 432-2 du code du travail, soit au sein du comité d'entreprise, soit par référendum d'entreprise.

* 35 Ce plafond est doublé pour les personnes mariées soumises à une imposition commune.

* 36 Quelle que soit la date de sa constitution.

* 37 Ce régime, prévu à l'article 163 octodecies A du code général des impôts, vise à inciter les personnes physiques à souscrire au capital de jeunes entreprises.

* 38 Conformément au 11 de l'article 150-0 D du code général des impôts. Cette limite des 5 ans, devrait être portée à 10 ans, grâce à l'article 3 bis du projet de loi de finances pour 2003, introduit par le Sénat sur proposition de sa commission des finances.

* 39 Par exception aux dispositifs actuels qui subsisteraient.

* 40 Un mécanisme d'option a été choisi car le nouveau dispositif pourrait se révéler défavorable à l'actionnaire qui n'aurait pas de plus-values adéquates pour y imputer ses moins-values.

* 41 Voir le 2° du A et le b) du 1° du D du I du présent article.

* 42 Suite à une procédure d'appel.

* 43 Voir le 2° du A et le b) du 1° du D du I du présent article.

* 44 Voir le 5° du A et le 2° du D du I du présent article.

* 45 Voir le C du I du présent article.

* 46 Voir le II du présent article.

* 47 Il s'agit de la date d'entrée en vigueur du dispositif actuel d'imputation des moins-values sur les plus-values présenté plus haut.

* 48 On notera que pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, le revenu fiscal de référence est fixé à 8.198 euros pour la première part ; ce montant est majoré de 1.958 euros pour la première demi-part et de 1.851 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la deuxième. Pour la Guyane, ces montants sont fixés respectivement à 8.570 euros, 2.359 euros et 1.851 euros.

* 49 Il s'agit du prélèvement effectué à compter du 1er janvier 2002 sur les ressources fiscales des communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales Une proposition de loi modifiant ces dispositions a été adoptée en première lecture au Sénat le 12 novembre 2002.

* 50 Il convient par exemple de citer l'obligation de payer directement le gérant du débit de tabac de rattachement, celle de proposer à sa clientèle plusieurs marques de tabac de différents fabricants agréés ou encore celle de ne pas faire de publicité en faveur du tabac.

* 51 Ces sanctions consistent en une amende de 15 euros à 750 euros et en une peine de six mois d'emprisonnement.

* 52 Bulletin des commissions de l'Assemblée nationale n° 18, page 2572, XIIème législature.

* 53 Rapport n° 444, Assemblée nationale, XIIème législature.

* 54 La structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés font l'objet des directives 92/79/CE, 92/80/CE, 95/59/CE et 2002/10/CE du Conseil.

* 55 Directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976.

* 56 Directive 79/1071/CEE du Conseil du 6 décembre 1979.

* 57 Directive 92/108/CEE du Conseil du 14 décembre 1992.

* 58 Directive 2001/44/CE du Conseil du 15 juin 2001.

* 59 C'est le cas notamment des conventions signées par la France avec le Portugal, le Royaume-Uni, l'Irlande, les Pays-Bas.

* 60 Conformément à l'article 8 de la directive de 1976 précitée.

* 61 Conformément à l'article 5 de la directive de 1976 précitée.

* 62 Conformément à l'article 6 de la directive de 1976 précitée.

* 63 Le privilège du Trésor ne sera donc pas étendu aux créances étrangères, car ce privilège n'existe pas dans l'ordre juridique de plusieurs Etats étrangers. Pour mémoire, ce privilège, prévu aux articles 1920 à 1929 du code général des impôts, permet le recouvrement d'impôts car il prime tous les privilèges mobiliers généraux ou spéciaux du Code civil (à l'exception de celui des frais de justice quand ces frais ont profité au Trésor, du « super-privilège » des salariés, du privilège du créancier nanti sur l'outillage ou le matériel d'équipement et du droit du créancier d'aliments).

* 64 Conformément à l'article 12 de la directive de 1976 précitée.

* 65 Conformément à l'article 13 de la directive de 1976 précitée.

* 66 Conformément à l'article 4 de la directive de 1976 précitée.

* 67 Conformément à l'article 4 de la directive de 1976 précitée.

* 68 Ce privilège est prévu à l'article 379 du code des douanes.

* 69 Par un second amendement de coordination, l'état E du projet de loi de finances pour 2003 sera également ajusté pour « rayer » les taxes parafiscales supprimées.

* 70 A titre d'exemple, deux instituts techniques, d'ailleurs concurrents, dans le domaine la salaison et des conserves, reçoivent chacun une taxe parafiscale et une subvention de l'ANDA.

* 71 Le rendement prévisible de la nouvelle taxe devrait être d'environ 100 millions d'euros, contre 119 millions d'euros actuellement.

* 72 Complément-retraite des fonctionnaires.

* 73 En effet, le revenu exceptionnel est d'abord divisé par un nombre pouvant atteindre dix, et non pas par quatre, pour le calcul du supplément d'impôt sur le revenu. Toutefois cet avantage pourrait souvent s'avérer théorique, car il se trouve vraisemblablement de nombreux cas pour lesquels il n'y a pas de changement de tranche, que le revenu exceptionnel ajouté soit divisé par quatre ou par un nombre supérieur.

* 74 Plus précisément, « dont la valeur réelle de l'actif est représentée de façon constante pour 90 % au moins par des actions, des certificats d'investissement et des certificats coopératifs d'investissement émis par des sociétés ayant leur siège dans la Communauté européenne et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou qui sont soumises à un impôt comparable ».

* 75 Arrêts Skandia du 8 mars 2001 et CPP du 25 février 1999.

* 76 A l'exception de quelques opérations limitativement énumérées par l'article 260 C du code général des impôts.

* 77 In JO Débats Sénat, séance du 10 décembre 2001, page 6625.

* 78 Un prochain décret devrait conduire à prolonger cette taxe jusqu'au 31 décembre 2003.

* 79 Idem.

* 80 Le Conseil d'Etat devait en effet préciser que des impositions ne pourront être affectées au profit d'une personne privée poursuivant uniquement un intérêt propre à son secteur d'activité ou à une profession.