2. Une prééminence préservée du pouvoir réglementaire national
S'il est désormais reconnu, le pouvoir réglementaire local n'en demeure pas moins résiduel et subordonné.
Il reste résiduel car la fixation des modalités d'exercice des compétences des collectivités territoriales relève du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire national.
Ressortit au domaine de la loi la plupart des règles ayant trait à la libre administration des collectivités territoriales, qu'il s'agisse de la répartition de leurs compétences 2 ( * ) , des obligations qui leur sont imposées 3 ( * ) ou encore de la détermination des principes fondamentaux de la tutelle administrative et du contrôle administratif.
En outre, les mesures réglementaires d'application des lois relèvent en premier lieu de la compétence du pouvoir réglementaire national et, à titre subsidiaire, de la décision des autorités locales. Lorsque la loi est insuffisamment précise mais nécessite un décret d'application, le pouvoir réglementaire d'une collectivité locale est exclu tant que ce décret n'a pas été pris 4 ( * ) . En l'absence de mesure nationale d'application d'une loi, la collectivité locale ne peut exercer son pouvoir réglementaire que si le décret n'était ni prévu par la loi considérée ni nécessaire 5 ( * ) .
Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales est par ailleurs subordonné dans la mesure où, d'une part, il doit s'exercer dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur 6 ( * ) , d'autre part, il n'est jamais exclusif du pouvoir réglementaire général du Premier ministre 7 ( * ) .
Dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse, le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que : « le pouvoir réglementaire dont dispose une collectivité territoriale dans le respect des lois et des règlements ne peut s'exercer en dehors du cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ; qu'elles [les dispositions de la loi du 22 janvier 2002] n'ont ni pour objet ni pour effet de mettre en cause le pouvoir réglementaire d'exécution des lois que l'article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République par l'article 13 de la Constitution . » Il a également pris soin de relever que la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 excluait toute possibilité d'adaptation des dispositions réglementaires nationales de nature à mettre en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental.
La récente consécration constitutionnelle du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales ne modifiera pas son caractère résiduel et subordonné. Lors de l'examen en première lecture par le Sénat de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, votre commission des Lois, sur le rapport de son président M. René Garrec, avait présenté un amendement tendant à modifier l'article 21 de la Constitution, afin de permettre à la loi de confier au pouvoir réglementaire local, à l'exclusion de celui du Premier ministre, le soin de fixer les mesures d'application de ses dispositions. L'amendement fut retiré en séance publique après que le Gouvernement eut exprimé la crainte qu'il n'engendre une confusion entre le pouvoir réglementaire national et le pouvoir réglementaire local.
La reconnaissance du pouvoir réglementaire local revêt cependant une grande valeur symbolique et devrait inciter les autorités nationales à cesser d'édicter des normes si détaillées qu'elles deviennent bien souvent inapplicables et sources d'inégalités.
Par ailleurs, en ouvrant aux collectivités territoriales la possibilité de déroger, à titre expérimental, aux dispositions réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a créé les instruments permettant de mesurer tout l'intérêt de laisser une plus grande latitude au pouvoir réglementaire local.
* 2 Décision du Conseil constitutionnel n° 67-49 du 12 décembre 1967 sur la loi du 10 juillet 1964.
* 3 Décisions du Conseil constitutionnel n° 71-70 sur la loi du 23 avril 1971, n° 75-84 sur la loi du 19 novembre 1975, n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, n° 88-154 sur la loi du 10 mars 1988.
* 4 Dans un avis du 20 mars 1992, préfet du Calvados, le Conseil d'Etat, a considéré que, même si elle avait expressément prévu que les assemblées délibérantes des collectivités locales fixeraient le régime indemnitaire de leurs agents, dans les limites de ceux dont bénéficient les agents de l'Etat, la loi n'était pas suffisamment précise pour être appliquée avant l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat.
* 5 Conseil d'Etat, 2 décembre 1994, Commune de Cuers.
* 6 Conseil d'Etat, 5 octobre 1998, Commune de Longjumeau.
* 7 Conseil d'Etat, 1 er avril 1996, Département de la Loire. La compétence du département pour organiser et gérer les services de la protection maternelle et infantile, prévue par la loi, n'est pas exclusive du pouvoir réglementaire du Premier ministre pour édicter les normes applicables à ces services.