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30 avril 2003 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

 

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CHAPITRE II
MESURES DE SIMPLIFICATION
DES DÉMARCHES DES PARTICULIERS

Article 7
Habilitation à préciser les modalités de preuve de la nationalité

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, à préciser par ordonnance les conditions d'établissement de la possession d'état de Français. Il s'agit de faciliter la preuve de leur nationalité pour de nombreux Français, notamment ceux nés hors du territoire national.

En raison des difficultés rencontrées par certaines catégories de personnes pour apporter la preuve de leur nationalité française, cette ordonnance apparaît nécessaire. En effet, les règles de preuve de la nationalité française sont particulièrement complexes. Elles sont liées au mode d'attribution ou d'acquisition de la nationalité.

La preuve peut être apportée soit directement par la production d'un acte d'état civil, d'un document officiel à caractère administratif ou judiciaire, soit de manière indirecte lorsque les éléments constitutifs de la possession d'état de Français sont réunis.

Dans la très grande majorité des cas, il est possible de conclure à la nationalité française grâce à l'acte de naissance. La règle du double droit du sol s'applique alors le plus souvent.

La nationalité par filiation est en revanche plus dure à établir car il faut démontrer que l'auteur de l'intéressé était lui même français, ce qui suppose que l'auteur de l'auteur l'ait lui-même été et ainsi de suite.

Toutefois, depuis la loi n° 78-731 du 12 juillet 1978, la preuve de la nationalité par la production de l'acte de naissance est facilitée grâce à la mention en marge de cet acte des décisions judiciaires, des actes administratifs et des déclarations ayant trait à la nationalité (article 28 du code civil). Il est également très facile d'établir la nationalité avec certitude lorsque la personne peut se prévaloir d'une preuve pré-constituée telle qu'une déclaration de nationalité française ou un décret de naturalisation. Enfin, la production d'un certificat de nationalité française délivré par le greffier en chef du tribunal d'instance prouve la nationalité française de son titulaire. Sa délivrance obéit à une procédure lourde (articles 31 à 31-3 du code civil) justifiée par la force probante de ce document. Le certificat doit mentionner, comme il en serait d'un jugement, les éléments de fait et de droit qui ont permis de l'établir et la ou les dispositions légales en vertu desquelles l'intéressé a la qualité de Français. Il crée une présomption de nationalité qui ne peut être combattue que devant les juridictions civiles de droit commun.

Ce système de preuve de la nationalité écarte donc, dans la mesure du possible, les présomptions de fait et se fonde sur des preuves légales. Les droits et devoirs attachés à la nationalité expliquent ce rigorisme. Mais il a pour inconvénient de rendre impossible ou très difficile pour certaines catégories de personnes la preuve de leur nationalité. Tel est le cas de personnes nées en France de parents étrangers, de personnes nées à l'étranger ou dans des départements ou territoires précédemment sous administration française, de certaines femmes d'origine étrangère ayant épousé un Français ou des Alsaciens-Mosellans. Les rapatriés d'Afrique du nord rencontrent des difficultés particulières, les registres de l'état civil n'ayant pas été remis par les autorités algériennes au service central d'état civil du ministère des affaires étrangères.

Les difficultés d'établissement de la nationalité française consécutives à cette complexité et ce formalisme ont pris une ampleur nouvelle à l'occasion de la mise en place de la carte nationale d'identité sécurisée prévue par le décret n°87-178 du 19 mars 1987.

Il a alors été décidé de traiter les demandes de renouvellement des cartes nationales d'identité cartonnées comme des premières demandes. Jusqu'alors, le renouvellement se faisait sur simple présentation de la carte périmée sans réclamation de pièces justificatives de l'état civil ou de la nationalité française. La substitution de la nouvelle carte sécurisée à la carte d'identité cartonnée étant considérée comme une première délivrance, elle exige de contrôler l'ensemble des documents justificatifs de la nationalité.

