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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

 

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

ARTICLE 36

Dotations de l'Etat aux collectivités locales

Commentaire : le présent article a pour objet d'affirmer le principe selon lequel les dotations de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer obéissent à des règles particulières, et de prévoir qu'un rapport précisera dans un délai de deux ces règles particulières.

Le présent article comporte deux alinéas.

Le premier dispose que « les dotations de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer font l'objet de dispositions particulières qui tiennent comptes de leurs caractères spécifiques ».

Le second indique que « dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport sera déposé au Parlement par le gouvernement aux fins de préciser les modalités d'application du premier alinéa ».

Le présent article est « surprenant » à un double titre : le premier alinéa n'a pas de portée normative et décrit dans une large mesure les caractéristiques actuelles des dotations de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer ; le second prescrit à un horizon de deux ans la remise d'un rapport relatif à la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités d'outre-mer, alors que la refonte de ces dotations doit intervenir dans le cadre de la réforme des finances locales qui devrait être lancée à l'automne 2003. Par ailleurs, la méthode consistant à confier à un rapport le soin de préciser le contenu d'une disposition législative est peu habituelle, dès lors qu'un rapport ne saurait avoir une valeur normative.

I. DANS LE DROIT ACTUEL, LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER FONT L'OBJET DE DISPOSITIONS PARTICULIÈRES

A. LES SPÉCIFICITÉS DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER ...

Le seul concours financier de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer, qu'aucune règle particulière ne distingue de celles applicables en métropole, est la dotation d'intercommunalité, qui constitue la fraction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes versée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Pour l'ensemble des autres dotations de l'Etat aux collectivités locales, le code général des collectivités territoriales prévoit des règles particulières pour les collectivités d'outre-mer94(*) :

- s'agissant de la dotation forfaitaire des communes, qui constitue la principale composante de la DGF, l'article L. 2563-2 du code général des collectivités territoriales prévoit une majoration de 4,5 millions d'euros des attributions versées aux communes d'outre-mer, cette somme étant prélevée sur les crédits de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) versées aux communes de métropole. L'article L. 2563-2-1 du code général des collectivités territoriales introduit par l'article 54 de la loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, prévoit une autre majoration de la dotation forfaitaire des commune d'outre-mer, d'un montant de 6,1 millions d'euros, également prélevés sur la DSU et la DSR des communes de métropole ;

- s'agissant de la dotation d'aménagement, qui constitue l'autre composante de la DGF, les communes d'outre-mer ne sont pas éligibles à la DSU et à la DSR, mais bénéficient d'un prélèvement effectué sur le montant global de la dotation d'aménagement. Ainsi, l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales garantit aux communes d'outre-mer un taux de progression de la somme de leurs attributions au titre de la dotation forfaitaire et de la dotation d'aménagement égal au taux de progression total de la DGF. Pour les communes de métropole, cette garantie n'existe pas et par conséquent, lorsque le montant de la dotation d'intercommunalité connaît une progression importante, le montant disponible au titre de la DSU et de la DSR sert de variable d'ajustement de la DGF ;

- s'agissant de la dotation globale d'équipement, l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales fixe les seuils d'éligibilité des communes et EPCI d'outre-mer à des niveaux supérieurs à ceux retenus pour la métropole95(*) ;

- s'agissant du fonds national de péréquation, l'article 1648 B bis du code général des impôts prévoit que les communes d'outre-mer bénéficient d'une quote-part calculée en rapportant la population des départements d'outre-mer et de Mayotte à la population totale des communes éligibles, ce rapport étant majoré de 10 %.

B. ... TIENNENT-ELLES COMPTE DE LEURS « CARACTÈRES SPÉCIFIQUES » ?

Si la principale caractéristique (ou le « caractère spécifique ») des collectivités locales d'outre-mer est d'être, en moyenne, moins riches que les collectivités locales de métropole, les règles de calcul des dotations de l'Etat tiennent compte de cette spécificité puisque le montant par habitant des principales dotations de l'Etat y est supérieur au montant constaté en métropole.

