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CHAPITRE VI
RATIFICATION D'ORDONNANCES ET HABILITATION
DU GOUVERNEMENT À PROCÉDER À L'ADOPTION
ET À LA RECTIFICATION DE LA PARTIE LÉGISLATIVE
DE CODES

Article 23
Ratification d'une ordonnance relative à la transposition
de directives communautaires

Cet article a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des Affaires économiques238(*).

Article 24
Ratification d'ordonnances relatives à l'adoption
de la partie législative de certains codes

Cet article, divisé en quatre paragraphes, vise tout d'abord à procéder à la ratification de plusieurs ordonnances ayant pour objet l'adoption des parties législatives de certains codes (I).

Il vise également à effectuer les corrections des quelques erreurs matérielles et oublis commis lors de l'élaboration des parties législatives du code rural (II) et de la partie législative du code de l'environnement (III).

Il prévoit enfin l'application à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis et Futuna, les terres australes et antarctiques françaises et Mayotte des modifications apportées à des dispositions applicables à ces collectivités (IV).

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture des amendements tendant, d'une part, à déplacer au présent article la ratification de l'ordonnance relative à l'adoption de la partie législative du code de justice administrative initialement prévue à l'article précédent du projet de loi et, d'autre part, à ajouter la ratification de l'ordonnance relative à l'adoption de la partie législative du code monétaire et financier.

Les ordonnances relatives à l'adoption de la partie législative du code de justice administrative, du code de l'environnement, du code monétaire et financier et des parties législatives des livres VII et IX et à la mise à jour des parties législatives des livre Ier, III et VI du code rural ont été prises sur le fondement de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 précitée, qui prévoyait l'adoption par ordonnance de la partie législative de neuf codes : code de l'éducation, code de la santé publique, code de commerce, code de l'environnement, code de justice administrative, code de la route, code de l'action sociale, code monétaire et financier, ainsi que l'adoption des livres VII et IX, et la mise à jour des parties législatives des livres Ier, III et VI du code rural.

Outre les quatre ordonnances devant être ratifiées par le présent article du projet de loi, seule l'ordonnance n° 2000-930 du 22 septembre 2000 relative à la partie législative du code de la route reste à ratifier parmi celles prises en vertu de la loi du 16 décembre 1999 précitée. L'article 22 du projet de loi renforçant la lutte contre la violence routière, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit cette ratification239(*). C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à supprimer la référence à la ratification de cette ordonnance à l'article 23 du présent projet de loi.

La commission des Affaires économiques, saisie pour avis, procèdera à l'analyse au fond de la ratification de l'ordonnance n° 2000-550 du 15 juin 2000 relative aux parties législatives des livres VII (dispositions sociales) et IX (santé publique vétérinaire et protection des végétaux) et à la mise à jour des parties législatives des livres Ier (aménagement de l'espace rural), III (exploitation agricole) et VI (production et marchés) du code rural et de l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement, les deux codes entrant dans ses compétences traditionnelles, ainsi que des corrections proposées240(*).

La commission des Lois a également renvoyé l'examen de la ratification de l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à l'adoption de la partie législative du code monétaire et financier à la commission des Finances saisie pour avis241(*).

Votre commission des Lois doit donc examiner la ratification de l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative.


· La ratification de l'ordonnance


La ratification permet au Parlement de conférer aux dispositions de l'ordonnance, en l'occurrence à la partie législative du code, valeur législative. En effet, les règles édictées par voie d'ordonnances demeurent à caractère réglementaire et peuvent être contestées devant le juge administratif tant qu'elles n'ont pas été ratifiées242(*). Elles n'obtiennent rétroactivement valeur législative qu'une fois qu'elles ont été ratifiées243(*).

Par conséquent, la ratification des ordonnances relatives à l'adoption de la partie législative de codes est essentielle, dans la mesure où elle confère aux dispositions codifiées valeur législative et abroge simultanément les textes législatifs désormais codifiés.

Pourtant, la ratification des ordonnances n'est pas obligatoire. Seul le dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement, et dans un délai préalablement défini, est une exigence constitutionnelle. A défaut, l'ordonnance deviendrait caduque.

Le projet de loi de ratification de l'ordonnance relative à l'adoption de la partie législative du code de justice administrative a été déposé le 5 juillet 2000 devant le bureau du Sénat, avant la date limite de deux mois à compter de la publication de l'ordonnance244(*).

La méthode de codification retenue prévoyait que chaque code fasse l'objet d'une ordonnance. Le code devait regrouper et organiser les dispositions législatives relatives à la matière correspondante. De plus, la codification devait s'effectuer à droit constant à l'exception des trois réserves posées à ce principe : assurer le respect de la hiérarchie de normes, la cohérence rédactionnelle des textes codifiées et enfin permettre une harmonisation de l'état du droit. Enfin, est prévue l'extension éventuelle des dispositions codifiées à l'outre-mer.

Le livre V du code de justice administrative a déjà été ratifié implicitement par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.

Le rapport n° 396 (1999-2000) de la commission mixte paritaire relatif à ce projet de loi avait déjà précisé cela, le rapporteur pour la commission des Lois, M. René Garrec ayant jugé que « la codification du projet de loi ne vaudrait ratification que du seul livre V du code de justice administrative ; il a rappelé, en effet, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, avait évoqué la ratification implicite de « tout ou partie » des dispositions d'une ordonnance ».


· Le code de justice administrative


La codification des textes relatifs aux juridictions administratives a été décidée au mois d'avril 1996. Le groupe de travail, institué par le vice-président du Conseil d'Etat, a achevé ses travaux à la mi-1998. Le Conseil d'Etat a élaboré parallèlement la partie législative et la partie réglementaire de ce code. La commission supérieure de codification a approuvé le projet de code en avril et mai 1998.