L'objectif poursuivi est de permettre, grâce à l'informatique, le renouvellement ultérieur quasi automatique de la carte sécurisée, après que la première délivrance a été soumise à un contrôle approfondi. Des milliers de personnes disposant pourtant depuis des décennies d'une carte nationale d'identité se sont alors trouvées dans l'impossibilité de prouver leur nationalité, à moins de formuler une demande de certificat de nationalité française souvent longue. Le problème de la preuve de la nationalité, qui était en grande partie latent, a donc ressurgi dans ces circonstances.

A cette rigueur et complexité des textes s'ajoute le manque de formation des services des préfectures et des greffes. Pour la délivrance de titres d'identité, des documents superflus et inutiles sont exigés. Lorsque ces personnels sont confrontés à des cas inhabituels, ils préfèrent renvoyer le traitement de ces dossiers à l'échelon central, allongeant de la sorte considérablement la durée d'examen des dossiers.

Pour remédier à ces situations de blocage, plusieurs solutions ont été proposées et mises en oeuvre.

En premier lieu, diverses mesures d'assouplissement ont été prises en matière de preuve de la nationalité française. Plusieurs circulaires successives du ministère de l'intérieur, émises en concertation avec le ministère de la justice, ont ainsi prévu des cas de dispense de certificat de nationalité française lors de la première délivrance d'une carte nationale d'identité sécurisée.

La dernière circulaire en date est l'instruction générale n° NOR/INT/D/00/00001/C du 10 janvier 2000 qui reprend, précise et étend à de nouvelles catégories de personnes les circulaires précédentes des 27 mai 1991, 25 janvier 1994, 2 février 1996 et 24 juillet 1998. Elle dispense de certificat les personnes, appartenant aux huit catégories visées113(*), ayant joui de manière constante de la possession d'état de Français et détentrices d'une ancienne carte d'identité périmée depuis moins de deux ans, accompagnée de documents de nature différente, tels le passeport, la carte d'électeur, la carte d'immatriculation consulaire, tout document justifiant de l'appartenance à la fonction publique française ou de l'accomplissement des obligations militaires.

De la même manière, la circulaire NOR/JUS/C/98/20845/C du 24 décembre 1998 du ministère de la Justice relative à l'amélioration des conditions de délivrance des certificats de nationalité française vise à harmoniser les documents exigés pour caractériser la possession d'état de Français. Ainsi, elle prévoit que le livret militaire ou tout document justifiant de l'appartenance à la fonction publique suffit à caractériser la possession d'état. Cette circulaire invite également les greffiers des tribunaux d'instance à rechercher si les personnes demandant un certificat de nationalité peuvent se prévaloir des dispositions de l'article 30-2 du code civil. Cet article permet d'établir la nationalité française par possession d'état de Français sur deux générations. Il est particulièrement utile pour les personnes nées à l'étranger de parents y étant également nés et qui, de ce fait, ne peuvent se voir appliquer le droit du sol. Mais il faut encore pouvoir prouver sa possession d'état de Français et celle de ses parents.

En second lieu, un effort de formation des greffiers des tribunaux d'instance et des services des préfectures et sous-préfectures a été entrepris. Ces programmes de formation ont été animés par des responsables des fonctionnaires des ministères de l'intérieur, des affaires étrangères, de la justice et du ministère de l'emploi et de la solidarité.

En troisième lieu, le service central d'état civil du ministère des affaires étrangères a entrepris la reconstitution des actes d'état civil des rapatriés d'Afrique du nord. Mais il s'agit d'une procédure longue et complexe.

En dernier lieu, par voie de circulaires, les différents services de l'Etat concernés sont invités, lorsque l'usager présente de bonne foi des éléments de possession d'état de Français, à examiner systématiquement sa situation au regard des dispositions de l'article 21-13 du code civil. Cet article organise la possibilité, pour les personnes qui ont joui de façon constante de la possession d'état de Français pendant une période de dix années, d'acquérir la nationalité française par déclaration. Le but de cette disposition est de permettre à des personnes qui ne sont pas juridiquement françaises mais qui se sont vu notamment délivrer des documents d'identité de Français de régulariser leur situation après découverte de leur extranéité. Ce mode de régularisation simplifiée s'effectue sous le contrôle du juge d'instance. Si les conditions de recevabilité paraissent réunies, le greffier du tribunal d'instance, par exemple, invite la personne à souscrire une déclaration acquisitive de nationalité française sur le fondement de l'article 21-13 du code civil.

