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I. LA NÉCESSAIRE SIMPLIFICATION DU DROIT

La simplification de la législation française doit être aujourd'hui une priorité. Elle impose des mesures de simplification administrative et de codification des textes.

A. L'URGENCE DE LA SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE

L'urgence de la simplification administrative découle de la complexité croissante de notre réglementation juridique que les réformes ponctuelles antérieures n'ont pas réussi à entamer véritablement.

1. La complexité croissante de la réglementation juridique

Dans son rapport 2001, le médiateur de la République relevait que « l'inflation et l'instabilité des normes juridiques provoquent parfois, chez nos concitoyens, un grand désarroi. Se sentant isolé dans un maquis de procédures contraignantes et souvent incomprises, le citoyen ressent avec amertume la distance qui le sépare des centres de décision »4(*). Le citoyen est, en effet, la première victime de la complexité administrative. En vertu de l'adage « nul n'est censé ignorer la loi », il est présumé connaître et se voir opposer l'ensemble de la production normative de l'Etat et de l'Union européenne. Or, cette dernière est en constante augmentation.

En 1991, le Conseil d'Etat relevait l'existence de 7.500 lois et 100.000 décrets.5(*) Douze années après, le nombre des normes juridiques dont les citoyens sont censés connaître l'existence et le contenu n'a pas décru. Au contraire, le nombre de textes, dont le recensement s'avère extrêmement difficile, pourrait aujourd'hui avoisiner 8.000 lois et 400.000 décrets. Le nombre annuel de nouvelles circulaires émises par l'administration avoisine plusieurs milliers. Le droit communautaire, qu'il soit ou non directement applicable dans les Etats membres, suit une progression similaire.

En outre, la durée de vie des textes est en constant raccourcissement, comme le notait, en 1997, le Premier ministre.6(*) Les textes sont sans cesse modifiés, renforçant encore l'insécurité juridique des citoyens. Les modifications se font de plus en plus précises, elles restent souvent partielles, n'abrogent pas toujours expressément des dispositions obsolètes. Quel usager n'a pas appelé de ces voeux la simplification de la législation fiscale ou sociale devant laquelle le citoyen, à l'exception du professionnel du droit, se trouve totalement désarmé, enfermé dans un univers kafkaïen ?

A cette profusion des normes s'ajoute, par ailleurs, leur complexité. La simplicité, la clarté et la qualité technique ne sont plus les caractéristiques premières du droit contemporain, qu'il soit d'origine législative ou réglementaire. La vie des citoyens est de plus en plus réglementée - partiellement, d'ailleurs, en raison de la recherche, par les citoyens, de ce qu'il est convenu d'appeler le « risque zéro ». Les règles générales sont souvent délaissées au profit de normes détaillées. Les réglementations relatives à la protection et à la sécurité des consommateurs, toujours plus nombreuses, en sont les exemples topiques. Cependant, si cette complexité peut sembler légitime dans un tel cadre, il ne saurait en aller de même dans les relations que le citoyen entretient avec l'administration.

La complexité administrative résulte, pour l'essentiel, de l'empilement des textes. Elle est parfois née du souci louable de satisfaire certaines demandes des administrés. Mais la création de nouvelles structures juridiques n'a pas toujours entraîné la suppression ou le regroupement des structures existantes. Les échelons administratifs et les procédures se sont superposés, jusqu'à l'édification d'un véritable labyrinthe administratif.

Or, comme le relevait le groupe de travail interministériel institué par le Comité interministériel à la réforme de l'Etat lors de sa réunion du 12 octobre 2000,7(*) la complexité administrative a un coût. En suscitant l'incompréhension, elle conduit à développer, chez le citoyen, un sentiment de dénigrement de l'administration et contribue, dans une certaine mesure, à décrédibiliser les instances démocratiques qui génèrent et gèrent cette complexité.

Une telle situation est également dommageable à l'entrepreneur dont l'activité économique peut se trouver bridée par les contraintes et les formalités qui pèsent sur lui, notamment en matière fiscale ou sociale. Le coût de la complexité administrative a ainsi été évalué entre trois et quatre points du produit intérieur brut dans les Etats membres de l'Organisation de coopération et de développement économique8(*).

Toutefois, si la complexité administrative peut s'expliquer, et peut même, dans certains cas, être difficilement évitée, il n'en demeure pas moins qu'il doit revenir à l'administration la tâche de gérer la complexité des procédures qui sont imposées aux citoyens. Comme l'indiquait M. Pierre-Rémy Houssin, dans son rapport sur la simplification de l'Etat dans ses relations avec le public et les collectivités locales, « il faut une administration humaine et responsable et non ce que ressent le plus souvent le citoyen : une sorte d'édredon que l'on peut boxer et qui, indéfiniment, reprend forme »9(*).

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