Montant, en euros par habitant, des dotations de l'Etat aux collectivités locales de métropole et d'outre-mer

Dotations

Métropole

Outre-mer

Ecart en %

1. Dotation globale de fonctionnement (DGF) :

 

 

 

Dotation forfaitaire

169,0

169,9

+ 1 %

Dotation d'aménagement

15,5

19,6

+ 27 %

Dotation d'intercommunalité

35,7

38,4

+ 8 %

2. Fonds national de péréquation

8,7

9,8

+ 13 %

3. Dotation de développement rural

1,8

3,2

+ 77 %

Source : ministère de l'intérieur

Les critères appliqués aux collectivités locales d'outre-mer sont souvent des aménagements de ceux utilisés pour les collectivités de métropole, ainsi que le montrent les exemples cités plus haut. Or, la prise en compte de la situation spécifique des collectivités territoriales d'outre-mer pourrait justifier, comme le suggère le présent article et dans certains cas, l'édiction de critères particuliers. Il conviendrait d'étudier de manière précise, au regard notamment des charges spécifiques incombant aux collectivités d'outre-mer, le mode de calcul de l'enveloppe des dotations bénéficiant aux collectivités territoriales d'outre-mer ainsi que le mode de répartition de cette somme entre les collectivités concernées.

II. UNE INÉVITABLE RÉFORME DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

A. UNE RÉFORME INSCRITE DANS LE CADRE D'ENSEMBLE DE LA RÉFORME DES FINANCES LOCALES ...

L'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, devenue la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, précisait que « le principe de libre administration suppose, pour être effectif, que les collectivités territoriales aient la garantie de disposer des ressources nécessaires à la mise en oeuvre de leurs compétences. Cette garantie est particulièrement nécessaire pour progresser vers une organisation décentralisée de la République qui soit véritablement décentralisée. Elle doit avoir pour corollaire une responsabilité accrue des collectivités territoriales. Enfin, elle va de pair avec une exigence de solidarité entre les collectivités permettant de corriger les inégalités liées au territoire ».

La logique mise à l'oeuvre par le gouvernement à travers la loi constitutionnelle précitée consiste à rééquilibrer la part du financement des collectivités territoriales issue de la fiscalité (ainsi, l'article 72-2 de la Constitution dispose que « les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales représentent une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources »), à corriger les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales par la loi au moyen de dispositifs de péréquation (le dernier alinéa de l'article 72-2 précité dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ») et, en conséquence, à revoir l'organisation et la finalités des dotations aux collectivités territoriales. Une réforme des règles de répartition des dotations est inévitable et concernera nécessairement les dotations aux collectivités d'outre-mer.

Il serait par ailleurs utile de profiter de cette réforme pour rationaliser les règles relatives aux dotations de l'Etat aux anciens territoires d'outre-mer, qui ne sont pas codifiés au code général des collectivités territoriales et qui dans certains cas tendent à devenir quasi coutumières.

B. ... QUI DEVRAIT ÊTRE LANCÉE DÈS 2003

Le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose que : « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ». D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cette loi organique devrait être déposée à l'automne sur le bureau des assemblées.

Cette loi organique apportera à la logique du système de financement des collectivités territoriales des bouleversements tels que la réforme de l'autre pilier des ressources des collectivités territoriales, les dotations, qui devra être engagée parallèlement.

Par ailleurs, une réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est inévitable du fait de la nécessité d'y intégrer la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle dès l'année 2004. La réforme des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales devra donc être engagée dès cette année, et sera l'occasion d'édicter des dispositions spécifiques pour les dotations versées aux collectivités locales d'outre-mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 37

Dotation de l'Etat aux communes afin de mener des opérations de premier numérotage

Commentaire : le présent article propose d'aider les collectivités territoriales d'outre-mer à améliorer leur connaissance de leurs bases fiscales en prévoyant de prendre en charge la moitié du coût de l'opération de premier numérotage.

