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15 octobre 2003 : Droit d'asile ( rapport - première lecture )

 

 

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2. L'asile constitutionnel et l'asile territorial : la multiplication des fondements du droit d'asile.

La loi du 11 mai 1998, en partie inspirée par le rapport de M. Patrick Weil6(*), a réuni dans un texte unique, la loi du 25 juillet 1952, qui prend désormais la désignation de « loi relative au droit d'asile », l'ensemble des dispositions relatives à l'asile en y transférant les articles concernant l'asile qui figuraient dans l'ordonnance du 2 novembre 19457(*).

Ce texte consacre la faculté d'accorder l'asile sur deux fondements distincts de la convention de Genève : l'asile constitutionnel et l'asile territorial.

La loi dispose en premier lieu que la qualité de réfugié peut être accordée sur le fondement constitutionnel tiré du quatrième alinéa du préambule de la constitution de 1946, aux personnes persécutées en raison de leur action pour la liberté. Cette formulation implique une action positive, orientée, comme les débats préparatoires à la réforme de 1998 l'ont montré, vers la défense de la « liberté » républicaine, l'établissement d'un Etat de droit garant des libertés individuelles et collectives -à l'exclusion du combat pour l'autonomie d'une région ou plus largement pour la conquête du pouvoir.

Quel qu'en soit le fondement, la reconnaissance de la qualité de réfugié obéit à une procédure commune (compétence de l'OFPRA, sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés) et définit un même statut aux réfugiés « constitutionnels » ou « conventionnels », conforme aux stipulations de la convention de Genève. En pratique, la délivrance de certificat de réfugié sur le fondement constitutionnel est demeuré marginal (5 en 2002 et 3 pour les neuf premiers mois de cette année).

La loi du 11 mai 1998 institue en second lieu, l'asile territorial. Cette forme d'asile peut être accordée par le ministre de l'Intérieur après consultation du ministre des Affaires étrangères, à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'article 3 de la convention stipule que nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants.

L'asile territorial a conféré un fondement législatif à la pratique selon laquelle le ministre de l'Intérieur, éventuellement saisi par l'OFPRA, pouvait, s'il l'estimait opportun, accorder un titre de séjour temporaire, généralement pour une durée d'un an à des personnes, qui sans répondre aux critères d'obtention du statut de réfugié, risquaient néanmoins d'être persécutées dans leur pays d'origine.

Il s'agissait ainsi, selon les recommandations du rapport Weil, d'une part, de consacrer la faculté reconnue à l'administration d'attribuer l'asile territorial selon ses propres critères au titre des prérogatives traditionnelles de souveraineté de la République et d'autre part, de remédier aux lacunes du droit d'asile liées tant aux critères d'éligibilité au statut de réfugié qu'à la jurisprudence dans ce domaine qui refuse de reconnaître les persécutions non-étatiques.

L'asile territorial ne tient compte en effet ni du motif de la persécution ni de l'origine de cette persécution.

Par ailleurs, l'octroi de l'asile territorial relève du pouvoir discrétionnaire du ministre de l'Intérieur : il « peut » accorder l'asile, en tenant compte des « intérêts » de la France. Au surplus, il n'est pas lié par l'avis du ministre des Affaires étrangères et il n'est pas tenu de motiver sa décision8(*). En conséquence, saisi d'un recours, le juge administratif exercera un contrôle restreint fondé sur l'erreur manifeste d'appréciation.

A l'expérience, le fonctionnement de ce dispositif a mis en évidence une double faiblesse que notre ancien collègue, M. Paul Masson, rapporteur du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile9(*), avait su pressentir. D'abord, la possibilité pour un étranger, débouté du statut de réfugié, de saisir le ministre de l'Intérieur d'une demande d'asile territorial10(*) et, en cas de refus, le tribunal administratif, a conduit à une multiplication des procédures et un alourdissement de la charge pour les services et les juridictions. Ensuite, l'allongement des procédures a été un encouragement indéniable aux demandes abusives d'asile territorial et a favorisé l'implantation irrégulière d'étrangers sur le territoire national après le rejet éventuel de leur demande.

Le nombre atteint par les demandes d'asile territorial enregistrées par le ministère de l'Intérieur, soit plus de 30.000 pour l'année 2002, s'explique davantage par l'attrait des délais offerts par la procédure que par les perspectives de succès. En effet, le taux d'acceptation reste très faible.

* 6 « Pour une politique d'immigration juste et efficace », mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration conduite par M. Patrick Weil (documentation française.

* 7 Chapitre VII de l'ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945 comprenant les articles 31 et 32 ter insérés dans l'ordonnance par la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et la loi n)93-1417 du 30 décembre 1993.

* 8 Comme les débats parlementaires l'ont précisé, l'asile territorial ne représentant ni un droit, ni une mesure de police, le refus de l'octroyer n'entre pas dans la catégorie des décisions individuelles défavorables soumises à l'obligation de motivation.

* 9 Rapport n°224 (Sénat 1997-1998).

* 10 Le décret n° 98-503 du 25 juin 1998 (article 37) dispose qu'il ne sera pas statué sur une demande d'asile tant qu'une décision n'aura pas été prise quant à l'octroi du statut de réfugié.

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