* PREMIERE PARTIE : ANALYSE GÉNÉRALE DE L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE
I. EVOLUTION DE L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE DEPUIS 1996
A. LA PÉRENNISATION DE L'AUGMENTATION DE L'AIDE EST CONFORME AUX ENGAGEMENTS DE LA FRANCE
1. Mise en perspective de l'aide française depuis 1996
L'aide française au développement inclut trois composantes : l'aide publique au développement (APD) au sens du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, les apports du secteur privé à des conditions de marché et les apports des ONG aux pays tiers. Les apports du secteur privé, qui s'entendent en solde net (ce qui limite la portée de l'évolution des données), comprennent les investissements directs, les crédits à l'exportation et les investissements de portefeuille.
L'effort français d'aide au développement a diminué de 53,8 % en volume entre 1996 et 2000, point bas de l'évolution de l'aide française depuis dix ans, mais l'année 2001 a connu une forte augmentation des apports du secteur privé et en particulier des investissements directs.
Sur une perspective de plus long terme, de 1982 à 2000, le total des apports financiers nets de la France aux pays en développement et aux organismes multilatéraux a diminué en volume de 47,7 % (soit une baisse de plus de six milliards de dollars) . Cette évolution est cependant loin d'être linéaire puisque l'aide française a en réalité progressé jusqu'en 1996, pour ensuite diminuer de plus de moitié en quatre années. Cette chute est en premier lieu due à la forte baisse des apports nets de capitaux privés (- 81 %), mais également à la régression de l'aide publique, en particulier bilatérale.
La comptabilisation de l'APD au sens budgétaire français et selon l'OCDE présente certaines différences, essentiellement imputables aux prêts de l'AFD et aux annulations de dettes (cf. paragraphe A.3). Il est précisé dans le « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2004 que le chiffrage que retient ce document pour l'effort d'APD est effectué d'après la méthodologie retenue par le CAD ; en revanche la présentation des crédits budgétaires correspond bien aux règles de comptabilisation françaises.
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Evolution de l'effort français d'aide globale au développement (au sens du CAD) (en millions d'euros) |
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1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
1996/ 2001 |
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|
Aide publique |
5.807 |
6.307 |
5.742 |
5.682 |
4.454 |
4.631 |
5.821 |
-19,3 % |
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bilatérale (TOM inclus) |
4.488 |
4.777 |
4.185 |
4.125 |
3.069 |
2.842 |
3.836 |
-35,4 % |
||
|
multilatérale |
1.319 |
1.530 |
1.557 |
1.512 |
1.385 |
1.789 |
1.985 |
35,6 % |
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|
Apports du secteur privé |
8.239,4 |
6.710,6 |
2.543,1 |
3.307,4 |
1.561 |
13.587 |
-1.476,9 |
64,9 % |
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|
investissements directs |
3.082,4 |
3.673 |
5.520,1 |
5.177,8 |
2.973 |
8.988 |
3.093 |
191,6 % |
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|
crédits à l'exportation |
883,2 |
-728 |
-293,0 |
-568,0 |
N.D. |
313 |
-1.434 |
-64,6 % |
||
|
investissements de portefeuille |
5.157 |
4.470 |
-3.468 |
-1.870,4 |
-1.412 |
4.599 |
-4.467,9 |
-10,8 % |
||
|
Organisations de solidarité internationale* |
510,9 |
493,6 |
558,9 |
659,6 |
706,2 |
712,6 |
N.D. |
39,5 % |
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|
dont activité dans pays tiers |
367,3 |
352,6 |
376,4 |
456 |
501,8 |
500,1 |
36,2 % |
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|
dont part des provisions, fonctionnement et frais de collecte |
N.D. |
22,4 % |
24,2 % |
24,3 % |
10,2 % |
24,5 % |
- |
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|
TOTAL (hors OSI en 2002) |
14.557,3 |
13.511,2 |
8.844 |
9.649 |
6.721.2 |
18.987,6 |
N.S. |
30,4 % |
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* L'enquête statistique n'est menée par la commission de coopération et de développement que tous les deux ans. Les dernières données disponibles remontent à juin 2001, et une estimation a été réalisée pour l'année 2001. |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; « jaunes » annexés aux PLF 2003 et 2004 |
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2. Le redressement de l'aide publique depuis deux ans
La décennie 90 a été peu propice à l'APD puisque, l'effort français en la matière est passé de 5,09 milliards d'euros en 1996 - hors TOM 2 ( * ) - à 4,5 milliards d'euros en 2000, soit un e baisse de plus de 10 %. Entre 2000 et 2003 (selon les prévisions d'exécution à fin septembre) , l'aide aux Etats étrangers a en revanche progressé de 47,2 % pour s'établir à 4,8 milliards d'euros.
