B. UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PARTICULIÈRE
L'organisation institutionnelle de la Corse se caractérise par l'existence de 360 communes, 52 cantons, 5 arrondissements, 2 départements et une collectivité territoriale à statut particulier.
1. De nombreuses communes, une intercommunalité en progrès
Les communes constituent, en Corse comme sur le continent, les cellules de base de la démocratie.
Au nombre de 360, pour une population de 260.000 habitants, elles jouent un rôle essentiel d'aménagement du territoire sur une île peu peuplée, en y assurant la présence des services publics.
Seules trois des dix-neuf micro-régions recensées par l'Institut national de la statistique et des études économiques ont une densité supérieure à la moyenne de l'île, qui est de 30 habitants au kilomètre carré : celles d'Ajaccio (73), de Bastia (184) et de la Casinca (52).
Ces communes ne sont, pour la plupart, guère peuplées et disposent de peu de ressources. Ajaccio compte 52.000 habitants, Bastia 38.000 et seulement sept autres communes plus de 3.500 habitants.
Compte tenu de la faiblesse de leurs moyens, la coopération intercommunale constitue une nécessité. Malgré un essor récent, elle demeure cependant encore peu développée.
Le succès de la coopération intercommunale est réel en milieu urbain . La création, en 1999, de la communauté d'agglomération de Bastia, qui regroupe 49.100 habitants, a été suivie par celle du pays ajaccien, en décembre 2001, qui rassemble dix communes et près de 64 000 habitants.
En milieu rural , la situation est plus contrastée .
On dénombre en effet 4 communautés de communes en Corse-du-Sud , réparties à peu près également entre les deux arrondissements. Si certaines d'entre elles fonctionnent correctement, d'autres exercent des compétences limitées, ou bien connaissent un blocage à la suite d'alternances politiques ayant provoqué des dissensions.
La Haute-Corse compte 8 communautés de communes . 92 communes, regroupant 71 % de la population départementale, sont ainsi couvertes par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Au total, à de rares exceptions, les secteurs urbains ou semi-urbains du département disposent des structures de coopération adaptées à leurs besoins, mais la question reste posée de l'échelle pertinente de ce type de groupement dans les secteurs à faible densité de population.
Enfin, signalons qu'un projet de création d'un syndicat mixte de traitement des ordures ménagères territorialement compétent sur les deux départements de Corse pourrait aboutir en 2003.
2. Deux départements
L'île est divisée en deux départements depuis la loi n° 75-356 du 15 mai 1975 portant réorganisation de la Corse.
Le découpage en départements du territoire national, en 1790, se traduit en Corse par la création d'un département unique ayant Bastia pour chef-lieu. Un décret du 11 août 1793 lui substitue les deux départements du Golo et du Liamone, dont les chefs-lieux respectifs sont Bastia et Ajaccio. Napoléon Bonaparte met fin à cette division par un senatus consulte du 19 avril 1811, en fixant le chef-lieu du nouveau département de la Corse à Ajaccio.
Le décret du 24 avril 1814 concernant l'organisation administrative et judiciaire de la Corse divise le département de la Corse en cinq arrondissements et fixe leurs chefs-lieux à Ajaccio, Bastia, Calvi, Corte et Sartène.
De 1790 à 2002, l'île aura ainsi compté un seul département pendant 167 ans et deux départements pendant seulement 45 ans .
Comme le soulignait en 1975 notre collègue M. Jacques Pelletier, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des Lois du Sénat, la bi-départementalisation fut justifiée, à l'époque, par trois préoccupations :
- reconnaître , au sein de la Corse, la réalité de deux régions naturelles bien distinctes, que traduisent les expressions de l'en deçà et de l'au-delà des monts ;
- renforcer l'efficacité de l'administration en créant un nouveau centre de décision à Bastia et en palliant ainsi les difficultés de communications auxquelles est soumise une grande partie de la population en raison du relief tourmenté de l'île ;
- enfin, permettre une application rationnelle de la loi portant création des régions .
Si les règles régissant l'organisation, le fonctionnement et les compétences des départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud sont identiques à celles des autres départements métropolitains, la Corse ne relève pas du droit commun régional, contrairement aux intentions des auteurs de la bi-départementalisation.
3. Une collectivité territoriale à statut particulier
La collectivité territoriale de Corse a été créée par la loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région de Corse, qui a qualifié son assemblée délibérante d'Assemblée de Corse et lui a donné la possibilité de saisir le Premier ministre de propositions de modification ou d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires . Elle bénéficie d'un statut particulier depuis cette date, confirmé et renforcé par plusieurs lois.
Dans sa décision n° 82-138 DC du 25 février 1982 , le Conseil constitutionnel a jugé que : « La disposition de la Constitution aux termes de laquelle « toute autre collectivité est créée par la loi » n'exclut nullement la création de catégories de collectivités territoriales qui ne comprendraient qu'une unité . Telle a été l'interprétation retenue par le législateur lorsque, en métropole, il a donné un statut particulier à la Ville de Paris et, outre-mer, il a créé la collectivité territoriale de Mayotte. »
La loi n° 82-659 du 30 juillet 1982 a conféré à la collectivité territoriale des compétences étendues par rapport aux régions instituées sur le reste du territoire, même si ces compétences ont pour la plupart été généralisées par la suite, et a créé les premiers offices , établissements publics à caractère industriel et commercial spécialisés pour les transports, l'agriculture et l'hydraulique qui demeurent l'une des particularités de l'île.