Le code de justice administrative a été édicté, pour sa partie législative, par l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 précitée, et, pour sa partie réglementaire, par les décrets n° 2000-388 et n° 2000-389 de la même date.

Concernant le périmètre du code, celui-ci rassemble les dispositions applicables aux tribunaux administratifs, aux cours administratives d'appel et au Conseil d'Etat.

Toutefois, certaines juridictions ont été exclues de ce périmètre :

- les juridictions administratives spécialisées (commission d'indemnisation des rapatriés, commission de recours des réfugiés...) relèvent de textes relatifs aux matières dans lesquelles elles rendent des décisions. Leurs modalités d'organisation et de fonctionnement sont spécifiques à chacune d'elles. La différence de statuts entre elles et les juridictions de droit commun a été la justification de leur exclusion du nouveau code.

- les juridictions financières (Cour et Chambres régionales des comptes, Cour de discipline budgétaire) n'ont pas été, compte tenu de leur spécificité, retenues dans le périmètre du code, bien qu'elles soient des juridictions administratives.

De plus, le Tribunal des conflits étant à la fois composé de quatre représentants de l'ordre administratif et de quatre représentants de l'ordre judiciaire, les dispositions relatives à ce tribunal n'ont pas été intégrées au code de justice administrative.

Par conséquent, le code de justice administrative reprend, à titre principal :

- les dispositions contenues dans l'ancien code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

- les dispositions relatives au contentieux administratif, mais non inscrites dans ce code, notamment la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public, la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif ou encore la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

- des dispositions relatives au Conseil d'Etat issues de l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945 et des décrets n° 63-766 et 63-767 du 30 juillet 1963.

La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives ainsi que la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 relative à la loi de finances rectificative pour 2000 ont également été intégrées au code justice administrative, bien qu'elles soient postérieures à sa publication.

Le code de justice administrative comprend un titre préliminaire et neuf livres.

Le titre préliminaire regroupe les principes fondamentaux de la justice administrative :

- jugements rendus au nom du peuple français ;

- jugements en principe rendus en formation collégiale ;

- caractère généralement non suspensif des recours ;

- principe du contradictoire ;

- publicité des débats ;

- rôle et indépendance du commissaire du gouvernement ;

- caractère secret du délibéré ;

- motivation des jugements ;

- publicité des jugements et mention des noms des juges les ayant rendus ;

- caractère exécutoire des jugements.

Dans ses parties législative et réglementaire, le code de justice administrative comporte neuf livres relatifs au Conseil d'État (livre Ier), aux tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (livre II), au régime de répartition des compétences au sein de la juridiction administrative (livre III), à l'introduction de l'instance de premier ressort (livre IV), au référé (livre V), à l'instruction (livre VI), au jugement (livre VII), aux voies de recours (livre VIII) et enfin à l'exécution des décisions (livre IX).

Votre commission tient à saluer le travail effectué sur ce code par le Conseil d'État et la commission supérieure de codification.

Sous réserve des observations des commissions saisies pour avis, votre commission vous propose d'adopter l'article 24 sans modification.

Article 25
Habilitation en vue de la modification de codes existants

L'article 25 du présent projet de loi, voté sans modification en première lecture par l'Assemblée nationale, vise à autoriser le Gouvernement à modifier, par voie d'ordonnances, les parties législatives du code rural, du code général des collectivités territoriales ainsi que du code de l'environnement pour :

inclure les dispositions législatives non encore codifiées ;

- corriger d'éventuelles erreurs ou insuffisances de codification.

La commission des Lois a renvoyé l'examen des 1° et 3° du présent article, relatifs respectivement au code rural et au code de l'environnement, à la commission des Affaires économiques saisie pour avis245(*).

S'agissant du code général des collectivités territoriales, les dispositions législatives ont été adoptées par la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales. Sa partie réglementaire est issue du décret n° 2000-318 du 7 avril 2000.

Codifiant et abrogeant simultanément près de 225 textes, le code général des collectivités territoriales est composé de 3.600 articles et découpé en cinq parties.

La première partie rassemble les dispositions générales. Les deuxième, troisième et quatrième parties sont respectivement relatives aux communes, départements et régions. La cinquième partie est consacrée à la coopération locale.

En premier lieu, le présent article du projet de loi autorise le Gouvernement à consolider le code général des collectivités territoriales. Il s'agirait de mettre à jour les références des textes cités dans les articles de la partie législative du code. En effet, certains d'entre eux ont, depuis l'adoption du code général des collectivités territoriales, été abrogés ou codifiés dans d'autres codes.

Cette opération de consolidation permettrait de maintenir à jour le code, conformément aux souhaits exprimés par la commission supérieure de codification dans son rapport annuel de 2001 : « Des codes contiennent des références à d'autres codes ou à d'autres dispositions. Lorsque les articles auxquels il est fait référence changent, normalement ces changements affectent automatiquement tous les codes « suiveurs ». Or, si la mise à jour des codes est normalement automatique, il faut constater que, formellement, elle n'est pas réalisée »246(*).

En outre, l'article 26 du présent projet de loi habilite notamment le gouvernement à adopter par ordonnance la partie législative du code du patrimoine. Ceci supposerait dès lors une modification du code général des collectivités territoriales. En effet, lors de l'examen du code du patrimoine, la commission supérieure de codification avait décidé que ce dernier deviendrait le « code pilote » pour les dispositions relatives aux services publics locaux culturels, le code général des collectivités territoriales devenant par là même code suiveur dans ce domaine247(*).

Le premier objet de l'habilitation est d'autant plus justifié qu'en actualisant la partie législative du code général des collectivités territoriales, il répond à l'exigence constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi consacrée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 décembre 1999 précitée.