Le bilan de l'ensemble de ces mesures est malheureusement médiocre. Les préfectures et les greffes, par manque de temps et de formation adéquate, continuent à ne pas suivre les instructions des circulaires. La presse et les associations se font toujours l'écho de cas de personnes âgées, ayant combattu pour la France et ayant toujours été considérées comme françaises par l'administration, auxquelles il est demandé de faire la preuve de leur nationalité. Ces situations sont traumatisantes et humiliantes. Par ailleurs, la valeur juridique de ces circulaires est incertaine et ne peut suffire à fonder les droits des usagers dans une matière aussi importante que le droit de la nationalité.

Une modification de la législation s'impose donc afin de faciliter la preuve de la possession d'état de Français. L'article 7 du projet de loi tend à autoriser le Gouvernement à préciser dans la loi les modes de preuve de la possession d'état. Il pourrait s'agir, notamment, de créer une présomption simple de possession d'état lorsque la personne produit un livret militaire ou tout document justifiant de l'appartenance à la fonction publique. La préfecture ou le greffe du tribunal d'instance serait contraint de reconnaître la possession d'état, sauf preuve contraire qu'il lui reviendrait de fournir. Les démarches s'en trouveront accélérées.

Plus généralement, le code civil prévoirait une liste de documents émanant des autorités françaises justifiant que la personne jouit de la possession d'état. Actuellement seuls des décrets prévoient de telles listes indicatives, notamment le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 modifié relatif aux déclarations de nationalité à raison de la possession d'état de Français. Or, seule une mesure de niveau législatif obligera les différents services de l'Etat à harmoniser leurs critères pour l'établissement de la possession d'état.

En effet, nombreux sont les services concernés puisque le ministère de la justice fixe les règles de la nationalité, le ministère des affaires sociales instruit les demandes individuelles de naturalisation, le ministère de l'intérieur gère les documents d'identité et de voyage et le ministère des affaires étrangères est compétent pour les formalités accomplies à l'étranger.

En tout état de cause, le libellé retenu pour l'habilitation ne permet pas à l'ordonnance de modifier les règles d'attribution ou d'acquisition de la nationalité française.

Le Gouvernement devra néanmoins prendre garde à ne pas rigidifier les règles de preuve de la possession d'état. La jurisprudence actuelle des tribunaux est assez libérale et admet de nombreux documents à l'appui de l'établissement de la possession d'état. La liste que pourrait introduire l'ordonnance dans le code civil ne devrait donc pas être limitative mais indicative.

L'élaboration de l'ordonnance devra également tenir compte de l'ensemble des catégories de personnes rencontrant ces difficultés et non uniquement des Français nés à l'étranger. Surtout, ces modifications législatives devront être accompagnées, à nouveau, d'un effort particulier de sensibilisation et de formation des agents de l'Etat concernés. Enfin, votre rapporteur regrette qu'aucune évaluation, même imprécise, du nombre de personnes touchées par ces difficultés administratives n'ait été réalisée.

L'ordonnance prise sur la base de la présente habilitation devra être adoptée dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article 8
Habilitation à modifier le régime juridique des associations syndicales
de propriétaires et de leurs unions

Cet article tend à simplifier et actualiser le droit applicable aux associations syndicales de propriétaires et à leurs unions, notamment régies par la loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales.

Il s'agira de modifier les modalités de création, de fonctionnement et de dissolution, ainsi que les règles budgétaires, comptables et financières de ces associations. En effet, leur régime juridique n'ayant que très peu évolué depuis de nombreuses années, une réforme semble s'imposer.


· Le droit en vigueur


L'association syndicale de propriétaires est « une catégorie particulière de personne morale ayant la capacité juridique et réunissant des propriétaires dans le but d'oeuvrer pour l'intérêt des fonds groupés de ces propriétaires. »114(*) Les obligations réelles issues de ce groupement de fonds grèvent donc les immeubles et les charges afférentes sont opposables aux acquéreurs successifs.

Environ 28.000 associations syndicales de propriétaires ont été recensées en 1995.

La loi du 21 juin 1865 modifiée relative aux associations syndicales et le décret du 16 décembre 1927 modifié portant règlement d'administration publique pour l'exécution des lois du 21 juin 1865 et du 22 décembre 1888, modifiée par le décret-loi du 21 décembre 1926, sur les associations syndicales, posent le régime juridique des associations syndicales de propriétaires.

L'article premier modifié de la loi précitée du 21 juin 1865 indique les différents objets susceptibles d'être retenus pour la constitution d'une association syndicale, parmi lesquels l'assainissement dans les villes et faubourgs, bourgs, villages et hameaux ou encore l'exécution et l'entretien des travaux de chemins d'exploitation115(*).

Dotées de la capacité juridique, elles peuvent « ester en justice, par leurs syndics, acquérir, vendre, échanger, transiger, emprunter et hypothéquer » (article 2 de la même loi précitée).

En vertu de l'article 4 de la loi du 21 juin 1865 précitée, les préfets peuvent adhérer à une association syndicale de propriétaires pour les biens des départements après autorisation par délibération du conseil général, les maires et administrateurs pour les biens des communes ou des établissements publics, après autorisation par délibération du conseil municipal ou du conseil d'administration, et enfin le ministre des finances pour les biens de l'État.

Trois types d'associations syndicales de propriétaires sont distingués : les associations syndicales libres (ASL), autorisées (ASA) ou forcées (ASF). La différence principale entre elles vient de l'intervention plus ou moins importante de l'administration dans la constitution et le fonctionnement de ces associations.

Les associations syndicales libres sont des personnes morales de droit privé, créées sans l'intervention de l'administration et régies par un acte d'association.

Leur constitution nécessite le consentement par écrit de l'ensemble des propriétaires des immeubles situés dans le périmètre déterminé par l'acte d'association.

Les statuts comprennent certaines mentions obligatoires prévues à l'article 5 de la loi du 21 juin 1865 précitée : « l'acte d'association spécifie le but de l'entreprise ; il règle le mode d'administration de la société et fixe les limites du mandat confié aux administrateurs et syndics ; il détermine les voies et moyens pour subvenir à la dépense, ainsi que le mode de recouvrement des cotisations. »

L'article 3 du décret du 18 décembre 1927 précité dispose que l'acte d'association est un acte authentique ou sous seing privé et doit être « accompagné d'un plan périmétral des immeubles syndiqués et d'une déclaration de chaque adhérent spécifiant les désignations cadastrales ainsi que la contenance des immeubles pour lesquels il s'engage » (article 3).

En vertu des articles 6 et 7 de la loi du 21 juin 1865 précitée, pour que l'association jouisse de la personnalité morale, un extrait de l'acte d'association doit, « dans le délai d'un mois à partir de sa date, être publié dans un journal d'annonces légales de l'arrondissement, ou s'il n'en existe aucun, dans l'un des journaux du département. » (article 6)

Malgré ces exigences légales, les propriétaires réunis en ASL jouissent d'une grande liberté lors de la rédaction de ces statuts. En effet, les modalités de fonctionnement et de dissolution sont fixées par l'acte d'association, quasiment aucune disposition légale ne s'imposant à eux.

Les associations syndicales libres ont pu se former dans le milieu rural, dans les ensembles immobiliers mais surtout dans les lotissements.

Soumis au droit privé, le contentieux des associations syndicales libres est de la compétence des tribunaux judiciaires.

Les associations syndicales autorisées et forcées sont formées par arrêté préfectoral et dotées du statut d'établissement public, conformément à l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 décembre 1899, « Association syndicale du Canal de Gignac ».