La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse a doté la collectivité d'une organisation institutionnelle restée inédite à ce jour, en créant un conseil exécutif collégial composé d'un président et de six membres, séparé de l'Assemblée de Corse mais responsable devant elle, et un conseil économique, social et culturel de Corse qui est le seul, en France métropolitaine, à se voir reconnaître une vocation culturelle. Elle a prévu un mode de scrutin original pour l'élection des 51 membres de l'Assemblée de Corse, inspiré de celui qui régit les élections municipales dans les communes de plus de 3.500 habitants. Enfin, elle a opéré de nouveaux transferts de compétences , renforcé le contrôle de la collectivité territoriale de Corse sur les offices , et créé un nouvel office - l'office de l'environnement - et une institution spécialisée chargée des actions de tourisme en Corse - l'agence du tourisme.
Dans sa décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 , le Conseil constitutionnel a confirmé que le législateur pouvait créer, en application de l'article 72 de la Constitution, « une nouvelle catégorie de collectivité locale, même ne comprenant qu'une unité, et la [doter] d'un statut spécifique ».
En revanche, donnant raison à votre commission des Lois dont le rapporteur était notre collègue Jacques Larché, il a jugé que la reconnaissance dans la loi d'un « peuple corse , composante du peuple français » était contraire à la Constitution, qui ne reconnaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d'origine, de race ou de religion .
La loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a opéré d'importants transferts de compétences et de biens de l'Etat à la collectivité territoriale de Corse, devant s'accompagner des transferts de personnels et de ressources correspondants. Ces transferts sont en cours. Certaines de ces compétences ont été également confiées aux régions par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
La loi du 22 janvier 2002 a par ailleurs prévu diverses mesures destinées à favoriser le développement économique de l'île : mise en place d'une sortie progressive, jusqu'en 2004, de la zone franche créée en 1996 ; création d'un dispositif d'aide fiscale à l'investissement en Corse jusqu'au 31 décembre 2011, sous la forme d'un crédit d'impôt calculé sur le montant de l'investissement (soit 10 % du prix de revient hors taxe des investissements, porté à 20 % pour certaines activités) et d'une exonération de la valeur locative retenue dans l'assiette de la taxe professionnelle ; adoption d'un programme exceptionnel d'investissements publics d'un montant de 2 milliards d'euros, financé à 70 % par l'Etat et destiné, sur quinze ans, à combler les retards d'équipement et de services collectifs dont souffre la Corse ; institution de mesures de désendettement en faveur des agriculteurs de Corse. Elle a également organisé le retour de l'île au droit commun des successions en quinze ans.
Comme le soulignait M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, lors de son audition devant votre commission des Lois le 30 avril 2003, la loi du 22 janvier 2002 a prévu peu de dispositions institutionnelles . Tout au plus a-t-elle assuré un lien plus étroit entre la collectivité territoriale de Corse et ses offices, en lui permettant de s'y substituer à tout moment et en lui confiant, à défaut, un pouvoir de tutelle. En outre, le nombre des conseillers exécutifs sera porté de 6 à 8 à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée de Corse, en 2004.
L'une des mesures phares du projet de loi présenté par le Gouvernement de M. Lionel Jospin consistait dans la dévolution à la collectivité territoriale de Corse d'un pouvoir d'adaptation des lois et des règlements .
Dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse, le Conseil constitutionnel a admis que la loi puisse confier à la collectivité territoriale de Corse , pour la mise en oeuvre de ses seules compétences, le pouvoir de fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, le cas échéant en dérogeant aux dispositions réglementaires nationales , à la condition de ne porter atteinte ni à l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental, ni au pouvoir réglementaire d'exécution des lois dévolu au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution 3 ( * ) .
En revanche, comme l'avait prédit la commission spéciale du Sénat, présidée par notre collègue Jacques Larché et dont le rapporteur était notre collègue Paul Girod, le Conseil constitutionnel s'est opposé à ce que la loi puisse habiliter la collectivité territoriale de Corse à procéder à des expérimentations comportant, le cas échéant, des dérogations aux dispositions législatives en vigueur, considérant « qu'en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi déférée [était] intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution. »
Le Gouvernement de M. Lionel Jospin avait lui-même souligné l'impossibilité, dans le cadre constitutionnel de l'époque, de créer une collectivité unique se substituant à la collectivité territoriale de Corse et aux deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud ou de consulter les électeurs de Corse sur une évolution statutaire.
Ces difficultés constitutionnelles ont été levées par la révision du 28 mars 2003 qui a ouvert le champ des possibles pour l'ensemble des collectivités territoriales de la République. Est ainsi mise en lumière toute la cohérence de la démarche du Gouvernement actuel.
* 3 Cette disposition, introduite par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, figure désormais à l'article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales.