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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

 

AUDITION DE Mme BRIGITTE GIRARDIN,
MINISTRE DE L'OUTRE-MER

Au cours de sa séance du mardi 13 mai après-midi, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission des finances avait été saisie au fond de ce texte, et salué la qualité de collaboration avec les quatre commissions saisies pour avis - la commission des affaires culturelles, la commission des affaires économiques, la commission des affaires sociales et la commission des lois.

Il s'est félicité de l'ampleur et de l'ambition de ce texte, tout en soulignant l'exception dont bénéficiait l'outre-mer dans un contexte budgétaire contraint. Les services du ministère des finances ayant estimé que le coût des dispositions envisagées représentait 250 millions d'euros de dépenses fiscales (dont 164 millions d'euros pour les mesures relevant de la « défiscalisation »), il a rappelé la nécessité d'établir des indicateurs de performance dans le cadre de la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a observé que cette audition permettait, d'une part, de préciser les objectifs du gouvernement pour l'outre-mer, et d'autre part de présenter les moyens requis pour atteindre ces objectifs.

Elle a tout d'abord souligné que le projet de loi de programme pour l'outre-mer traduisait les engagements du Président de la République et du gouvernement en faveur d'un développement durable de l'outre-mer, fondé sur le rattrapage avec la métropole et sur une logique d'activité et de responsabilité, et non d'assistanat. Elle a exprimé sa conviction que la réalisation de l'égalité économique, après l'égalité sociale, constituerait l'étape ultime de l'accès à la pleine citoyenneté par le travail et la dignité, pour des hommes et des femmes dont l'appartenance à la République était souvent plus ancienne que pour les habitants de Nice et de la Savoie.

Elle a présenté les moyens permettant de créer un environnement favorable à l'activité économique et au développement de l'emploi. Elle a noté que ces handicaps cumulatifs, facteurs d'un retard de développement avec la métropole, étaient identifiés : l'éloignement, l'insularité, la faible superficie, le relief et le climat difficiles, la dépendance économique d'un petit nombre de produits. Malgré un rattrapage dû à un taux de croissance qui s'était élevé dans les départements d'outre-mer à 27,9 % entre 1993 et 1998 (contre 18,5 % pour la métropole), elle a indiqué que le produit intérieur brut par habitant était en 1998 d'environ 54 % du niveau métropolitain. Elle a toutefois mis en lumière les atouts dont disposaient les collectivités d'outre-mer : une dynamique de création d'emplois plus forte qu'en métropole, une jeunesse représentant une de leurs premières richesses, des secteurs porteurs de développement, tels le tourisme, l'hôtellerie, la recherche et les énergies renouvelables.

Elle a plaidé pour un effort dans la durée, tant de la communauté nationale que des acteurs de l'outre-mer qui devaient avoir confiance dans leurs propres capacités. Elle a ainsi justifié que les mesures proposées le soient pour une période de quinze ans.

Concernant les dispositions du projet de loi de programme, Mme Brigitte Girardin a rappelé qu'elles procédaient de trois idées fortes : la priorité accordée à la création d'emplois dans le secteur marchand ; la relance de l'investissement privé ; la continuité territoriale avec la métropole.

Elle a d'abord plaidé pour la création d'emplois durables dans les entreprises privées, par un allègement renforcé du coût du travail dans la continuité de l'effort initié en son temps par « la loi Perben ». Ces mesures seraient ciblées sur les secteurs d'activité à forte valeur ajoutée (comme l'industrie, l'agriculture, les énergies renouvelables), pour lesquels les exonérations étaient portées jusqu'à la limite de 1,4 SMIC, et les activités à fort potentiel de développement, tels le tourisme et l'hôtellerie, pour lesquelles le plafond de l'exonération s'établissait à 1,5 SMIC. Elle a ajouté que les PME, qui employaient outre-mer les trois-quarts des salariés du secteur privé, constituaient les principaux bénéficiaires de ces mesures. En outre, afin de diversifier l'offre de transport aérien, maritime et fluvial, les exonérations deviendraient pour la première fois applicables, dans la limite de 1,3 SMIC, aux entreprises de ces secteurs.

Elle a ensuite montré que la priorité résidait dans l'emploi dans le secteur marchand des jeunes d'outre-mer, alors que 16.000 d'entre eux occupaient actuellement dans les DOM des emplois-jeunes n'offrant pas de perspective satisfaisante, et qu'il convenait par ailleurs d'apporter une réponse à la situation des « jobeurs », c'est-à-dire des jeunes employés de façon épisodique et souvent illégale.

A cet effet, elle a souligné qu'une évaluation du dispositif préconisé, tous les trois ans, permettrait de développer une approche pragmatique et de retenir les seules mesures ayant prouvé leur efficacité.

Mme Brigitte Girardin a ensuite présenté le dispositif de défiscalisation qui, en favorisant l'initiative, contribuerait puissamment à la relance de l'investissement, alors que les investissements agréés par l'administration au titre de la défiscalisation étaient en recul continu depuis 1997. La refonte complète d'un dispositif indispensable à l'investissement outre-mer avait pour but de le stabiliser, de simplifier la mise en oeuvre de la défiscalisation tout en évitant les abus constatés par le passé et de favoriser le développement dans quatre secteurs d'importance primordiale. Ainsi, dans l'hôtellerie, le taux de défiscalisation serait porté à 70 % pour les travaux de réhabilitation dans les DOM et l'imputation des déficits provenant des bénéfices industriels et commerciaux sur l'ensemble des revenus (« détunnelisation ») serait rétablie dans ces départements pour une durée de cinq ans. De même, les taux de défiscalisation pour le logement seraient significativement majorés et un avantage supplémentaire de dix points accordé aux logements situés en zone urbaine sensible dans les DOM. Elle a relevé que des majorations étaient également proposées pour les logements et les investissements concernant les énergies renouvelables. Enfin, une réduction d'impôt de 50 % serait accordée au titre des souscriptions au capital de sociétés spécialisées dans le financement des entreprises et exerçant exclusivement leur activité dans les DOM.

Puis elle a exposé plusieurs mesures d'amélioration des procédures. Une commission interministérielle présidée par le ministre de l'outre-mer examinerait les dossiers faisant l'objet de réserves de l'administration fiscale pour la délivrance des agréments. La réduction d'impôt sur le revenu deviendrait imputable sans plafonnement (et non plus dans la limite de 50 %) dès la première année. En contrepartie, les contrôles de l'administration fiscale seraient renforcés afin de lutter vigoureusement contre les démarches frauduleuses pour échapper à l'impôt.

Enfin, elle a rappelé le rôle de l'Etat pour mieux prendre en compte la continuité territoriale entre les collectivités d'outre-mer et la métropole. La diversification de l'offre s'était avérée comme un préalable indispensable pour l'abaissement des coûts. Elle a souligné que l'Etat devait par ailleurs compenser les contraintes liées à l'éloignement pour l'emploi et la formation : tel était le principe du « passeport mobilité » mis en place dès l'été 2002. La « dotation annuelle de continuité territoriale » versée à chaque collectivité d'outre-mer devrait compléter cette mesure en offrant aux résidents outre-mer une aide forfaitaire pour un voyage par an entre la collectivité et la métropole.

M. Jean Arthuis, président, a remercié la ministre pour son exposé et donné la parole aux rapporteurs des différentes commissions saisies.

M. Roland du Luart, rapporteur au nom de la commission des finances, a précisé qu'il souscrivait à l'objectif fixé par le gouvernement de combler l'écart de développement avec la métropole en inscrivant cette action dans la durée. Il a ajouté qu'il remerciait Mme Brigitte Girardin pour avoir repris les suggestions qu'il avait formulées dans le cadre de son rapport d'information sur la défiscalisation outre-mer. Il a souhaité formuler des observations et obtenir des précisions sur trois points.

