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2. La faiblesse des mesures de simplification entreprises

La volonté de juguler, voire de mettre un terme à la complexité administrative, n'est pas récente. Tant le pouvoir réglementaire que le pouvoir législatif ont déjà adopté des mesures de simplification.

a) Les simplifications opérées par la voie réglementaire

Diverses mesures de simplification ont, depuis longtemps, été menées par le pouvoir réglementaire, afin de réduire la complexité de la réglementation administrative. Ainsi, dès 1953, avec l'adoption du décret n° 53-194 du 26 septembre 1953 portant simplification des formalités administratives, le pouvoir exécutif reconnaissait déjà la nécessité d'une simplification des formalités. Des dispositifs visant à alléger certaines démarches furent alors adoptés.

Mais les mesures prises au niveau réglementaire ont surtout consisté en la création de nouvelles instances administratives destinées à apporter des réponses de fond à la complexité des procédures administratives. En 1959, le décret n° 59-153 du 7 janvier 1959 créa le Centre interministériel de renseignements administratifs (CIRA) dont la vocation première était « d'indiquer aux administrations les points sur lesquels une amélioration des relations avec le public ou une simplification des formalités se révéleraient nécessaires ». En 1966, était institué le Centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (CERFA) dont l'objet était de rationaliser et d'encadrer l'édiction des formulaires par les différentes administrations de l'Etat.

A partir de 1977, des programmes de simplification spécifiques furent mis en oeuvre, sous l'impulsion d'un secrétariat d'Etat chargé des réformes administratives et conduisirent à des simplifications ponctuelles de la réglementation applicable aux entreprises. En 1981, furent créés des centres de formalités des entreprises (CFE), auprès desquels pouvaient être accomplies, en un même lieu et sur un même document, les diverses déclarations auxquelles sont légalement tenues les entreprises. En 1983, une campagne gouvernementale intitulée « Administrations portes ouvertes » aboutit à l'adoption du décret n° 83-656 du 18 juillet 1983 portant création d'une commission pour la simplification des formalités incombant aux entreprises (COSIFORME).

Le décret n° 90-1125 du 18 décembre 1990 a mis fin à l'approche strictement sectorielle de la simplification administrative, en instituant auprès du Premier ministre une commission pour la simplification des formalités (COSIFORM) destinée à coordonner et à gérer l'ensemble de la politique de simplification administrative. Le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives a substitué à ce précédent organisme l'actuelle commission pour les simplifications administratives (COSA), dont la compétence a été élargie.

Pourtant, malgré ces différentes démarches, le Conseil d'Etat se faisait encore, en 199110(*), l'écho de la nécessité de simplifier la réglementation applicable. Il soulignait que la prolifération et la complexité croissante de la réglementation juridique contrevenaient, dans leur essence, à l'impératif de sécurité juridique que les citoyens sont légitimement en droit d'attendre des pouvoirs publics. Depuis lors, la situation n'a guère évolué dans le sens d'une simplification du droit. L'inflation législative et réglementaire dénoncée s'est poursuivie et, à certains égards, renforcée.

De nouvelles campagnes de simplification administrative ont pourtant été engagées au niveau réglementaire. Le décret susvisé du 2 décembre 1998 a ainsi imposé à chaque ministre d'établir un programme annuel de simplification des formalités et des procédures administratives. Des mesures ponctuelles de simplification des démarches les plus couramment accomplies par les citoyens ont été mises en oeuvre par le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplifications administratives et suppression de la fiche d'état civil et le décret n° 2001-899 du 1er octobre 2001 portant abrogation des dispositions réglementaires relatives à la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives.

Très récemment, le Gouvernement a créé de nouvelles structures administratives à même de mener à bien le chantier de la simplification. Le décret n° 2003-141 du 21 février 2003 portant création de services interministériels pour la réforme de l'Etat a ainsi institué deux délégations auprès du Premier ministre, l'une chargée de la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat, l'autre des usagers et des simplifications administratives. Le même texte a également mis en place une agence pour le développement de l'administration électronique.