En second lieu, l'ordonnance pourrait permettre de corriger les éventuelles erreurs matérielles de codification, notamment en terme de structure de plan, de numérotation d'articles et de renvois entre articles.

Le présent article précise que les modifications seraient effectuées à droit constant. L'usage de la formule selon laquelle « les dispositions codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit » indique qu'une méthode de codification identique à celle retenue dans la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 précitée et à l'article 3 de la loi du 12 avril 2000 précitée est prévue.

Par conséquent, dans le respect du législateur, seules trois réserves sont posées au principe de codification à droit constant : la modification pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle et enfin pour harmoniser l'état du droit.

Le délai d'habilitation pour prendre les ordonnances du présent article est fixé à six mois (article 28 du présent projet de loi).

Constatant que les modifications prévues dans le code général des collectivités territoriales sont de caractère essentiellement techniques, votre rapporteur estime le recours aux ordonnances pleinement justifié.

Sous réserve des modifications proposées par la commission saisie pour avis, votre commission vous propose d'adopter l'article 25 sans modification.

Article 26
Habilitation à adopter la partie législative
de certains codes à droit constant

Cet article tend à autoriser le gouvernement à adopter, par ordonnance, la partie législative de quatre codes :

- code du patrimoine ;

- code de la recherche ;

- code du tourisme ;

- code de l'organisation judiciaire.

Cet article lance une seconde vague de codification par voie d'ordonnances, qui suit celle de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 précitée.

En 1999, le recours à la procédure de l'article 38 de la Constitution était alors apparu comme la solution à une situation de blocage du processus de codification, principalement due à l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées. La commission supérieure de codification s'y était même montrée favorable. L'habilitation demandée aujourd'hui permettra la poursuite de cet effort de codification, le même constat concernant l'ordre du jour du Parlement pouvant être fait.

Cet article définit le champ d'application de l'habilitation ainsi que la méthode de codification retenue.

1. La méthode de codification

Une méthode identique à celle prévue lors de l'habilitation accordée au gouvernement par la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 précitée, a été retenue.

Dans un souci de clarté, le présent article dispose tout d'abord que chacun des codes fera l'objet d'une ordonnance.

En outre, chaque code devra regrouper et organiser les dispositions législatives relatives à la matière correspondante. Par conséquent, les codes ne sont pas seulement un recueil des textes relatifs à un domaine juridique. Une véritable organisation des règles applicables est recherchée.

L'article 3 de la loi du 12 avril 2000 précitée prévoit également que la codification législative « rassemble et classe dans des codes thématiques l'ensemble des lois en vigueur à la date d'adoption de ces codes. »

Enfin, la codification est opérée à droit constant. Ainsi, seules les lois en vigueur à la date de leur adoption sont rassemblées dans les codes.

Toutefois, le gouvernement peut procéder à des modifications lorsqu'elles sont nécessaires pour :

- assurer le respect de la hiérarchie des normes ;

- assurer la cohérence rédactionnelle des textes ;

- harmoniser l'état du droit.

Même si ces réserves sont limitées et strictement interprétées par le Conseil constitutionnel248(*), elles permettent notamment d'améliorer la rédaction, de faire respecter la hiérarchie des normes et le partage entre la loi et le règlement, de mettre à jour les dispositions et de corriger les fautes éventuelles.

2. Le champ d'application de l'habilitation

La présente habilitation est prévue pour l'adoption de la partie législative de quatre codes : le code du patrimoine, le code de la recherche, le code du tourisme et le code de l'organisation judiciaire.

La commission des Lois a renvoyé l'examen des 2° et 3° du présent article, relatif à l'adoption par ordonnance de la partie législative du code de la recherche et du code du tourisme, à la commission des Affaires économiques saisie pour avis249(*).


· Le code du patrimoine


La création d'un code du patrimoine fut décidée dès 1991. L'élaboration de la partie législative du futur code du patrimoine est en fait désormais achevée. La commission supérieure de codification a émis quelques recommandations sur le plan du code en 1997.

Après son examen par deux comités restreints en novembre 2001, la partie législative du code du patrimoine a été adoptée par la commission supérieure de codification lors des séances du 5 février et du 12 mars 2002.

Le périmètre du code parait relativement large, dans la mesure où devraient être présentes les dispositions relatives à la protection et l'acquisition des biens culturels, aux musées, bibliothèques et archives, à l'archéologie et aux monuments historiques, sites et espaces protégés.

La commission supérieure de codification met en évidence quelques difficultés qui ont pu se poser lors de l'examen du code dans son rapport annuel de 2001.

Tout d'abord, une question essentielle a porté sur les dispositions relatives aux services publics locaux culturels devant être intégrées dans le code mais figurant déjà dans le code général des collectivités territoriales. La commission supérieure de codification a tranché en indiquant que ces articles devaient figurer « en code pilote dans le code du patrimoine et en code suiveur dans le code général des collectivités territoriales ». Le rapport n° 33 (1995-1996) de M. Michel Rufin fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi relatif à la partie législative du code général des collectivités territoriales, indique que l'idée selon laquelle les dispositions propres à certains services publics locaux, parmi lesquels les bibliothèques et les musées, pourrait être insérées dans d'autres codes, avait déjà été envisagée250(*).

La commission supérieure de codification a, en outre, dû examiner le partage entre la loi et le règlement pour la désignation de l'autorité administrative compétente. En effet, la volonté du législateur nécessitait parfois que soit maintenues dans les dispositions législatives, et non renvoyées à la partie réglementaire, les différentes appellations pour désigner l'autorité administrative. La commission supérieure de codification a recommandé que soient gardés « les termes précis employés par les textes codifiées lorsqu'ils renvoient dans les lois anciennes à un partage de compétence et de maintenir les lois récentes, postérieures au décret n° 97-34 du 15 janvier 1997. » Dans les autres cas, la loi renverra à la partie réglementaire pour la désignation de l' « autorité administrative ».