Concernant le tourisme, il a rappelé que le projet de loi consacrait 80 millions d'euros en dépenses fiscales pour rénover les structures hôtelières, mais il a souligné les difficultés locales, concernant tant la qualité du service que la nécessité que le tourisme soit considéré comme un axe structurant. Au sujet de l'octroi de mer, il a rappelé les termes d'un rapport de décembre 2002 de l'inspection générale des finances appréciant cet élément comme « fondamental » et « bien proportionné » ; à cet égard, il a interrogé Mme Brigitte Girardin sur l'état des discussions avec les instances européennes quant à une éventuelle évolution du régime actuel. Enfin, il a demandé des précisions quant au dispositif existant pour mesurer l'efficacité de ces dispositions.

Mme Brigitte Girardin a répondu que, en concertation avec M. Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme, elle avait mis en place un plan de relance du tourisme. En outre, elle a souligné que des initiatives étaient en cours pour améliorer le dialogue social. Elle a ajouté que les mesures en faveur de la rénovation hôtelière, laquelle relevait également de l'objectif de préservation de l'environnement, avait « donné un coup de fouet » à la mise à niveau de ces structures aux Antilles. En outre, il appartenait à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie de décider d'éventuelles mesures supplémentaires de défiscalisation, compte tenu de leur autonomie fiscale.

Elle a rappelé avoir trouvé le dossier de l'octroi de mer dans une situation préoccupante lors de son entrée au gouvernement, un an auparavant. Elle a souligné qu'elle travaillait en liaison avec la Commission européenne afin d'obtenir des mesures dérogatoires pour une durée de quinze ans. Elle s'est déclarée relativement confiante quant à la réponse de la Commission européenne, d'autant plus que des dispositifs en partie comparables avaient été avalisés pour les îles Canaries. Parallèlement, ce dispositif avait été modernisé et différencié par la mise en place de quatre taux de 10 %, 20 %, 30 % et 50 %.

Revenant sur le coût global des mesures, elle a souligné que le chiffrage de 250 millions d'euros ne correspondait pas, selon elle, au coût réel puisque les mesures de défiscalisation génèreraient des investissements et donc in fine un surcroît de recettes. Elle a estimé que la seule dépense supplémentaire immédiate concernait les exonérations de charges à hauteur de 40 millions d'euros, soit le coût d'indemnisation de 4.700 chômeurs alors que l'outre-mer comptait 200.000 actifs inoccupés. Elle a déclaré toutefois avoir l'ambition de créer davantage que 4.700 emplois. Enfin elle a indiqué que ses services ne comptaient qu'environ 300 agents en administration centrale et ne pouvaient donc pas, à la différence de l'INSEE, établir de modèles économétriques pour évaluer très précisément les effets, en termes d'emplois, des mesures proposées. Elle a observé cependant que les dispositions de la « loi Perben » avaient en leur temps suscité la création de plusieurs milliers d'emplois et qu'elle-même visait cet objectif.

En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, sur la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances au sein du ministère de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin a mis en exergue, dans l'attente de prochains échanges entre le Premier ministre et le ministre délégué au Budget, sa volonté de rationaliser les dépenses, éparpillées entre de trop nombreux ministères.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a souhaité apporter plusieurs observations. D'une part, il a rappelé la nouvelle procédure constitutionnelle d'habilitation introduite à l'article 74-1 de la Constitution donnant désormais une habilitation permanente au gouvernement pour actualiser le droit applicable outre-mer. Aussi a-t-il souhaité savoir si de nouvelles habilitations sur le fondement de l'article 38 de la Constitution étaient réellement nécessaires.

En outre, il s'est demandé pourquoi ne figuraient pas, parmi les 23 ordonnances dont l'article 44 proposait la ratification, les ordonnances d'avril 2000 relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Mme Brigitte Girardin a indiqué que la nouvelle procédure de l'article 74-1 était tout à fait complémentaire de celle de l'article 38 car elle ne concernait pas les DOM et excluait les mesures innovantes. Par ailleurs, les ordonnances visées seraient présentées par le ministre de l'intérieur dans le cadre du futur projet de loi relatif à l'immigration afin de ne pas alourdir la loi de programme pour l'outre-mer.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a tout d'abord remercié Mme Brigitte Girardin pour la clarté des réponses apportées, le soutien aux activités du secteur marchand et notamment la sortie du dispositif « emplois-jeunes ». Puis elle a relevé que la loi de programme comportait un important volet relatif à l'allègement du coût du travail pour les entreprises ultramarines, tout en posant le principe de non-cumul avec les allègements de charges compensant « l'alignement par le haut » du SMIC. Elle a exprimé sa crainte que les entreprises ultramarines soient ainsi incitées à utiliser ces exonérations pour compenser le surcoût lié à l'harmonisation du SMIC plutôt que pour embaucher. Dans ce cadre, elle a souhaité savoir si le gouvernement entendait conserver l'avantage comparatif des entreprises ultramarines sur les entreprises métropolitaines.

