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30 avril 2003 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

 

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2. Une relance réussie depuis 1999 et méritant d'être poursuivie

La relance du processus de codification est un succès par le nombre de parties législatives et réglementaires de codes ayant été adoptées. Toutefois, l'effort doit être maintenu dans la mesure où la codification n'est ni achevée ni parfaite.

a) Un bilan positif depuis quelques années

Entre 1989 et 2000, les parties législatives de quatorze codes ont été adoptées, ainsi que cinq parties réglementaires desdits codes.

Les parties législatives de cinq codes avaient été adoptées entre 1989 et 1999 : le code des propriétés intellectuelles, le code de la consommation, le code général des collectivités territoriales, le code des juridictions financières et le code rural en ses livres I, II, III, IV, V, VI et VIII.

En 2000, ce sont les parties législatives de neuf codes qui furent adoptées par ordonnance : code de l'éducation, code de la santé publique, code de commerce, code de l'environnement, code de justice administrative, code de la route, code de l'action sociale, code monétaire et financier, ainsi que l'adoption des livres VII et IX, et la mise à jour des parties législatives des livres Ier, III et VI du code rural. Les parties réglementaires de trois codes au cours de cette même année furent publiées : code général des collectivités territoriales, code des juridictions financières et code de justice administrative. Pour ce dernier, le groupe de travail en a parallèlement élaboré la partie législative et la partie réglementaire.

Après le blocage du processus entre 1996 et 1999, le recours aux ordonnances a été particulièrement bénéfique.

Dans son onzième rapport annuel, la commission supérieure de codification qualifiait le travail effectué en 2000 d'« oeuvre sans précédent de codification. »

Année de transition d'après la commission supérieure de codification, 2001 a permis d'avancer sur l'élaboration des parties législatives du code de la défense, du code du tourisme, du code du patrimoine et du code de la recherche.

Concernant le code de la défense, son plan a été adopté par la commission supérieure de la codification. La partie législative du projet de code de tourisme a fait l'objet d'un premier examen de la commission supérieure de la commission qui a en outre adopté les parties législatives du code du patrimoine et du code de la recherche.

De plus, ont été examinées et adoptées par la commission supérieure de codification les parties réglementaires du code rural en son livre IX, du code de la santé publique en ses livres I à III. La partie réglementaire du code de l'éducation était en outre en cours d'élaboration au sein du ministère de l'éducation nationale.

b) Une codification encore perfectible

Si les parties législatives de nombreux codes ont effectivement été adoptées ces dernières années, le processus de codification subit toujours certaines imperfections et retards.

Tout d'abord, l'habilitation à codifier par la voie d'ordonnances a certes permis d'adopter les parties législatives de neuf codes, mais ces ordonnances n'ont pas été ratifiées rapidement. Or, la ratification est essentielle dans la mesure où tant qu'elle n'est pas intervenue, les dispositions prises demeurent du domaine réglementaire, créant ainsi une importante insécurité juridique. La commission supérieure de codification rappelle, dans son douzième rapport annuel, qu' « au premier avril 2002, soixante-six recours étaient d'ailleurs pendants devant le conseil d'Etat contre des ordonnances portant codification. ».

Seules les ordonnances relatives aux parties législatives du code de l'action sociale et des familles et du code de la santé publique ont été ratifiées respectivement dès janvier et mars 200229(*).

L'ordonnance n° 2000-912 relative à la partie législative du code de commerce a seulement été expressément ratifiée par l'article 50 de la loi n° 2003-7 du 3 janvier 2003. Le Parlement vient également d'adopter le projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation30(*).

Enfin, l'article 22 du projet de loi renforçant la lutte contre la violence routière, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et en cours d'examen au Sénat, prévoit la ratification de l'ordonnance relative à la partie législative du code de la route.

La ratification d'autres ordonnances n'est, à ce jour, pas encore effectuée. Tel est le cas des ordonnances relatives aux parties législatives du code de justice administrative, du code de l'environnement, du code monétaire et financier et du code rural en ses livres VII et IX.

Votre rapporteur tient à rappeler la nécessité de ratifier les ordonnances le plus rapidement possible après leur adoption. Outre le fait que la ratification permet de conférer valeur législative au contenu de l'ordonnance, elle permet également l'intervention du Parlement qui peut améliorer le travail de codification, notamment en corrigeant les éventuelles erreurs matérielles encore présentes dans le code ou en vérifiant le respect de la méthode de codification par le gouvernement lors de l'élaboration et l'adoption des textes.

Ensuite, il est regrettable que l'adoption de la partie législative des codes ne s'accompagne pas toujours de celle de la partie réglementaire. En effet, la commission supérieure de codification a pu constater de nombreux retards dans leur rédaction. Afin de remédier à cette difficulté, elle a indiqué dans son douzième rapport annuel qu'à l'avenir, elle lancerait « la codification des parties législatives uniquement lorsqu'elle [aurait] les garanties d'une préparation parallèle des parties réglementaires, afin d'éviter les inconvénients résultant des retards de celles-ci. » Tel avait pu être le cas pour le code de justice administrative dont les parties législative et réglementaire avaient été élaborées simultanément par le Conseil d'État.

Le processus de codification nécessite également que les dispositions des codes soient maintenues à jour en fonction des modifications apportées par des lois ou des règlements. Ainsi, toute nouvelle disposition devrait être automatiquement insérée dans le code. Or, en pratique, la mise à jour des codes n'est pas suffisamment effectuée. Cela crée une nouvelle insécurité juridique et pourrait rendre rapidement obsolètes les dispositions codifiées.

Enfin, les parties législatives de nombreux codes doivent encore être adoptées, parmi lesquelles le code de l'administration, le code de l'entrée et du séjour des étrangers en France, le code général de la fonction publique ou encore le code général des transports.

L'état des travaux de la commission supérieure de codification laisse percevoir le nombre important de domaines juridiques restant à codifier.

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