Allez au contenu, Allez à la navigation

30 avril 2003 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

 

Retour Sommaire Suite

B. LA CODIFICATION, UNE TRADITION FRANÇAISE TOUJOURS ACTUELLE

Processus très ancien, la codification demeure une préoccupation des gouvernements qui se succèdent. Relancée en 1989, puis en 1999 par le recours aux ordonnances, elle est aujourd'hui constitutionnellement consacrée.

1. Une pratique ancienne constitutionnellement consacrée

La codification est une préoccupation historique qui répond à la nécessité de permettre un accès simple et rapide aux règles de droit en vigueur.

a) Un accès essentiel à la règle de droit

Face à l'inflation législative dont le Conseil d'État dresse le constat dans son rapport public de 199113(*), la codification est un outil nécessaire afin de permettre aux citoyens un accès facilité aux règles de droit. D'après M. Philippe Malaurie, « plus un droit devient complexe et abondant, plus il devient inintelligible, secret et donc arbitraire et injuste, plus il devient un obscur message codé, et c'est par un code qu'il est le mieux décodé »14(*).

Déjà le « rapport Picq »15(*) proposait notamment comme solution à la prolifération des normes de « codifier, d'ici à la fin du siècle, l'ensemble des dispositions applicables ».

La décision du Conseil constitutionnel n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 précitée a constitutionnellement consacré la codification. Celle-ci permet la satisfaction de l'intérêt général16(*) et le respect de l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi, érigé à cette même occasion en objectif à valeur constitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel fonde cet objectif à valeur constitutionnelle sur les articles 4, 5, 6 et 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « en effet, l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et " la garantie des droits " reprise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; une telle connaissance est en outre nécessaire à l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas" ».

La codification permet en partie de répondre à cet objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, corollaire nécessaire du principe selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi ».

Favorisant la sécurité juridique, la codification confère aux citoyens davantage de lisibilité pour les actes juridiques qui s'imposent à eux et participe à la consolidation du droit par l'adoption d'un texte unique regroupant l'ensemble des règles législatives et réglementaires d'un domaine juridique délimité, sous une forme organisée et ordonnée.

Un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, « Sunday Times c/ Royaume Uni », du 26 avril 1979 a imposé que la « loi » soit « suffisamment accessible » : « Le citoyen doit pouvoir disposer de renseignements suffisants, dans les circonstances de la cause, sur les normes juridiques applicables à un cas donné. [...] On ne peut considérer comme une « loi » qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé ».

La codification contribue ainsi à la simplification formelle du droit, dans la mesure où elle clarifie et ordonne les règles applicables pour les citoyens, supprime les contradictions, les dispositions « jamais appliqués et devenus inapplicables »17(*) ainsi que les dispositions implicitement abrogées par les textes postérieurs.

Déjà Tocqueville défendait la création des codes dans son étude sur les Etats-Unis d'Amérique afin de favoriser l'accès des citoyens au droit : « les légistes américains font en général des éloges emphatiques du droit coutumier. Ils s'opposent de toutes leurs forces à la codification, ce qui s'explique de cette manière : 1) si la codification avait lieu, il leur faudrait recommencer leurs études ; 2) si la loi devenait accessible au vulgaire, ils perdraient une partie de leur importance. Ils ne seraient plus comme les prêtres de l'Egypte, les seuls interprètes d'une science occulte ». Pour lui, « il est essentiel que les paroles des lois réveillent chez tous les hommes les mêmes idées... les lois ne doivent point être subies : elles ne sont point un art de logique, mais raison simple d'un père de famille ».

La circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires précise également que la codification « entraîne déjà, par le regroupement et la clarification qu'elle opère, une amélioration du droit. Elle précède l'effort de simplification des textes, qu'elle prépare et facilite ».

La codification participe également au processus de réforme de l'État, la réunion et l'analyse des règles juridiques d'un domaine permettant de mettre en évidence les incohérences devant être corrigées ainsi que les évolutions à apporter.

Technique nécessaire mais en aucun cas suffisante pour pallier la prolifération des normes, la codification favorise la démocratisation des règles juridiques et renforce l'état de droit en rendant le droit plus simple et plus cohérent.

b) Une pratique ancienne

Les tentatives les plus lointaines dans l'histoire de la codification paraissent être les travaux menés par Hammourabi puis par Justinien. Le « code Henri III », élaboré par Barnabé Brisson, a beaucoup plus tard permis de regrouper dans un seul volume l'ensemble des édits et ordonnances du Royaume de France, sans toutefois les ordonner.

Ensuite, l'entreprise de codification a marqué une première étape essentielle avec les cinq codes18(*) élaborés à la demande de Napoléon sous le Consulat et l'Empire19(*).

La seconde vague de codification ne fut relancée en France qu'un siècle et demi plus tard, sous la IVème République, avec l'institution d'une commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires par le décret n° 48-800 du 10 mai 1948. Une quarantaine de codes fut publiée au cours de cette période.

Les codes étaient alors adoptés par décrets en Conseil d'État, ce qui n'a pas manqué de provoquer certaines difficultés. En effet, cette codification de nature administrative ne confère qu'une valeur réglementaire aux codes. Par conséquent, les lois antérieures ne sont pas abrogées et subsistent malgré la codification de leurs dispositions. Lorsque de nouvelles lois sont votées et modifient les dispositions du code, ces dernières évoluent alors différemment de celles contenues dans la loi.

