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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer sur le projet de loi portant réforme du droit d'asile. La protection accordée sur le territoire national aux victimes de persécutions et de violations des droits de l'Homme est une tradition ancrée profondément dans l'histoire et les valeurs de la République française. Elle a contribué au rayonnement international de notre pays et au crédit qui lui est reconnu dans la défense des libertés et des principes démocratiques, axe majeur de notre diplomatie.

Pourtant, aujourd'hui, le dispositif français du droit d'asile, s'il reste exemplaire, ne répond plus toujours aux objectifs qui lui sont assignés. Des procédures complexes et longues interdisent au demandeur d'asile légitime d'obtenir l'asile avant une longue attente, parfois supérieure à deux ans. Elles encouragent au contraire des immigrés aux motivations exclusivement économiques à tirer parti de ces délais pour s'établir durablement en France.

Prenant acte de cette « absurdité », le président de la République, M. Jacques Chirac, dans son allocution télévisée du 14 juillet 2002, avait appelé de ses voeux une réforme « immédiate » du droit d'asile. Le Gouvernement a ainsi préparé un projet de loi qui modifie de manière substantielle la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. Ce texte, présenté par le ministre des Affaires étrangères, obéit à des considérations distinctes de celles qui inspirent le projet de loi préparé par le ministre de l'Intérieur, en cours d'examen devant le Parlement, relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France : ce choix manifeste la spécificité du droit d'asile1(*).

Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel2(*), ce droit « est un principe de valeur constitutionnelle » dont « la loi ne peut réglementer les conditions d'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principe de valeur constitutionnelle ». Le présent projet de loi s'inscrit dans le cadre ainsi posé. En confiant l'examen de l'ensemble des demandes d'asile à l'Office de protection des réfugiés et apatrides, établissement public autonome, il renforce de manière très significative les garanties apportées au demandeur d'asile. Par ailleurs, il intègre dans notre droit des normes élaborées dans le cadre européen, dimension désormais essentielle de la politique de l'asile.

Le texte soumis à l'approbation de la Haute Assemblée, après avoir été examiné par l'Assemblée nationale le 5 juin dernier, cherche à répondre à la « crise » du droit d'asile, aux insuffisances de l'état présent de notre droit, à l'effort d'harmonisation européenne afin de rendre toute son effectivité au droit d'asile.

Votre rapporteur ainsi que M. Paul Dubrule, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, ont entendu un grand nombre de personnalités -hauts fonctionnaires, juristes, responsables associatifs- intéressés par le droit d'asile. Dans le respect des équilibres voulus par le Gouvernement, les amendements proposés par votre commission des Lois visent à conforter les principales avancées permises par ce texte.

LE DROIT D'ASILE

1/ Le droit existant

Les fondements du droit d'asile

Il existe aujourd'hui trois formes d'asile

- l'asile conventionnel. L'asile est lié à la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 à toute personne persécutée dans son pays du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques.

- l'asile constitutionnel. L'asile est accordé au titre du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 à toute personne persécutée dans son pays en raison de son action en faveur de la liberté.

- l'asile territorial. L'asile est accordé à toute personne qui établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'elle craint d'y subir des tortures ou des traitements inhumains ou dégradants contraires à l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Les procédures

- L'asile conventionnel et l'asile constitutionnel sont accordés par l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères, dont les décisions sont susceptibles d'un recours à caractère suspensif devant la Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction administrative spécialisée. L'OFPRA et la CRR ont été créées par la loi du 25 juillet 1952.

L'asile conventionnel et l'asile constitutionnel ouvrent droit à une carte de résident valable dix ans.

- L'article territorial est accordé par le ministre de l'Intérieur. La décision de celui-ci n'a pas à être motivée et peut être contestée devant le tribunal administratif. Le recours n'est pas suspensif.

L'asile territorial ouvre droit à la délivrance d'une carte de séjour temporaire valable un an.

2/ Les principales modifications introduites par le projet de loi

Toutes les demandes d'asile seraient examinées par l'OFPRA [« guichet » unique] selon une même procédure.

- L'asile territorial serait supprimé et remplacé par une nouvelle forme d'asile : la protection subsidiaire.

- L'exigence du caractère étatique de l'auteur des persécutions, requise pour la reconnaissance de la qualité de réfugié, serait supprimée.

I. UNE RÉFORME DEVENUE INDISPENSABLE

A. UN CADRE LÉGISLATIF COMPLEXE

La Constitution de 1793 -jamais appliquée en fait- a reconnu pour la première fois le droit d'asile : « Le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans ». Même si les lois fondamentales qui se sont succédées au 19ème siècle ne l'ont pas mentionné, la tradition française de l'asile, particulièrement vivante sous la monarchie de juillet, la Deuxième et la Troisième République, s'est perpétuée.