Enfin, elle a relevé l'absence de dispositions significatives en faveur de la formation professionnelle dans la loi de programme.

Mme Brigitte Girardin a rappelé les difficultés que posait effectivement l'adoption des 35 heures. Tout en se disant ouverte à l'amélioration de son texte, elle a toutefois souligné l'impact budgétaire qu'emporterait la proposition de cumul des allègements de charges. Par ailleurs, elle a relevé que l'ensemble des mesures proposées prenaient toutes en compte la nécessité de formation et qu'elle avait veillé à ce que la loi ne comporte que les dispositions législatives strictement nécessaires.

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a observé que le dispositif proposé répondait d'ores et déjà à nombre de ses questions. Il a mis l'accent sur ses interrogations concernant les mesures en matière de logement social locatif figurant à l'article 34 du projet de loi, sur l'instauration d'une redevance sur les prélèvements d'eaux à l'article 41, et sur la possibilité d'étendre au fret les mesures relatives à la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale de l'article 42. Enfin, il a souligné l'importance de la préservation de la forêt en Guyane, comme l'avait mis en évidence la récente proposition de loi de M. Georges Othily.

Mme Brigitte Girardin a répondu que ce type de redevance sur l'eau pourrait être envisagé dans un deuxième temps. Par ailleurs, elle a estimé que la création d'un environnement économique favorable aurait pour effet mécanique la diminution des coûts de transport et elle a indiqué qu'elle réfléchirait à une optimisation des dotations pour cibler les publics et les vols. Quant à la proposition de loi de M. Georges Othily, elle a rappelé que le texte était actuellement en cours d'expertise au ministère de l'outre-mer.

M. Victor Reux, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, s'est félicité des réponses positives apportées à la situation des populations jeunes ultramarines. Il a rappelé que la population scolaire en Guyane devrait doubler d'ici 2012 mais que des améliorations restaient à apporter pour parvenir à la pleine égalité des chances tout en développant les capacités d'expression des élèves.

Mme Brigitte Girardin a indiqué qu'elle travaillait effectivement à une meilleure reconnaissance des diplômes.

Un large débat s'est alors engagé. M. François Marc a souligné que le projet de loi s'inscrivait dans le prolongement de textes antérieurs, notamment la « loi Paul ». Il a tenu à évoquer plusieurs questions sur lesquelles il souhaitait connaître la position du gouvernement : les coûts de transport non seulement pour les personnes physiques, mais également pour les entreprises, les liaisons entre les îles des collectivités ultramarines, les nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il a exprimé le souhait que soient encouragées les mesures respectueuses de l'environnement. Il s'est ensuite interrogé sur les perspectives de renforcement des moyens des collectivités locales, ainsi que le Conseil économique et social l'avait proposé récemment, sur la nature exacte de la loi (loi de programme ou loi de programmation comportant des garanties d'engagement) et enfin sur les redéploiements budgétaires que le gouvernement envisageait compte tenu des règles déjà posées par le Premier ministre pour le budget 2004.