En outre, de nouvelles règles ont été posées par le code pénal et le code de procédure pénale postérieurement aux lois patrimoniales. Par conséquent, les dispositions pénales contenues dans le code du patrimoine ont fait l'objet d'une harmonisation, voire d'une réécriture.

Le code du patrimoine a été transmis au secrétariat général du gouvernement et attend d'être soumis au Conseil d'Etat. Il devrait pouvoir être adopté dans le délai d'habilitation prévu à l'article 28 du présent projet de loi (12 mois).


· Le code de l'organisation judiciaire


Le code de l'organisation judiciaire actuel est issu des décrets n° 78-329 et n° 78-330 du 16 mars 1978.

Il a fait l'objet de nombreuses critiques. Le Conseil d'Etat, dans son rapport annuel pour 1984-1985, a notamment remis en cause le partage qui y était effectué entre le domaine de la loi et celui du règlement, regretté son caractère disparate et que l'essentiel de ses dispositions soient déjà présentes dans d'autres codes.

Par conséquent, une refonte du code de l'organisation judiciaire est envisagée depuis 1996 et inscrite au programme général de codification.

L'obstacle principal pour l'adoption du code de l'organisation judiciaire réside dans la détermination de son périmètre.

Lors de son audition par votre commission des Lois, M. Guy Braibant, vice-président de la commission supérieure de codification, a d'ailleurs précisé que le contenu du code de l'organisation judiciaire nécessitait encore quelques arbitrages gouvernementaux.

La direction des services judiciaires du ministère de la justice a déjà préparé un projet de partie législative du code de l'organisation judiciaire.

Il comprend six livres respectivement relatifs aux dispositions communes (livre Ier), aux juridictions du premier degré (livre II), aux juridictions du second degré (livre III), à la Cour de cassation (livre IV), aux dispositions applicables à certains auxiliaires de justice ou du juge (livre V) et aux dispositions particulières applicables à certaines circonscriptions territoriales (livre VI).

Toutefois, ce plan ne pourra être adopté que lorsque les arbitrages gouvernementaux auront réglé ces difficultés de périmètre.

L'intégration des règles relatives à l'organisation des juridictions pénales dans le périmètre du code de l'organisation judiciaire constitue une première source de difficulté. Si le Gouvernement n'a pas encore tranché cette question, il semble qu'il y ait un consensus en faveur d'une intégration dans le code de l'organisation judiciaire de ces dispositions figurant actuellement dans le code de procédure pénale.

Dans une telle hypothèse, il sera nécessaire de déterminer quel code (code de l'organisation judiciaire ou code de procédure pénale), sera le « code pilote » et le « code suiveur ».

M. Guy Braibant a, lors de son audition devant la commission des Lois, insisté sur la nécessité de conserver la lisibilité du code, quel que soit le choix effectué.

La direction des affaires criminelles du ministère de la justice, n'a pas caché le risque d'un « émiettement du code de procédure pénale ».

La seconde difficulté concerne l'intégration des règles relatives aux juridictions civiles spécialisées dans le périmètre du code.

La place des conseils des prud'hommes fait l'objet d'un débat. Les syndicats sont très attachés au maintien des règles de fonctionnement et de composition de cette juridiction dans le code du travail.

Un arbitrage interministériel rendu le 17 avril 1996 avait exclu les dispositions concernant les juridictions civiles spécialisées du périmètre du code.

Toutefois, ce choix pourrait être remis en cause, le ministère de la justice étant favorable à l'insertion de l'ensemble des dispositions relatives aux juridictions civiles spécialisées dans le code de l'organisation judiciaire, par souci de cohérence formelle.

En effet, le code de l'organisation judiciaire actuel comporte toujours les dispositions relatives aux tribunaux de commerce, que le code de commerce n'a pas reprises, ainsi que celles concernant les tribunaux paritaires des baux ruraux.

Concernant toujours la délimitation du périmètre du code, devra être décidée l'intégration ou non des dispositions relatives à l'aide juridictionnelle et aux assistants de justice dans le code de l'organisation judiciaire.

Enfin, l'organisation des dispositions relatives à l'outre-mer pourrait être modifiée afin de davantage tenir compte des différences de statut.

Compte tenu de toutes ces interrogations relatives au périmètre du code de l'organisation judiciaire, le présent projet de loi fixe, à son article 28, un délai d'habilitation plus long (18 mois) pour adopter par ordonnance la partie législative de ce code.

Le Sénat, et en particulier sa commission des Lois, a constamment affirmé son attachement à la poursuite du processus de codification. L'adoption de quatre nouveaux codes par ordonnance constitue une nouvelle étape importante.

Votre rapporteur tient toutefois à rappeler qu'il est essentiel que les ordonnances ayant pour objet l'adoption de la partie législative de codes soient ratifiées, dans un souci de sécurité juridique. En effet, en l'absence de ratification, les règles codifiées demeurent de simple valeur réglementaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 sans modification.

Article 27
Habilitation à modifier la législation relative à l'artisanat,
au domaine des personnes de droit public, à la défense,
et le code monétaire et financier

Cet article tend à autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnances, les dispositions législatives nécessaires pour modifier, compléter et codifier les réglementations relatives :

- aux métiers et à l'artisanat ;

- au domaine public et privé de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics ;

- à la défense.

En outre, une ordonnance pourra également compléter et modifier le code monétaire et financier.

Cette habilitation consiste à autoriser le gouvernement à effectuer une codification à droit non constant. Ainsi, il ne sera pas contraint de regrouper et organiser uniquement les dispositions en vigueur dans un domaine mais pourra les modifier et les compléter.