La pratique de la codification par décrets fut reprise sous la Vème République, malgré l'incertitude pesant sur la portée juridique des codes. Entre 1960 et 1982, sur vingt-et-un codes publiés comprenant une partie législative, seuls trois furent adoptés par la loi et six firent l'objet d'une validation législative.

Au cours des années 80, seuls le code de la sécurité sociale20(*) et le code de la mutualité21(*) furent adoptés.

Le constat d'un ralentissement de la codification incita le gouvernement à relancer le processus.

Par un décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la commission supérieure de codification, il institue tout d'abord une nouvelle commission supérieure de codification « chargée d'oeuvrer à la clarification et à la simplification du droit. »

Sous la présidence du Premier ministre, la commission supérieure de codification est présidée de fait par un vice-président, ayant la qualité de président de section ou président de section honoraire au Conseil d'État, actuellement M. Guy Braibant. La commission est composée de membres de la Cour de cassation, du Conseil d'État, de la Cour des Comptes et de six directeurs d'administration centrale, les autres directeurs d'administration centrale concernés par les projets en discussion pouvant également être présents ou représentés.

Le Parlement est également associé au travail de la commission supérieure de codification dans la mesure où un député et un sénateur22(*) de la commission des Lois de chaque assemblée sont désignés pour en être membres permanents, et où peuvent y siéger un député et un sénateur membres des commissions parlementaires compétentes sur le projet de code examiné.

La commission supérieure de codification organise et coordonne les travaux des groupes de travail des différents ministères, puis adopte les codes qui sont ensuite transmis au gouvernement.

Votre rapporteur tient à profiter de cette occasion pour souligner le rôle essentiel joué par la commission supérieure de codification dans l'élaboration des codes et le respect des méthodes de travail fixées en 1989.

Outre le remplacement de la commission créée par le décret précité du 10 mai 1948 par la Commission supérieure de codification, de nouveaux principes furent fixés suite à la relance du processus de codification en 1989.

Tout d'abord, les codes sont désormais adoptés par le Parlement. Les lois antérieures sont, dès lors, abrogées et les dispositions de la partie législative du code ont force de loi.

Le premier rapport annuel de la commission supérieure de codification en 1990 a mis en évidence la difficulté de la codification par décrets et justifie ainsi le choix du Gouvernement d'adopter désormais les codes par une loi : « tant qu'elle n'a pas eu lieu, l'absence d'approbation par le Parlement entraîne de sérieux inconvénients. D'une part, les lois codifiées demeuraient en vigueur puisque le décret de codification ne pouvait naturellement les abroger. D'autre part, un risque non négligeable de contentieux apparaissait : on pouvait en effet, soutenir que le texte codifié avait illégalement apporté à la loi des modifications autres que de pure forme. Tant le Conseil d'État que la Cour de cassation ont ainsi été conduits à écarter l'application de certains articles des codes les plus variés. [...] Dans de telles conditions, la codification, loin de simplifier le droit, complique plutôt la situation et accroît l'insécurité ».

Ensuite, la codification devait s'effectuer à droit constant, c'est-à-dire que n'étaient rassemblées dans les codes que les lois en vigueur à la date de leur adoption. L'article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations23(*) a, depuis, consacré légalement ce principe, tout en autorisant des modifications lorsqu'elles sont nécessaires pour « améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du droit. »

La troisième réserve au principe de codification à droit constant posée pour la première fois par la loi du 16 décembre précitée, c'est-à-dire la possibilité de modifier les dispositions codifiées afin d'« harmoniser l'état du droit », fut ajoutée lors de l'adoption de cette loi par le Sénat, par un amendement de votre commission24(*). Au regard de la décision n° 99-421 du 16 décembre 1999 précitée, elle doit être interprétée comme permettant uniquement de « remédier aux incompatibilités pouvant apparaître entre les dispositions soumises à codification ».

Autre principe posé en 1989 lors de la relance de la codification, le droit communautaire est exclu de la codification, même si le premier rapport de la commission supérieure de codification prévoit que les dispositions communautaires du domaine concerné seront indiquées en annexe du code.

La commission supérieure de codification distingue les codes « pilotes » des codes « suiveurs », c'est-à-dire qu'une disposition pouvant être inscrite dans deux codes, « fait l'objet d'une codification à titre principal dans l'un de ces deux codes, l'autre se bornant à signaler l'existence de ce code et à le reproduire. »25(*)

Le code n'est pas seulement un recueil ou une compilation de textes, il les regroupe et les organise, comme le précise notamment le premier article de la loi du 16 décembre 1999 précitée26(*).

Tous ces principes encadrent le processus de codification depuis 1989, auxquels se sont ajoutés les aménagements déjà précisés de l'article 3 de la loi du 12 avril 2000 précitée.

Après la publication de la partie législative de cinq codes entre 1989 et 199627(*), plus aucun code n'a été adopté par le Parlement, malgré la circulaire du 5 juin 1996 qui, en annexe, prévoyait un programme général de codification28(*). Le Parlement s'est également opposé à l'adoption de la partie législative du code de l'éducation, du code de l'environnement et du code de commerce.

Principalement dû à l'encombrement du calendrier législatif, l'« essoufflement » du processus de codification a conduit le Gouvernement à proposer l'adoption des nouveaux codes par ordonnance. La loi du 16 décembre 1999 précitée fut votée par le Parlement qui, comme la commission supérieure de codification, était conscient de la situation de blocage dans laquelle se trouvait la codification depuis plusieurs années.

Retour Sommaire Suite