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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La critique de la complexité administrative n'est pas nouvelle. Déjà, au sortir de la Révolution, Saint-Just pouvait s'écrier : « Le Ministère est un monde de papier... Les bureaux ont remplacé le monarchisme : le démon d'écrire nous fait la guerre et l'on ne gouverne pas ».

Aussi n'est-il pas étonnant de constater que le thème de la simplification administrative est, depuis près d'une trentaine d'années, un thème récurrent de l'action des pouvoirs publics. La volonté de simplification des règles administratives, destinée à renforcer l'adhésion des citoyens aux affaires publiques, a des racines anciennes. Les pouvoirs publics ont en effet depuis longtemps pris conscience que l'abondance et la complexité des règles juridiques ne pouvaient que nuire à l'efficacité de l'action administrative tout en mécontentant le citoyen. Pourtant, la politique de simplification de l'Etat est souvent décrite comme un « serpent de mer » : si elle est toujours annoncée, elle n'est, en pratique, guère voire jamais réalisée.

Or, aujourd'hui, le Gouvernement a décidé de se donner véritablement les moyens d'agir en la matière. La simplification administrative constitue un axe majeur de sa politique, comme l'a annoncé le Premier ministre, lors de sa déclaration de politique générale prononcée le 3 juillet 2002.

Il est vrai que la notion même de simplification ne se définit pas aisément.

D'un point de vue formel, la simplification peut être définie comme consistant à assurer que les règles et dispositifs juridiques seront compris par tous les citoyens. L'objectif de toute entreprise de simplification du droit est donc de garantir l'intelligibilité de la règle de droit. La simplification de la législation vise, dans cette perspective, à satisfaire au principe de clarté de la loi et à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi qui, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, découlent tant de l'article 34 de la Constitution que de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen1(*). A cette fin, la simplification du droit doit emprunter deux voies différentes et complémentaires.

Tout d'abord la forme même de la règle de droit peut empêcher le citoyen d'en avoir une intelligibilité réelle. La mauvaise qualité rédactionnelle de la loi, l'abondance de dispositifs législatifs aux champs d'application distincts, le luxe de détails de certaines réglementations constituent autant de facteurs qui obscurcissent le sens des lois et leur correcte application. Il convient donc de simplifier la rédaction des textes, d'alléger les dispositifs, de revenir à l'énoncé de principes généraux, le cas échéant, assortis d'exceptions. C'est cette tâche que s'assigne la démarche de simplification stricto sensu.

Toutefois, la loi peut, par ailleurs, être difficilement accessible en raison de l'inflation des textes et de leur modification successive par le législateur. La clarté de la loi exige aussi la cohérence des textes les uns avec les autres. A ce titre, la présentation de la législation en un ensemble organisé, construit selon un plan d'ensemble systématique, est indispensable. L'entreprise de codification du droit vise ainsi à ordonner, en un ensemble cohérent, des pans entiers de la législation applicable à une activité déterminée.

Comme il ressort du présent projet de loi, le Gouvernement n'a cependant pas entendu limiter son action à une simplification purement formelle de notre droit. Il a décidé de s'attaquer à l'autre source de la complexité du droit, à savoir la complexité intrinsèque des règles posées tant au niveau législatif qu'au niveau réglementaire.

L'administration ne saurait apparaître comme une source de tracasseries insurmontables pour les usagers, alors que, comme le rappelait en 1994 le « rapport Picq », l'administration doit être au service du citoyen2(*). Or, dans bien des cas, le législateur ou le pouvoir exécutif semble avoir pris un certain plaisir à multiplier les régimes juridiques applicables à certaines situations. Quel citoyen n'a pas frémi lors de l'envoi de sa déclaration de revenus, craignant à chaque fois d'avoir omis de présenter la quantité impressionnante de justificatifs demandés par l'administration ? Quel citoyen, et plus largement, quel usager de l'administration est en mesure de connaître l'ensemble des règles qui s'appliquent à lui lorsqu'il est bénéficiaire de prestations sociales ou lorsqu'il emploie un salarié à domicile ?

Cette complexité peut faire la joie de certaines professions qui en vivent. Mais elle est incontestablement un handicap quotidien pour nombre de citoyens. De plus, comment ne pas voir que la complexité du droit a un coût ? Il faut ainsi des structures et des personnels nombreux à l'administration pour gérer l'afflux dans ses bureaux des demandes d'autorisations préalables exigées par la loi. Ces tâches souvent inutiles accaparent le temps des fonctionnaires qui, en leur absence, pourraient accomplir d'autres missions.

La simplification du droit bénéficiera donc à l'ensemble de la société. Le présent projet de loi constitue une première étape en ce domaine qu'il conviendra de poursuivre à l'avenir. Déjà, un nouveau train d'ordonnances en matière de simplification est annoncé pour l'automne. Il n'est que temps d'agir.

Outre votre commission des Lois, saisie au fond, trois commissions ont souhaité se saisir pour avis témoignant de l'ampleur du chantier proposé. Votre commission leur a délégué l'examen de certaines parties du texte relevant intégralement de leur compétence3(*).

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