Il s'agit d'adapter le droit existant aux exigences actuelles, d'abroger des dispositions obsolètes ou de modifier celles qui ne semblent plus être appropriées.

Depuis la relance de la codification après la seconde guerre mondiale, tous les codes ont été élaborés à droit constant. En revanche, une codification à droit non constant a créé le code civil et les autres codes sous le Consulat et l'Empire.

Si le recours aux ordonnances est possible pour procéder à une codification à droit non constant251(*), il est cependant nécessaire que les domaines d'intervention de l'habilitation soit suffisamment précisés dans la loi d'habilitation, conformément aux exigences constitutionnelles252(*). Ainsi, le présent article indique exactement quelles sont les réglementations susceptibles d'être modifiées, complétées et codifiées. En outre, pour les deux habilitations les plus larges, relatives aux réglementations du secteur des métiers et de l'artisanat et du domaine public et privé de l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, il précise que ces modifications ou compléments n'auront pour finalité que de simplifier, adapter, harmoniser ou améliorer les dispositions actuellement en vigueur.

Concernant le rôle de la commission supérieure de codification, le décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la commission supérieure de codification, tel que modifié par le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'Internet, limite la mission qui lui est confiée à l'adoption des projets de codes « élaborés dans les conditions définies par l'article 3 de la loi du 12 avril précité ». Or, en vertu de cet article, la codification s'effectue à droit constant, ce qui tendrait à exclure la compétence de la commission supérieure de codification en matière de codification à droit non constant. Toutefois, il est souhaitable que le gouvernement ne se prive pas des connaissances et des compétences acquises par cette commission pour l'important travail de codification qu'il compte mener. Lors de son audition devant votre commission des Lois, M. Guy Braibant, vice-président de la commission supérieure de codification, s'est d'ailleurs dit favorable à l'examen de ces projets de codes par la commission tout en relevant cette difficulté.

La commission des Lois a renvoyé l'examen des 1°253(*) et 4°254(*) du présent article, relatif respectivement à la réglementation du secteur des métiers et de l'artisanat et au code monétaire et financier, aux commission saisies pour avis.


· Réglementation relative au domaine public et privé de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics


La codification à droit non constant des dispositions législatives régissant le domaine de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics a déjà fait l'objet d'un travail interministériel présidé par M. Max Querrien, conseiller d'État honoraire, et ayant abouti en juin 1999 à un rapport proposant un projet de code des propriétés publiques.

Ce travail interministériel avait été lancé après que le Conseil d'État a suggéré que soit créé un code dans lequel seraient réunies les règles communes aux propriétés de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics.

Les dispositions réunies dans le projet de code des propriétés publiques proposé par le groupe de travail interministériel sont réparties entre :

- les dispositions de portée générale communes à l'ensemble des propriétés publiques (livre préliminaire) ;

- les dispositions relatives au domaine public (livre Ier) ;

- les dispositions relatives au domaine privé (livre II) ;

- les dispositions de caractère technique communes au domaine public et au domaine privé (livre III) ;

- les dispositions relatives à la réalisation et au contrôle des opérations immobilières (livre IV) ;

- les dispositions particulières aux départements d'outre-mer (livre V) ;

- les dispositions relatives aux biens de l'État et des collectivités territoriales à l'étranger (livre VI) ;

- les dispositions diverses (livre VII).

Dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, le Gouvernement précise qu'il compte s'inspirer « en particulier » des conclusions de ce groupe de travail interministériel.

Le code issu de cette habilitation devrait se substituer à l'actuel code du domaine de l'État, créé par les décrets n° 62-298, 62-299 et 62-300 du 14 mars 1962, afin de réunir un corps de règles communes et spécifiques au domaine des propriétaires publics.

Le présent article du projet de loi prévoit un champ d'habilitation large. Serait concerné tant le domaine public que privé, immobilier comme mobilier, de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics. Pourront être modifiées et complétées les dispositions relatives à la définition, à l'administration, à la protection et au contentieux de leur domaine, à l'authentification de leurs actes, au régime de leurs redevances et de leurs produits domaniaux ainsi qu'à la réalisation et au contrôle de leurs opérations immobilières.

Si l'habilitation est en apparence large par son domaine d'intervention, elle permettra en réalité de prendre un certain nombre de mesures destinées à la simplification, à la précision, à l'harmonisation et à l'amélioration en matière de gestion domaniale des dispositions actuelles.

L'exposé des motifs du présent projet de loi est très explicite quant aux modifications envisagées.

Des textes non encore codifiés et des constructions jurisprudentielles sont prévues pour être intégrées dans la partie législative du futur code « afin de clarifier et de rationaliser le droit domanial des différentes personnes publiques. »

A partir des critères dégagés par la jurisprudence, une définition plus moderne des domaines public et privé, immobilier et mobilier des propriétaires publics pourrait être élaborée. De même, les dispositions législatives relatives à certaines catégories de propriétés publiques, telles que le domaine public fluvial, le domaine public hertzien ou le domaine privé forestier, pourraient être reprises dans le code, alors que d'autres seraient instituées pour le domaine maritime ou mobilier ou encore les immeubles administratifs à usage de bureaux.

L'exposé des motifs précise qu' « une fois déterminée la consistance du domaine public et du domaine privé, les règles d'administration de chacun de ces domaines sont établies ainsi que les règles communes aux deux catégories. »

Des règles d'autorisation d'utilisation et d'occupation temporaire du domaine public, constitutives ou non de droits réels, seraient établies. En effet est soumise à autorisation toute utilisation ou occupation temporaire du domaine public. En application du principe de précarité, l'occupation est dite temporaire dans la mesure où, même si une certaine durée avait été fixée lors de l'octroi de l'autorisation, cette dernière peut prendre fin à tout moment par la seule volonté de l'administration.

L'ordonnance pourrait également permettre une modernisation des principes fondateurs d'exigibilité, d'assiette et de perception des redevances domaniales. Pour cela le Gouvernement s'appuierait sur les recommandations formulées par la section du rapport et des études du Conseil d'État dans son étude relative aux redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, adoptée le 24 octobre 2002 par l'Assemblée Générale du Conseil d'État255(*).

Les procédures de transfert de gestion appliquant la théorie dite des « mutations domaniales » pourraient être adaptées selon la qualité des propriétaires entre lesquels elles ont vocation à intervenir. La théorie des mutations domaniales constitue une exception au principe selon lequel une personne publique ne peut disposer de l'affectation d'un bien du domaine public d'une autre personne publique. Par cette théorie qui fut consacrée en premier lieu en faveur de l'État par deux arrêts de la Cour de Cassation et du Conseil d'État256(*), une collectivité publique peut en effet imposer le changement d'affectation d'un bien du domaine public d'une autre collectivité publique qui en demeure d'ailleurs le propriétaire.

L'habilitation pourrait également permettre de définir et encadrer les hypothèses, fréquentes en pratique, dans lesquelles existe une superposition d'affectations.

Seraient également intégrés les dispositifs spécifiques traitant de l'exploitation des ressources naturelles.

Concernant le domaine privé des propriétaires publics, pourraient être actualisées les différentes modalités de constitution du patrimoine public (dons et legs, successions et biens vacants ou présumés vacants dévolus à l'État, confiscations, droits de préemption, dations en paiement) et reprises les dispositions législatives régissant l'aliénation du domaine immobilier.

S'agissant des règles communes aux domaines public et privé, pourrait être affirmé au niveau législatif le principe de l'insaisissabilité des propriétés publiques, principe général du droit issu d'un arrêt du Tribunal des conflits du 9 décembre 1899, « Association syndicale du canal de Gignac ». Seraient également clarifiées les règles de prescription des redevances et des produits domaniaux, et reprises les procédures de convention de gestion propres à l'État qui portent sur la conservation, la protection et la mise en valeur du patrimoine national.

L'habilitation pourrait permettre la mise en place d'une présentation structurée des conditions de réalisation des opérations immobilières des personnes publiques. Celle-ci pourrait contenir pour l'essentiel les modalités de consultation obligatoire du service des domaines, préalable aux opérations immobilières des collectivités territoriales et des organismes qui en dépendent, et offrir également la possibilité de regrouper et, le cas échéant, actualiser de nombreuses dispositions actuellement éparpillées, lorsqu'elles prévoient dans des cas spécifiques l'intervention du service des domaines pour procéder à des évaluations. En outre, les règles d'authentification des actes passés par les différents propriétaires publics seraient clarifiées.

Seraient également clarifiées les procédures de recouvrement et de paiement des produits domaniaux des collectivités publiques. L'habilitation pourrait permettre de reprendre et, le cas échéant, moderniser le régime des contraventions de grande voirie et de voirie routière, ainsi que de consolider les règles de répartition du contentieux domanial entre les ordres de juridiction. En effet, sont actuellement compétentes les juridictions administratives et judiciaires, le partage s'effectuant selon des jurisprudences très complexes à appréhender pour les citoyens. Ainsi, le groupe de travail interministériel présidé par M. Max Querrien avait-t-il déjà souhaité faire le départ entre contentieux administratif et contentieux judiciaire. Il avait notamment proposé, dans son projet de code des propriétés publiques, que soit mis fin à « une dualité de compétences, selon que les redevances sont ou non fixées par un barème réglementaire - celles qui sont ainsi fixées relèvent aujourd'hui de la juridiction judiciaire - en précisant au 3° de l'article L. 731-1 "quelles que soient les modalités de leur fixation" ».  Toutefois, le Gouvernement n'est en aucun cas lié par les propositions de ce groupe de travail interministériel.

Enfin, les dispositions spécifiques au droit domanial applicable dans les départements d'outre-mer pourraient être reprises et un encadrement législatif pourrait être proposé pour la gestion des propriétés publiques de la France situées hors du territoire de la République, une sécurité juridique accrue étant nécessaire pour ces biens.

Il est indispensable que la ratification de cette ordonnance soit effectuée très rapidement compte tenu du nombre de dispositions susceptibles d'être modifiées.

Votre rapporteur tient à souligner la nécessité que, lors de la rédaction de ce code regroupant les dispositions relatives aux propriétés publiques, le Gouvernement prenne en compte les dispositions susceptibles d'être prises par ordonnance en matière de commande publique en vertu de l'habilitation conférée à l'article 4 du présent projet de loi.


· Réglementation relative à la défense


La création d'un code de la défense était inscrite dans le programme de codification établi en 1996 en annexe de la circulaire du 30 mai 1996.

Lors d'une réunion interministérielle de lancement du code le 18 avril 2000, son périmètre fut en grande partie établi.

La commission supérieure de codification a validé le plan détaillé du futur code de la défense, dans lequel les dispositions devraient être réunies en cinq livres : principes généraux de la défense (livre Ier), les régimes juridiques de la défense (livre II), le ministère de la défense et les organismes sous tutelle (livre III), les personnels de la défense (livre IV) et les moyens de la défense (livre V).

Toutefois, la commission supérieure de codification, dans son rapport annuel de 2001, mettait en évidence les deux principales difficultés devant être surmontées pour que le code soit adopté :

« - l'existence de textes édictés à des périodes remontant jusqu'au XVIIIème siècle soulève notamment la question de leur maintien en vigueur, de leur place dans l'ordonnancement juridique actuel au regard du partage entre la loi et le règlement et, bien souvent, de leur réécriture dans un style contemporain ;

« - subsiste également une interrogation sur la compatibilité de certains textes publiés à des époques différentes, procédant d'inspirations différentes
. »

L'objet de l'habilitation du présent article du projet de loi rejoint les préoccupations exposées par la commission supérieure de codification dans son rapport.

