III. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 12
Ratification de
décret d'avance
Commentaire : le présent article a pour objet de ratifier le décret d'avance du 8 novembre 2002.
I. UN DÉCRET D'AVANCE TOUJOURS PLACÉ SOUS LE RÉGIME DE L'ORDONNANCE ORGANIQUE DU 2 JANVIER 1959
A. LE DÉCRET D'AVANCE RESTE SOUS LE RÉGIME DE L'ANCIENNE ORDONNANCE
La procédure du décret d'avance est toujours régie par l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
L'ouverture de crédits doit être justifiée par une condition d'urgence ; l'équilibre défini par la dernière loi de finances ne doit pas être modifié et la ratification du décret d'avance est demandée dans la plus prochaine loi de finances.
En 2006 entrera en vigueur le nouveau régime prévu par l'article de la LOLF : les décrets d'avance seront transmis sept jours avant publication aux commissions des finances du Parlement et pourront faire l'objet au préalable d'un avis transmis au Premier ministre.
En revanche, le décret d'annulation qui constitue le « gage » du décret d'avances est lui déjà, régi par la loi organique précitée du 1 er août 2001. En effet, depuis le 1 er janvier 2002, le décret d'annulation, qui remplace l'ancien arrêté d'annulation, est régi par le I de l'article 14 de la loi organique précitée. Des crédits peuvent être ainsi annulés soit en cas de détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la précédente loi de finances, soit parce qu'ils sont devenus sans objet. Les projets de décrets d'annulation sont communiqués aux commissions des finances et aux commissions compétentes du Parlement avant leur publication au Journal officiel.
B. UN DÉCRET D'AVANCE QUI SATISFAIT AUX CONDITIONS POSÉES PAR LA DITE ORDONNANCE
Le décret d'avance du 8 novembre 2002 présente la particularité d'avoir fait l'objet d'un rapport de la Cour des comptes. En effet, en vertu de l'article 58-6 de la loi organique précitée du 1 er août 2001, la Cour des Comptes est tenue de déposer un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances.
Ce rapport conclut au respect de la régularité formelle du décret d'avance et des conditions de fond posées par l'ordonnance organique. En ce qui concerne les conditions de fond, la Cour des Comptes relève que l'urgence de l'ouverture des crédits, qui justifie l'ouverture du décret d'avances du 8 novembre 2002 est avérée. En effet, elle relève une insuffisance prévisionnelle, à la fin de l'exercice, du chapitre 31-97 du budget de l'enseignement scolaire particulièrement importante par rapport aux années précédentes. Elle conclut : « il était impossible d'attendre le vote de la loi de finances rectificative pour abonder ce chapitre des sommes nécessaires, puisque ce chapitre sert au versement des rémunérations et que ces dépenses ne peuvent être différées. Il en résulte que la seule solution pour assurer le paiement des rémunérations consistait effectivement en l'utilisation d'un décret d'avance (...). Le décret d'avances revêtait donc bien un caractère urgent et impérieux ». Elle constate par ailleurs que l'équilibre financier prévu par la dernière loi de finances est respecté car l'ouverture des crédits autorisée par décret d'avances est gagée par l'annulation de crédits de paiement pour un même montant, même si elle indique que certaines annulations proposées par le décret d'annulation du 8 novembre 2002 risquent d'entraîner en 2003 des efforts de gestion.
II. LE CONTENU DU DÉCRET D'AVANCE ET DU DÉCRET D'ANNULATION
Le décret d'avance du 8 novembre 2002 ouvre sur le chapitre 31-97 « autres personnels enseignants non titulaires - rémunérations » du budget de l'enseignement scolaire des crédits pour 2002 à hauteur de 130 millions d'euros.
En contrepartie, le décret d'annulation du 8 novembre 2002 annule 130 millions d'euros de crédits de paiement se répartissant comme suit :
a) sur le budget de l'enseignement scolaire :
36-71 « établissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement » : 56 millions d'euros ;
36-80 « formation professionnelle et actions de promotion » : 1,94 million d'euros ;
37-83 « actions pédagogiques dans l'enseignement primaire et plan d'accès à l'autonomie des élèves handicapés » : 6,5 millions d'euros ;
37-91 « frais de justice et réparations civiles » : 2,59 millions d'euros
41-02 « dépenses d'éducation dans les territoires et collectivités d'outre-mer » : 0,77 million d'euros ;
43-71 « bourses et secours d'études » : 13,7 millions d'euros ;
56-01 « administration général et établissements d'enseignement à la charge de l'Etat » : 4 millions d'euros ;
56-37 « dépenses pédagogiques. Technologies nouvelles : premier équipement en matériel » : 14,5 millions d'euros.