Aujourd'hui, le droit d'asile trouve son fondement constitutionnel au quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 auquel fait référence la Constitution de 1958 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Néanmoins, ce principe n'a pas été reconnu d'application immédiate et sa mise en oeuvre a été renvoyée par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat aux lois et conventions internationales introduites dans notre droit interne3(*).

Dans ces conditions, la source des obligations en matière d'asile se trouvait dans la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 et dans la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 destinée à en fixer les conditions d'application en droit interne.

Puis, le dispositif juridique français du droit d'asile a été complété par la loi n° 93 - 1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Saisi de cette loi, le Conseil constitutionnel a considéré le droit d'asile comme une « exigence constitutionnelle » et un « droit fondamental »4(*).

Par ailleurs, depuis la loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993, la Constitution comprend à l'article 53-1, une disposition destinée, en application de la convention d'application de l'accord de Schengen signée le 19 juin 1990, à permettre à la France de conclure avec ses partenaires européens des « accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées ».

Jusqu'à l'adoption de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile dite loi « Réséda », l'asile, en France, reposait sur la seule reconnaissance de la qualité de réfugié au titre de la convention de Genève de 19515(*). En consacrant l'asile territorial, la loi du 11 mai 1998 a introduit dans notre droit un régime distinct du statut de réfugié et une procédure nouvelle, source de complexité pour les demandeurs et les services chargés de mettre en oeuvre cette nouvelle forme d'asile.

L'OFFICE DE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES
ET LA COMMISSION DES RECOURS DES RÉFUGIÉS

L'OFPRA

L'OFPRA est un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative, chargé d'assurer l'application des conventions ou arrangements internationaux concernant la protection des réfugiés.

Sous la tutelle du ministre des Affaires étrangères et opérant en liaison avec les divers départements ministériels, il a pour rôle de reconnaître, au nom de la France, la qualité de réfugié à toute personne qui relève du mandat dit restreint du HCR ou qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et qui a été persécutée en raison de son action en faveur de la liberté.

L'OFPRA a aussi pour mission d'assurer la protection juridique et administrative des réfugiés ayant obtenu le statut, c'est-à-dire de faire appliquer les règles du droit international et de surveiller l'application des règles du droit national à des étrangers (réfugiés) dont l'Etat d'origine est défaillant.

En 2002, l'OFPRA a enregistré 51.087 demandes et a délivré 8.495 certificats de réfugié, soit un taux d'admission de 17 %.

La commission des recours des réfugiés

La Commission du recours des réfugiés est une juridiction administrative spécialisée chargée de se prononcer sur les recours des réfugiés et apatrides auxquels l'OFPRA a refusé de reconnaître la qualité de réfugié. 70 % à 80 % des décisions de refus de l'OFPRA lui sont ainsi soumises.

La CRR est aujourd'hui composée de 59 sessions présidées par un membre du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes ou du corps des tribunaux administratifs en activité ou honoraires, et composée en outre d'un représentant du délégué en France du HCR et d'un représentant du Conseil de l'OFPRA.

Chaque formation de jugement se réunit en moyenne une à deux fois par mois. Une quinzaine d'affaires est inscrite au rôle de chaque séance.

En 2002, la Commission du recours a enregistré 31.502 recours et rendu 23.916 décisions (dont 9,43 % décisions d'annulations des décisions de l'OFPRA).

L'effectif de l'OFPRA et de la CRR compte 406 postes (l'instruction du dossier devant la CRR est conduite par des agents de l'OFPRA).

1. L'asile conventionnel, socle du droit d'asile en France

La procédure de reconnaissance de la qualité de réfugié sur le fondement de la convention de Genève définit ce qu'il est convenu d'appeler l'asile conventionnel.

La convention de Genève a pour objet de définir le réfugié et les droits attachés à cette qualité. Est considéré comme réfugié « toute personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte ne veut se réclamer de la protection de ce pays ». La convention pose pour principe qu'un réfugié ne pourrait « en aucune manière » être refoulé ou expulsé sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée.

La loi du 25 juillet 1952 précitée prévoit que la reconnaissance du statut de réfugié est confiée à l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères sous le contrôle d'un organisme juridictionnel spécialisé, la Commission des recours des réfugiés dont les décisions sont susceptibles d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat.

Le statut de réfugié ouvre droit à une carte de séjour de 10 ans à l'intéressé et, le cas échéant, à son conjoint et ses enfants mineurs. Cette forme d'asile représente aujourd'hui plus de 60  % des demandes.

* 1 A l'inverse, la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile avait confondu ces deux démarches.

* 2 Conseil constitutionnel, 13 août 1993, n°93-325 DC.

* 3 Dictionnaire Permanent Droit des Etrangers. Feuillets 18.

* 4 Conseil constitutionnel, 13 août 1993, n°93-325 DC

* 5 A l'exception de l'asile gracieux, faculté traditionnelle reconnue à l'Etat en vertu de ses prérogatives régaliennes.

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