Les collectivités d'outre-mer souffrent d'une insuffisante connaissance de leurs bases de fiscalité locale, qui contribue à limiter le montant tiré de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

La connaissance des bases de fiscalité locale constitue en effet un préalable essentiel à l'exercice de leur pouvoir fiscal

La loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 prévoyait de rendre obligatoires pour les communes les opérations de premier numérotage, sans que des moyens spécifiques aient été prévus pour les aider.

Le présent article propose donc de créer une aide spécifique pour les opérations de premier numérotage. Cette opération consiste simplement à numéroter les maisons dans les rues. L'Etat prendrait ainsi en charge la moitié du coût de l'opération.

Deux éléments doivent être relevés :

- cette dotation est temporaire puisqu'elle ne s'applique qu'aux opérations terminées avant le 31 décembre 2008 ;

- les modalités du versement par l'Etat de l'aide sont déterminées en loi de finances.

Le coût de cette mesure est estimé à un million d'euros par an, mais dépendra de la volonté des communes de réaliser ces opérations.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38


Elaboration du schéma d'aménagement territorial

Commentaire : le présent article prévoit d'associer à l'élaboration du schéma d'aménagement régional les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes.

Dans l'état actuel du droit, l'article L. 4433-9 du code général des collectivités territoriales prévoit que ce schéma, spécifique aux régions d'outre-mer, est réalisé sous l'autorité du conseil régional, en association avec l'Etat, le département et la commune.

La mesure proposée vise donc à assurer une plus grande cohérence des différents outils d'aménagement du territoire.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

ARTICLE 39

Compétence des régions d'outre-mer en matière de transports ferroviaires

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre les compétences des régions d'outre-mer en matière ferroviaire.

Les régions de métropole se sont vues confier, par les articles 124 et 126 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, certaines compétences en matière d'organisation des services ferroviaires régionaux de transport des voyageurs sur le réseau ferré national.

Or, il n'existe pas de réseau ferré national outre-mer, ce qui rend inopérante cette disposition, et prive donc les régions d'outre-mer de toute capacité en ce domaine.

Le présent article propose donc d'autoriser les régions d'outre-mer à créer et exploiter des infrastructures de transport ferroviaire.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

ARTICLE 40

Exercice des pouvoirs de police sur la voirie nationale transférés aux régions d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet d'accroître les compétences des présidents de conseil régional d'outre-mer en matière de pouvoirs de police de la voirie.

La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a institué la possibilité de transférer aux régions d'outre-mer la gestion du patrimoine de la voirie classée en route nationale.

Certaines régions se sont montrées intéressées par cette possibilité. Cependant, la question de l'exercice des pouvoirs de police n'avait pas été précisée, en particulier pour la circulation et la gestion du domaine.

Le présent article propose donc de transférer au président du conseil régional le pouvoir de police administrative sur la voirie classée nationale transférée, sans préjudice des pouvoirs du maire et du préfet, ce dernier se voyant reconnaître un pouvoir de substitution d'action en vue de maintenir l'ordre public.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des lois, saisie pour avis.

ARTICLE 41

Offices de l'eau dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet de donner aux offices en charge de la gestion de l'eau dans les départements d'outre-mer la possibilité de percevoir une redevance.

Un établissement public local est chargé, dans chaque département d'outre-mer, de faciliter les actions d'intérêt commun dans le domaine de l'eau.

A la différence des agences de bassin en métropole, ces offices n'ont pas de compétence reconnue en matière de création de taxes.

Le présent article propose donc de leur accorder cette possibilité en leur permettant de percevoir une redevance sur les prélèvements d'eau.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

* 94 Les exemples présentés ci-dessous ne sont pas exhaustifs.

* 95 Ainsi, les conditions d'éligibilité pour les communes d'outre-mer mentionnent une population d'une part, de 7.500 habitants contre 2.000 habitants pour les communes de métropole, et d'autre part, de 35.000 habitants contre 20.000 habitants pour les communes de métropole.