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Projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales

 

C. UN POUVOIR LÉGISLATIF NAISSANT MAIS ENCADRÉ

« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants ou par la voie du référendum », affirme l'article 3 de la Constitution. Tandis que l'article 34 dispose que la loi est votée par le Parlement, l'article 11 permet l'adoption d'un projet de loi par la voie du référendum, à l'initiative du Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées publiées au Journal officiel.

Jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars dernier, le pouvoir législatif ne pouvait être délégué. Cette interdiction n'excluait pas toute possibilité de différenciation des lois applicables sur le territoire national. Depuis, la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République a ouvert aux collectivités territoriales la faculté de déroger aux lois régissant l'exercice de leurs compétences, à titre pérenne pour les collectivités situées outre-mer, à titre expérimental pour les collectivités métropolitaines.

1. La faculté reconnue au législateur de différencier le droit applicable sur le territoire national

D'ores et déjà, la loi n'est pas la même pour tous. La différenciation du droit résulte de la nécessité de prendre en compte les spécificités de certaines parties du territoire national.

Produit de l'histoire, le droit local alsacien-mosellan s'est construit par strates successives depuis 1870.

Les lois françaises en vigueur lors du traité de Francfort du 10 mai 1871 en constituent le socle originel. Durant quarante-sept ans, de 1871 à 1918, l'Alsace et une partie de la Lorraine ont été annexées à l'empire allemand ; pendant cette période, les lois allemandes, telles que le code civil de 1896, y ont été progressivement introduites. Dès 1874, les trois départements ont été dotés d'un Parlement dont l'enracinement s'est vu conforté par la Constitution d'Alsace-Lorraine du 31 mai 1911. Investie d'un pouvoir législatif, cette assemblée votait des lois locales dont l'application dans l'espace était limitée à l'Alsace et à la Moselle. Le retour de ces territoires sous souveraineté française aurait pu conduire à la disparition à court terme des lois d'origine allemande. Il n'en a rien été. Deux lois du 1er juin 1924, introductives de la législation française, en font officiellement un « droit national d'application territoriale ».

« De multiples raisons peuvent expliquer cette survivance qui surprend dans un Etat centralisé où la loi émane d'un seul organe législatif central », écrit Pierre Koenig, président honoraire de l'Institut de droit local alsacien-mosellan, dans le guide du droit local8(*). « L'attachement des Alsaciens et des Mosellans à des particularités locales, l'hésitation du gouvernement français à imposer une législation nouvelle, la supériorité technique de nombreux textes locaux en vigueur qui soutenaient aisément la comparaison avec les lois françaises du XIXe siècle ; tous ces facteurs ont contribué au maintien de ce droit, de même que l'idée que certaines institutions pouvaient être avantageusement étendues au droit général, ce qui a effectivement souvent été fait. »

Le droit local a fait la preuve de sa vitalité et de sa capacité d'adaptation depuis 1919. Plusieurs réformes récentes en attestent : la gestion du régime local d'assurance maladie a été confiée à une instance régionale, la publicité foncière a été mise sur la voie d'une informatisation progressive, le droit local de la chasse, plus que centenaire, a été modernisé...

M. Eric Sander, Secrétaire général de l'Institut de droit local, écrit ainsi, dans le guide du droit local précité : « Embryon de droit régional, le droit local est du droit français qui ne heurte nullement les principes d'indivisibilité de la République et d'égalité des citoyens. Son maintien et son renforcement ont d'ailleurs permis l'intégration des trois départements de l'Est à la communauté nationale sans remettre en cause l'unité du pays après 19189(*). »

Evalué à environ cinq pour cent de la législation applicable en Alsace et en Moselle, le droit local régit de multiples aspects de la vie des habitants des trois départements et contribue à leur prospérité économique ainsi qu'à leur cohésion sociale. Le droit des associations, la faillite civile, les cultes, le statut scolaire, le droit communal, le Livre foncier, la chasse, l'aide sociale obligatoire ou encore le régime local de l'assurance maladie illustrent l'existence d'un pluralisme juridique accepté.

Plus récent, le statut de la Corse a été modifié à de nombreuses reprises, depuis 1982, afin de prendre en compte les spécificités de l'île. La collectivité territoriale de Corse possède ainsi une organisation différente et des compétences plus étendues que les autres régions métropolitaines.

Après avoir été admise par le Conseil constitutionnel10(*), la création de collectivités territoriales à statut particulier a été consacrée par la révision constitutionnelle du 28 mars dernier qui a permis, en outre, de substituer de telles collectivités à des collectivités existantes. Les spécificités d'autres parties du territoire national, par exemple celles de Paris, pourraient ainsi justifier la mise en place d'institutions locales originales.

La loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 a organisé une consultation des électeurs de Corse, sur le fondement de l'article 72-1 de la Constitution, afin de recueillir leur avis sur l'éventuelle substitution d'une collectivité unique à la collectivité territoriale de Corse et aux deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Le résultat négatif du scrutin, qui s'est tenu le 6 juillet dernier, devrait conduire à l'abandon de ce projet.

Rappelons, enfin, que les articles 73 et 74 de la Constitution disposaient respectivement, avant d'être entièrement réécrits par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, que :

- le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer pouvaient faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière, encadrées par le Conseil constitutionnel ;

- les territoires d'outre-mer avaient une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République.

La révision constitutionnelle du 28 mars dernier, outre une nouvelle classification juridique des collectivités situées outre-mer, leur a offert un cadre souple et évolutif permettant d'appréhender leur diversité et la faculté d'intervenir elles-mêmes dans le domaine de la loi.

* 8 Le guide du droit local, le droit applicable en Alsace et en Moselle de A à Z - Economica 2002 - page 9.

* 9 Même ouvrage, page 8.

* 10 Dans sa décision n° 82-138 DC du 25 février 1982 relative à la loi portant statut particulier de la région de Corse, le Conseil constitutionnel a considéré que le premier alinéa de l'article 72 « n'exclu[ai]t nullement la création de catégories de collectivités territoriales qui ne comprendraient qu'une unité. »