En effet, les modifications pouvant être apportées par ordonnance devraient tout d'abord permettre une harmonisation du champ d'application des lois du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale et de la nation en temps de guerre et n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application à l'Algérie afin de les harmoniser avec l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense.

Ensuite, l'ordonnance prise en vertu de l'habilitation pourrait également permettre d'abroger les dispositions entrées en vigueur avant le 1er janvier 1945 et tombées en désuétude. Il pourrait s'agir de certaines règles relatives aux réquisitions et au domaine militaires, notamment posées par la loi du 3 juillet 1877 relative aux réquisitions militaires.

La codification à droit non constant de la réglementation de la défense ne devrait donc pas modifier de nombreuses dispositions législatives, au regard du champ de l'habilitation demandée.

La présente habilitation précise que ces règles modifiées seront également codifiées avec l'ensemble des dispositions « régissant la défense et ses personnels ».

Si le Gouvernement devrait reprendre pour cela le projet de code dont le plan a été adopté par la commission supérieure de codification, les dispositions devraient toutefois être réparties, tout en conservant les thèmes, non plus en cinq livres mais en cinq parties elles-mêmes divisées en livres.

Le projet de code de la défense est prévu pour être examiné en deux séances par la commission supérieure de codification, la première ayant lieu cette semaine et portant sur les deux premières parties, la seconde étant prévue pour l'automne pour le reste du texte.

Sous réserve de ces observations et des modifications proposées par la commission saisie pour avis, votre commission vous propose d'adopter l'article 27 sans modification.

Article 28
Délais d'habilitation et de ratification

Cet article précise, conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, les délais dans lesquels les ordonnances devront être prises et les projets de loi de ratification déposés sur le Bureau de l'une ou l'autre assemblée.

Les ordonnances ayant pour objet des mesures de simplification (articles 1er à 22 du présent projet de loi) ou l'adoption de la partie législative du code du patrimoine (1° de l'article 26) et du code de la recherche (2° de l'article 26) devront être prises dans le délai de douze mois suivant la publication de la présente loi. Il s'agit de répondre rapidement aux attentes des Français et de permettre également de limiter dans le temps l'habilitation du Parlement faite au Gouvernement d'intervenir en matière législative.

En revanche, l'article 28 prévoit un délai plus court (six mois) pour l'habilitation de l'article 25, dans la mesure où elle consiste à procéder à des corrections matérielles de textes déjà codifiés.

Le délai est porté à dix-huit mois pour les ordonnances ayant pour objet l'adoption de la partie législative du code du tourisme, du code de l'organisation judiciaire ainsi que la codification à droit non constant prévue à l'article 27 (réglementation des métiers et de l'artisanat, du domaine des propriétés publiques, de la défense et enfin le code monétaire et financier). Ces textes nécessitent plus de temps, en raison de leur plus grande complexité

Ces trois délais commencent à courir à compter de la publication de la loi.

Le présent article fixe, en outre, un délai unique de trois mois à compter de la publication des ordonnances pour le dépôt de son projet de loi de ratification.

En vertu de l'article 38 de la Constitution, les ordonnances deviennent caduques en l'absence de dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement avant la date fixé par le projet de loi d'habilitation. Il reviendra donc au Gouvernement de s'assurer du respect de cette exigence constitutionnelle pour chacune des ordonnances prises en vertu du présent projet de loi.

Il serait également souhaitable que le Gouvernement s'engage à inscrire, dans des délais assez courts, les projets de loi de ratification à l'ordre du jour des assemblées afin de permettre au Parlement de contrôler les mesures prises dans le domaine législatif et de conférer valeur législative aux ordonnances par une ratification expresse.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 sans modification.

Article 29
Dispositions relatives à l'outre-mer

Après avoir autorisé le Gouvernement à prévoir les adaptations nécessaires à l'application du projet de loi outre-mer (I), cet article précise les modalités selon lesquelles les projets d'ordonnance seront soumis pour avis aux organes consultatifs des départements, régions et collectivités d'outre-mer (II), ainsi que les deux délais d'habilitation (III) et de dépôt des projets de loi de ratification devant le Parlement (IV), lesquels sont respectivement fixés, pour les ordonnances prévues à cet article, à dix-huit mois, depuis l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de la commission des Lois allongeant de trois mois le délai initialement prévu, et à trois mois.


·
L'adaptation des dispositions des ordonnances à l'outre-mer

Il est nécessaire que soit prévue l'extension des dispositions prises par ordonnance à l'outre-mer. Le présent article permet au Gouvernement d'effectuer les adaptations nécessaires, soit en intégrant des dispositions d'application à l'outre-mer dans chacune des ordonnances prises en vertu de l'habilitation conférée à chaque article du présent projet de loi, soit en prenant des ordonnances spécifiques à l'outre-mer en vertu du présent article.

Les ordonnances pourront prévoir les adaptations nécessitées par les caractéristiques et contraintes particulières des départements d'outre-mer et par la prise en compte des intérêts propres des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie.

Elles pourront notamment prévoir l'extension à l'outre-mer, avec les adaptations nécessaires, des dispositions codifiées en vertu des articles 26 et 27 du présent projet de loi.


·
La consultation pour avis

Le présent article pose également les procédures de consultation pour avis devant être respectées par le Gouvernement pour prendre des ordonnances prévoyant les adaptations nécessaires.

L'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction du II du présent article relatif aux consultations des organes délibérants.