Ces dernières réformes devraient sensiblement contribuer à créer une dynamique de la simplification afin de réduire la lourdeur des mécanismes de décision administrative. Toutefois, l'intervention du législateur est, en la matière, également nécessaire.

b) Les simplifications opérées par la voie législative

La simplification administrative ne saurait résulter de la seule intervention du pouvoir réglementaire. De nombreuses formalités sont en effet instituées par des normes de nature législative. Pour respecter la hiérarchie des normes, il est donc indispensable que les mesures de simplification qui les concernent soient adoptées par la voie législative.

En outre, afin d'assurer l'application des mesures de simplification à l'ensemble des administrations, le recours à des textes législatifs s'avère souhaitable. Il en va ainsi, en particulier, à l'égard des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales, énoncé à l'article 72, troisième alinéa, de la Constitution, seul le législateur est compétent pour définir des mesures relatives à l'organisation administrative des entités décentralisées.

Enfin, certaines procédures touchent aux libertés individuelles des citoyens et, à ce titre, ressortissent du domaine de la loi, tel qu'il est défini à l'article 34 de la Constitution.

Dans ce contexte, le législateur s'est parfois engagé dans la simplification des règles juridiques applicables dans des domaines sectoriels de la législation où la pesanteur des procédures constituait tout particulièrement un frein tant pour l'autorité administrative que pour les personnes privées. La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle s'est ainsi efforcée de simplifier les formalités administratives imposées jusqu'alors aux entreprises.

D'autres textes législatifs ont, au contraire, adopté une approche globale en matière de simplification. Ainsi, la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public a simplifié l'accès des citoyens aux documents administratifs, tandis que la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs permettait de briser l'opacité des mécanismes de décisions administratives.

La volonté d'adopter une démarche globale en matière de simplification est cependant principalement reflétée par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite loi « DCRA ». Cette démarche législative partait du constat, fait par le Gouvernement, que « les règles de droit et les procédures administratives sont parfois inutilement complexes, voire désuètes » et qu'en conséquence, « les citoyens et les entreprises peuvent en être pénalisés ».

Afin de remédier à cette situation, le législateur a adopté une approche nouvelle, consistant à élargir le champ de la simplification administrative au-delà des seules administrations de l'Etat. Les dispositions de la loi du 12 avril 2000, précitée, visent, en effet, tant les administrations de l'Etat que les collectivités territoriales, les établissement publics qui en relèvent, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

La loi DCRA a, dans ce champ d'application élargi, entendu modifier en profondeur la perception qu'avait l'administration de ses usagers, en replaçant ces derniers au coeur de l'action administrative. Elle a renforcé à leur profit des droits essentiels, à commencer par des droits à la transparence administrative et à l'accès au droit. La loi du 12 avril 2000 a ainsi incontestablement apporté des améliorations et simplifications nécessaires aux relations entre les administrés et l'administration.

Toutefois, trois ans après la promulgation de ce texte, il paraît aujourd'hui indispensable d'aller plus loin dans la recherche d'une plus grande simplification. Les enquêtes d'opinions continuent de faire apparaître le mécontentement des citoyens face à l'administration, à sa pesanteur et à sa complexité. Ainsi, le premier motif de recours à l'Internet pour les démarches administratives résulterait, pour 76 % des sondés, du fait qu'il permet d'éviter de se déplacer, de faire la queue et de perdre du temps11(*). Malgré les services qu'elle apporte au quotidien aux citoyens, l'administration demeure perçue comme une source de complications et d'obstacles de toutes sortes.

Selon certaines études, si rien n'est fait rapidement pour simplifier l'administration et les contacts qu'entretiennent avec elle les usagers, l'Etat ne sera plus à même de remplir sa tâche, au service de tous les citoyens. En effet, faute de simplification, « l'Etat ne pourrait même pas maintenir son niveau d'activité, car la complexité administrative n'est pas derrière nous ; elle est devant nous »12(*). Il y a donc, plus que jamais, urgence à simplifier.

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