Les associations syndicales autorisées sont des associations créées par arrêté préfectoral, soit sur la demande d'un ou plusieurs des propriétaires, soit sur l'initiative du maire, du sous-préfet ou du préfet, lorsque des travaux entrant dans les catégories déterminées à l'article 1er précité de la loi du 21 juin 1865 apparaissent nécessaires et ne recueillent pas l'accord de tous les propriétaires. L'association syndicale est ensuite dite forcée si la majorité des propriétaires qu'elle doit regrouper, car ils sont présumés profiter des travaux, s'oppose à sa création et que l'administration décide de la créer d'office.

L'arrêté préfectoral soumet à une enquête administrative le projet d'association, ainsi que les plans, avant-projets et devis des travaux, et porte convocation en assemblée générale des propriétaires présumés profiter des travaux (article 11).

En vertu de l'article 10 de la loi du 21 juin 1865, le projet d'association « spécifie le but de l'entreprise et détermine les voies et moyens nécessaires pour subvenir à la dépense. »

Dotées du statut d'établissement public, elles sont soumises aux règles de droit public et relèvent de la compétence des juridictions administratives. Par conséquent, les travaux qu'elles effectuent sont des travaux publics et elles peuvent recourir à l'expropriation. De même les règles de la comptabilité publique s'appliquent à elles.

Le rôle du préfet ne concerne pas seulement la constitution mais également le fonctionnement de l'association syndicale autorisée. En effet, toutes les décisions du conseil des syndics nécessitent une autorisation du préfet qui exerce ainsi un pouvoir de contrôle et de surveillance sur le fonctionnement de l'association.

Les associations syndicales de propriétaires peuvent également être constituées d'office par arrêté préfectoral. En vertu de l'article 26, quatrième alinéa de la loi du 21 juin 1865 précitée, « lorsque l'association syndicale n'aura pu être formée, il sera statué, s'il y a lieu, par un arrêté préfectoral qui règlera le mode d'exécution des travaux, déterminera la zone dans laquelle les propriétaires intéressés peuvent être appelés à y contribuer et arrêtera, s'il est nécessaire, les bases générales de la répartition des dépenses d'après le degré d'intérêt de chacun à l'exécution des travaux. » Toutefois, seuls l'exécution et l'entretien des travaux spécifiés aux 1°, 2° et 3° de l'article 1er de la loi du 21 juin 1865 précitée, c'est-à-dire les travaux de défense contre la mer, les fleuves, les torrents et rivières navigables et non navigables, les incendies dans les forêts, landes boisées et nues, les glissements de terrain, les manifestations volcaniques, afin de prévenir la pollution des eaux ou encore réalimenter des nappes d'eau souterraines ou de travaux de défense et de lutte contre les termites, les travaux de curage, approfondissement, redressement et régularisation des canaux et cours d'eau non navigables ni flottables et des canaux de dessèchement et d'irrigation, ou encore des travaux de dessèchement des marais, peuvent permettre la formation d'une association syndicale forcée (article 74 modifié du décret du 18 décembre 1927 précité).

Il convient de noter que les associations foncières urbaines et les associations syndicales agricoles sont des associations syndicales régies par la loi du 21 juin 1865 précitée ainsi que par les articles L. 322-1 et suivants du code de l'urbanisme pour les premières, par les articles L. 136-1 et suivants du code rural pour les secondes. Elles peuvent se former en associations syndicales libres, autorisées ou forcées.

Des unions d'associations syndicales de propriétaires peuvent être constituées en vertu des articles 27 et 28 de la loi du 21 juin 1865, introduit par l'article 1er de la loi n° 73-596 du 4 juillet 1973 relative aux unions d'associations syndicales116(*) et du décret du 20 juin 1937 modifié relatif aux unions d'associations syndicales117(*), y compris dans certains cas en l'absence de consentement unanime de ces associations.


· L'habilitation proposée par le projet de loi


L'habilitation prévue à cet article consiste à autoriser le Gouvernement à réécrire une grande partie du droit applicable en la matière. En effet, les mesures prises pourront concerner tant la création, le fonctionnement, la dissolution que les règles comptables, budgétaires et financières de ces associations. Le Gouvernement, au delà de la simplification, effectuera une véritable actualisation des règles qui leur sont applicables.