En vertu des différentes lois statutaires, la consultation de la collectivité est obligatoire dès lors que des dispositions qui lui sont spécifiques sont prises par ordonnance.

Pour les dispositions relatives à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, les projets d'ordonnances sont soumis pour avis aux conseils généraux et aux conseils régionaux intéressés. Cette consultation s'effectue dans les conditions prévues aux articles L. 3444-1257(*) et L. 4433-3-1258(*) du code général des collectivités territoriales.

En vertu de l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales, le conseil général de Mayotte émet un avis sur le projet d'ordonnance comportant des mesures d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements. Il dispose d'un mois, voire de quinze jours en cas d'urgence. Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.

En Nouvelle-Calédonie, en application de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, le Congrès rend son avis sur les projets de loi et d'ordonnance qui introduisent, modifient et suppriment des dispositions spécifiques à cette collectivité dans un délai d'un mois ou quinze jours en cas d'urgence. Au-delà de cette durée, l'avis est réputé avoir été donné.

En Polynésie française, le conseil des ministres est consulté sur les dispositions réglementaires prises par l'Etat dans le cadre de sa compétence et touchant à l'organisation particulière de la Polynésie française, en vertu de l'article 32 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie. Il dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis. De plus, les projets d'ordonnance sont également soumis pour avis à l'assemblée de ce territoire.

Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, l'article 28 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon dispose que l'avis du conseil général est réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'État d'un avis exprès dans un délai d'un mois à compter de sa saisine, réduit à quinze jours en cas d'urgence.

Le conseil consultatif des Terres Australes et antarctiques françaises émet, dans un délai d'un mois, un avis sur les projets d'ordonnance contenant des dispositions relatives à ces territoires. Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.

Le présent article du projet de loi prévoit que l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna émet un avis sur les projets d'ordonnance dans un délai d'un mois, non prévu par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer. Au-delà de ce délai, l'avis est réputé avoir été donné.


·
Les délais d'habilitation et de ratification des ordonnances.

Conformément aux exigences constitutionnelles, le Gouvernement est notamment lié par les deux délais d'habilitation et de ratification devant être fixés dans le projet de loi d'habilitation en vertu de l'article 38 de la constitution259(*).

En l'occurrence, le présent article, après modification de l'Assemblée nationale en première lecture, par un amendement de la commission des Lois, prévoit que les ordonnances devront être prises dans le délai de dix-huit mois260(*) à compter de la publication de la loi d'habilitation. De plus, le projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

Toutefois, dans le cas où le Gouvernement ne parviendrait pas à prendre toutes les ordonnances nécessaires à l'extension du droit applicable à l'outre-mer, l'article 74-1261(*) de la Constitution, issu de la récente réforme constitutionnelle du 17 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, offre une procédure d'ordonnance spécifique aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.

En effet, cette disposition constitutionnelle crée une habilitation permanente pour étendre le droit applicable en métropole aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.

Votre rapporteur vous soumet un amendement ayant pour objet d'ajouter les régions d'outre-mer au côté des départements d'outre-mer parmi les collectivités pour qui les ordonnances prises en application du présent projet de loi d'habilitation devront prévoir les adaptations nécessitées par leur situation particulière.

Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de l'inscription des régions d'outre-mer dans la Constitution, aux nouveaux articles 72-3 et 73, depuis la réforme constitutionnelle du 17 mars 2003.

Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à préciser que le délai d'habilitation prévu au III du présent article ne s'applique que pour les ordonnances ayant pour unique objet d'étendre à l'outre-mer les dispositions prises pour la métropole, en application de la présente loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 29 ainsi modifié.

Article 30
Rapport annuel au Parlement sur les mesures de simplification

L'article 30 du présent projet de loi résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, d'un amendement de sa commission des lois tendant à instituer l'obligation pour le Gouvernement de soumettre au Parlement, chaque année, un rapport sur les mesures de simplification intervenues au cours de l'année écoulée.

Cette nouvelle disposition vise à renforcer l'information du Parlement sur les progrès de la simplification du droit entreprise par le Gouvernement.

Bien que cette disposition institue une nouvelle obligation pour le Gouvernement de présenter un rapport au Parlement - obligation qui semble constituer un penchant inexorable de la législation contemporaine - il y a là une innovation souhaitable. La simplification de notre droit nécessite un effort constant de la part tant du pouvoir exécutif que du législateur. En soumettant au Parlement le présent projet de loi, le Gouvernement s'est engagé dans un domaine où de nombreuses mesures devront intervenir à l'avenir.

Dans ce contexte, l'obligation d'adresser, chaque année, un rapport au Parlement sur les progrès de la simplification permettrait, en premier lieu, au Parlement de connaître les évolutions en la matière. Elle permettrait ainsi le suivi des mesures prises sur la base de la présente loi d'habilitation et des nouvelles lois d'habilitation en matière de simplification, annoncées par le Gouvernement.

Dans la mesure où ce rapport concernerait non seulement la législation mais aussi la réglementation, le Parlement serait également informé des progrès accomplis au niveau réglementaire. Il convient de marquer, à cet égard, l'importance du travail de simplification qui doit s'effectuer au niveau des règlements. Si les normes législatives sont, pour une part importante, à l'origine de la complexité actuelle de notre droit, les normes de nature réglementaire portent également une lourde responsabilité.

Le pouvoir réglementaire devra être particulièrement attentif, notamment lors de la rédaction des textes d'application des normes législatives, à ne pas accroître la complexité des règles posées par le législateur. Le rapport prévu au présent article permettra ainsi au Parlement d'évaluer le travail de simplification accompli par les différents services de l'Etat.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 30 du présent projet de loi, sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et de celles des commissions saisies pour avis, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi.



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