Sur le budget de l'enseignement supérieur :
43-71 « bourses, secours d'études et contribution de l'Etat aux transports collectifs parisiens » : 30 millions d'euros.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général ne peut que partager l'avis du rapporteur spécial de votre commission des finances, notre collègue Roger Karoutchi qui, dans son rapport spécial sur le budget de l'enseignement scolaire, considère que ce décret d'avance fait apparaître une anomalie , puisque les crédits de rémunération inscrits en loi de finances initiale ont du être abondés à hauteur de 130 millions d'euros sur le chapitre 31-97 afin de payer les enseignants non titulaires en novembre et en décembre 2002. Il indique : « il s'agit là de manière conjoncturelle de la traduction budgétaire des dépassements observés par l'IGAENR dans la plupart des académies dès décembre 2001 8 ( * ) , et de manière plus structurelle de la résultante des effets conjugués de la rigidité croissante de la gestion des personnels 9 ( * ) et de la mauvaise gestion des vacataires et contractuels 10 ( * ) . Ces constats confirment le diagnostic formulé en 1999 par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants, ainsi que les observations formulées par la Cour des Comptes dans son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001 selon lesquelles " aucune des académies contrôlées n'est en mesure de fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle est chargée de gérer et leur répartition en fonction de leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance - qui fait écho à celle existant au niveau central - est révélatrice d'un système qui n'est ni maîtrisé, ni contrôlé ». En outre, les indicateurs, les méthodes, les outils et même le vocabulaire de gestion demeurent fragmentés et isolés, ce que le plan pluriannuel de modernisation de la gestion précité expliquait en relevant notamment que des « modifications de structure [ont] minoré la place du contrôle de gestion dans l'organisation du ministère " ».
La Cour des Comptes dans son rapport sur le décret d'avance précité ne dit pas autre chose quand elle écrit : « il apparaît que [en ce qui concerne la rémunération des agents non titulaires], même si une partie de ce dépassement de crédits avait une source exogène, cette situation aurait pu être évité par une prévision plus réaliste ainsi que par des actions visant à contenir le recours aux personnels non titulaires ».
Malheureusement, il semble que le problème révélé par le décret d'avance dont la ratification est proposée par le présent article, à la lecture des hypothèses qui fondent le budget de l'enseignement scolaire pour 2003, reste intact.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 12 bis
(nouveau)
Ajout à l'état F du chapitre 08
« Versements au Fonds de réserve pour les
retraites » du compte d'affectation spéciale
n° 902-24
Commentaire : le présent article propose d'ajouter à l'état F annexé à la loi de finances pour 2002 le chapitre 08 « Versements au Fonds de réserve pour les retraites » du compte d'affectation spéciale n° 902-24.
Le présent article adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement constitue un dispositif conséquence de l'article 9 bis du présent collectif qui a la même origine. Il permet de prendre en compte l'éventualité selon laquelle le produit de la vente de la part de l'Etat dans le Crédit Lyonnais pourrait être versé dès 2002, et donc que la fraction de recettes perçue, 500 millions d'euros sur un total de 2,2 milliards d'euros, destinée au Fonds de réserve des retraites, pourrait être versée également en 2002.
Dès lors, techniquement, puisque les dépenses prévues sur le chapitre 08 « Versements au Fonds de réserve pour les retraites » du compte d'affectation spéciale n° 902-24 s'élevaient au maximum à 1,24 milliard d'euros en 2002, il convient d'inscrire ledit chapitre au titre F annexé à la loi de finances pour 2002 qui recense l'ensemble des crédits évaluatifs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 8 Le rapport de l'IGAENR de décembre 2001 sur le bilan du déroulement de la rentrée 2001 estimait alors le dépassement global des autorisations de recrutement autour de 3.500 emplois et mettait en garde contre un risque d'explosion des crédits de rémunération des vacataires.
* 9 Les mesures annoncées par le précédent gouvernement consistant à « transformer » des contingents d'heures supplémentaires annuelles (HSA) en emplois s'avèrent ainsi coûteuses, puisque les emplois ainsi créés sont d'allocation et de d'utilisation moins souples et, notamment du fait des rompus de temps partiel, n'ont pas le même « rendement » que des heures supplémentaires.
* 10 Le rapport de l'IGAENR d'octobre 2001 relatif au contrôle de gestion indiquait ainsi que « la direction des personnels enseignants ne manifeste aucun intérêt pour la gestion des personnels contractuels, ni pour celle des vacataires qui servent de variable d'ajustement final au niveau des académies et sont actuellement gérés en contradiction totale avec l'esprit des textes, puisqu'ils sont transformés en personnel contractuel dès qu'ils ont effectué les 200 heures de vacation autorisées ».