L'objet de l'habilitation proposée par le présent article est pleinement justifié. Le droit applicable aux associations syndicales de propriétaires repose sur des règles archaïques devant évoluer.

Depuis de nombreuses années, une réforme du droit des associations syndicales de propriétaires est envisagée, un avant-projet de loi ayant été préparé par le précédent gouvernement mais aucun texte n'a jusqu'à présent fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'une des deux chambres du Parlement.

Les textes susceptibles d'être modifiés par l'ordonnance prévue à cet article pourraient être : la loi du 21 juin 1865 précitée, l'article 73 de la loi n° 47-520 du 21 mars 1947 portant diverses dispositions d'ordre financier, l'article L. 13-11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'article 24 de la loi n° 95-101 relative au renforcement de la protection de l'environnement, la loi du 22 juillet 1912 relative à l'assainissement des voies privées, la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, la loi du 5 août 1911 relative aux associations syndicales autorisées ainsi que des articles du code de l'urbanisme et du code rural.

L'habilitation devrait permettre de réécrire la loi du 21 juin 1865 en vue de l'actualiser et de tirer les conséquences de la jurisprudence relative aux associations syndicales de propriétaires.

L'actualisation, la clarification et la simplification du droit des associations syndicales de propriétaires concerneraient un champ important du droit des associations syndicales puisque tant les règles communes aux trois types d'association que celles communes aux seules associations syndicales autorisées et forcées ou même celles particulières à chacun des trois seraient susceptibles d'évoluer.

D'après l'exposé des motifs du présent projet de loi, les modifications apportées aux règles communes aux trois types d'associations syndicales de propriétaires pourraient porter sur leur périmètre syndical, leur objet, leur nature juridique, leurs servitudes, sur l'hypothèque légale, sur la publicité foncière et sur les conditions d'adhésion des collectivités publiques.

Les règles communes aux ASA et ASF devraient évoluer en matière de règles budgétaires et comptables, tutelle du préfet, statut du personnel et application du code des marchés publics. Concernant l'application du code des marchés publics, l'habilitation pourra notamment permettre de tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui a posé le principe selon lequel les associations foncières urbaines autorisées et constituées d'office, et par extension les ASA et ASF, sont soumises aux dispositions du code des marchés publics lorsqu'elles font réaliser leurs travaux par des tiers118(*).

Enfin, concernant les règles particulières à chaque type d'associations syndicales de propriétaires, seraient notamment modifiées les modalités de constitution, les règles de publicité des statuts ainsi que les conditions de transformation et de dissolution des associations syndicales de propriétaires.

Le délai d'habilitation est fixé à douze mois pour cet article du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
Habilitation à modifier les procédures de validation
du permis de chasser et à moderniser la procédure d'adjudication
des droits de chasse en forêt domaniale

Cet article a pour objet d'autoriser le Gouvernement, d'une part, à alléger les procédures de validation du permis de chasser et, d'autre part, à modifier la procédure d'adjudication des droits de chasse en forêt domaniale.

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des Affaires économiques119(*).

Article 10
Habilitation à unifier le régime contentieux
de l'usage du chèque-service et du titre de travail simplifié
et à procéder à leur déclaration sur internet

Cet article a pour objet de permettre au Gouvernement, d'une part, d'unifier le contentieux relatif aux litiges survenus à l'occasion de l'usage du chèque-service et du titre de travail simplifié par les particuliers employeurs et, d'autre part, de procéder à leur déclaration sur internet.

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des Affaires sociales120(*).

Article 11
Habilitation à alléger les formalités devant être accomplies
par les usagers bénéficiaires de prestations sociales

Cet article prévoit plusieurs mesures susceptibles d'être prises par voie d'ordonnance afin d'alléger les procédures ainsi que les formalités devant être accomplies par les usagers bénéficiaires de prestations sociales.

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des Affaires sociales121(*).

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