B. UN CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE DÉFAILLANT
L'accroissement des pouvoirs d'Europol n'est pas accompagné d'un perfectionnement concomitant des systèmes de contrôle.
1. Un conseil d'administration incapable de contrôler le directeur d'Europol
Théoriquement doté par la Convention Europol de pouvoirs importants, le conseil d'administration ne peut les exercer efficacement en raison de son trop grand nombre de membres (60 personnes en pratique, 100 environ après l'élargissement) et d'une présidence tournante. Il ne parvient pas à définir une ligne d'action cohérente.
2. Un contrôle financier et juridictionnel réduit
Europol étant essentiellement de nature intergouvernementale, son contrôle financier et juridictionnel est extrêmement réduit. Les mécanismes communautaires de contrôle ne s'appliquent que partiellement. Ainsi, la Cour de justice ne dispose que d'une compétence préjudicielle facultative et le recours en annulation n'est ouvert ni au Parlement européen, ni aux personnes physiques.
3. Une Autorité de contrôle commune (AAC) aux compétences limitées
Une
autorité de contrôle indépendante, composée de
représentants de chacune des autorités de contrôle
nationales chargées de la protection des données personnelles,
s'assure du respect par Europol des dispositions de la convention sur la
protection des données.
Malheureusement, cette autorité souffre de trois faiblesses importantes.
En premier lieu, son champ de compétence est limité à la
protection des données. En deuxième lieu, l'Autorité est
financée directement par Europol. Enfin, les administrations nationales
et Europol ont tendance à développer des relations en dehors du
cadre de la Convention. Ainsi, les services nationaux s'adressent parfois
directement à Europol pour échanger des informations sans passer
par l'intermédiaire des unités nationales auprès
d'Europol. Il arrive également que, sous couvert de soutien technique,
l'Office et les Etats membres mettent en place des fichiers préfigurant
de possibles fichiers d'analyse
3(
*
)
, sans recourir à la
procédure prévue par la Convention pour la création de
tels fichiers. Cette pratique est désignée dans le jargon
européen par le terme de « MSOPES »
(« Member State Operationnal Projects With Europol
Support » que l'on pourrait traduire par « organisation
mutuelle de fichiers d'analyse entre le système central d'Europol et les
autorités nationales »). L'ACC est ainsi contournée et
mise devant le fait accompli. Il lui est plus difficile de contrôler ces
échanges de données. Ses observations éventuelles ont
également moins de chance d'être prises en considération.
Votre rapporteur, lorsqu'il présidait l'ACC, s'est élevé
à plusieurs reprises contre ces pratiques qui, certes, offrent une plus
grande souplesse opérationnelle, mais échappent à tout
contrôle.
4. Un contrôle parlementaire réduit
Les
compétences du Parlement européen
sont limitées en
raison de la nature intergouvernementale d'Europol. Un rapport annuel sur
l'activité d'Europol lui est remis. Il est également
consulté avant toute modification de la Convention Europol et pour
l'adoption des actes prévus par le titre VI du Traité sur
l'Union européenne (décisions-cadre, décisions et
conventions) concernant Europol. Mais cet avis est non contraignant.
Quant aux parlements nationaux
, leur pouvoir de contrôle est
réduit. Dans le cas du Parlement français, il s'exprime de deux
façons.
En amont, les deux assemblées peuvent chacune prendre position sur les
projets de texte concernant Europol qui leur sont transmis en application de
l'article 88-4 de la Constitution.
En outre, toute modification de la Convention Europol suppose l'adoption par le
Parlement français d'un projet de loi de ratification,
conformément à l'article 53 de la Constitution.
Mais un tel contrôle, «
adapté tant qu'Europol ne
dispose d'aucune compétence opérationnelle, devra
nécessairement être renforcé si celles-ci sont
augmentées et si la Convention Europol est remplacée par un
instrument communautaire, comme le préconise le projet de traité
établissant une constitution pour l'Europe
»
4(
*
)
.