M. Jean-Paul Virapoullé a souligné qu'il partageait l'objectif difficile mais ambitieux d'égalité économique, tout en relevant que la marche vers l'égalité dépassait le seul cadre économique et devait également mobiliser les institutions communautaires. Concernant la Réunion, il a rappelé que 12.000 jeunes entraient chaque année sur le marché du travail alors qu'il n'y était créé annuellement que 4.000 emplois. S'il a salué les efforts accomplis par certains départements métropolitains pour accueillir les jeunes Réunionnais, il a relevé que cette démarche devait être confortée ; en particulier, les dossiers du « passeport mobilité » s'avéraient particulièrement lourds pour les universités ou les conseils généraux ; en outre, les jeunes Réunionnais rencontraient des difficultés importantes de logement dans les régions Midi-Pyrénées, PACA et Languedoc-Roussillon. Il aurait, en outre, souhaité que les nouvelles technologies de l'information et de la communication figurent parmi les secteurs prioritaires. Il a félicité la ministre pour les démarches accomplies dans le domaine de l'assainissement qui avait fait l'objet de demandes continues des élus réunionnais depuis dix ans. Enfin, il s'est interrogé sur la différence de traitement entre les DOM et la Corse, les DOM recevant 30 millions d'euros pour 1,5 million d'habitants, alors que les 200.000 habitants de Corse bénéficiaient d'une dotation de 165 millions d'euros. Il a estimé que le développement de l'outre-mer exigeait tout particulièrement un soutien au « secteurs exportateurs » entendus au sens large, englobant le tourisme, les nouvelles technologies de l'information et de la communication et les productions fruitières « haut de gamme ». Le niveau des coûts de transport constituait, dès lors, un critère de compétitivité déterminant.

M. Max Marest, tout en se félicitant de la clarté des propos tenus par la ministre, a insisté sur le besoin d'un véritable contrôle de gestion et d'instruments d'audit.

M. Jean Arthuis, président, a noté, pour sa part, que les objectifs de développement économique affichés devaient se fonder sur une évaluation plus fine des coûts. A cet effet, il s'est interrogé sur le maintien durable du dispositif de retraite de la fonction publique outre-mer au regard du principe d'équité.

Répondant aux différents intervenants, Mme Brigitte Girardin a remercié M. François Marc pour son approche positive sur ce texte dont elle a souligné qu'il ne s'inscrivait pas en rupture complète avec les politiques antérieures. Par ailleurs, a-t-elle tenu à préciser, d'autres instruments étaient développés, notamment les contrats de Plan adossés aux documents uniques de programmation (DOCUP). Selon elle, l'outre-mer avait surtout besoin de projets clairement présentés. Elle entendait maintenir les aides aux emplois marchands instaurées par la « loi Perben », dont on estimait qu'elle avait créé au moins 6.000 emplois, et souhaitait opérer des réorientations, en ce sens, par la montée en puissance des contrats d'accès à l'emploi (CAE). Elle a enfin réaffirmé son souhait d'améliorer les outils statistiques existants.

En réponse aux observations de M. Jean-Paul Virapoullé concernant la mobilité, elle a relevé les difficultés que posait l'avenant de la convention avec le centre national des oeuvres universitaires et sociales (CNOUS). Un premier bilan du « passeport mobilité », dont le succès avait été indéniable, serait effectué en juin 2003. Mais elle a noté la nécessité de disposer aussi d'autres instruments : l'agence nationale d'insertion des travailleurs d'outre-mer (ANT) devait jouer pleinement son rôle en matière de logement, alors qu'elle l'avait trouvée dans une situation difficile lors de sa nomination au gouvernement.

Elle a noté que les nouvelles technologies de l'information et de la communication s'affirmaient déjà comme un secteur prioritaire par le mécanisme d'exonération de charges.

Concernant le fret, elle a précisé que la France espérait des aides communautaires dans le cadre de financements tripartites avec l'Etat et les régions.

En réponse à M. Max Marest, elle a rappelé avoir mis en place un dispositif de contrôle de gestion dans son ministère dès septembre 2002, dans la perspective de l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Concernant le niveau des rémunérations des fonctionnaires travaillant outre-mer, elle a exprimé sa conviction que ce sujet difficile ne pouvait se régler que dans le consensus. Les principaux éléments du diagnostic étaient connus, mais il convenait d'associer étroitement les collectivités locales à l'heure de la « République décentralisée ».

M. Jean Arthuis, président, a remercié les intervenants et exprimé le souhait que le Parlement demeure l'enceinte où ces questions pouvaient être discutées sereinement.