Le ratio APD/RNB 3 ( * ) hors TOM, plus éclairant en termes d'effort réel, est également tombé de 0,42 % en 1996 à 0,32 % en 2000 , mais tend à se redresser sensiblement depuis puisqu'il serait de 0,41 % en 2003. Ces chiffres demeurent cependant très éloignés de l'objectif de 0,7 % préconisé par les Nations Unies.
Le projet de loi de finances pour 2004 pérennise cette tendance puisque l'APD affiche une augmentation de 6 % (6,1 % hors TOM) ; le ratio correspondant APD hors TOM/RNB se trouvant relevé à 0,43 % (0,41 % pour l'APD hors TOM). L'aide publique au développement figure en effet parmi les priorités énoncées l'année dernière par le Président de la République, qui a annoncé un objectif de parvenir à un ratio APD/PIB de 0,5 % d'ici 2005, moyennant un effort supplémentaire de 50 %, et de 0,7 % d'ici dix ans.
Lors de sa réunion du 14 février 2002, le CICID avait en outre demandé aux ministères des finances et des affaires étrangères de proposer une vision unifiée des orientations de la politique française d'APD, formalisée dans un Livre blanc, intitulé « La politique française d'aide au développement : pour une mondialisation plus solidaire » , qui mettait en exergue les trois axes suivants : régulation par l'Etat dans les domaines institutionnel, social et culturel, conception large du développement humain, et approche partenariale.
Cette rénovation de la politique d'APD s'inscrit également de façon plus large dans le double mouvement de réforme que met aujourd'hui en oeuvre le gouvernement : l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, et s'agissant du ministère des affaires étrangères, la traduction organisationnelle du récent plan d'action stratégique « Affaires étrangères 2007 », qui a été récemment validé.
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Evolution de l'effort français d'aide publique au développement (au sens du CAD) (en millions d'euros) |
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1996 |
2002 |
2003 (1) |
PLF 2004 |
Part de l'APD 2004 (hors TOM) |
1996/ 2003 en % |
Evolution 2003/2004 |
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|
1. Aide bilatérale |
3.774 |
3.648 |
4.421 |
4.757 |
71,1 % |
26 % |
336 |
7,6 % |
|
|
Ministère des affaires étrangères (2) |
N.D. |
957 |
987 |
1.070 |
16 % |
N.D. |
83 |
8,4 % |
|
|
Ministère des finances et AFD |
1.265 |
1.894 |
2.102 |
31,4 % |
208 |
11 % |
|||
|
Autres ministères |
1.426 |
1.540 |
1.585 |
23,7 % |
45 |
2,9 % |
|||
|
Dont coûts administratifs |
206 |
212 |
219 |
3,3 % |
7 |
3,3 % |
|||
|
Soit : - prêts |
542 |
-29 |
-112 |
-105 |
N.S. |
N.S. |
7 |
6,3 % |
|
|
- dons |
2.478 |
2.537 |
2.630 |
2.806 |
41,9 % |
13,2 % |
176 |
6,7 % |
|
|
- annulations et consolidations |
753 |
1.140 |
1.903 |
2.056 |
30,7 % |
173 % |
153 |
8 % |
|
|
2. Aide multilatérale |
1.319 |
1.985 |
1.888 |
1.937 |
28,9 % |
46,9 % |
49 |
2,6 % |
|
|
Dont: - aide européenne |
658 |
1.365 |
1.278 |
1.365 |
20,4 % |
107,4 % |
87 |
6,8 % |
|
|
(dont FED) |
N.D. |
595 |
496 |
565 |
8,4 % |
N.D. |
69 |
13,9 % |
|
|
- banques et fonds de développement (3) |
550 |
495 |
481 |
436 |
6,5 % |
-20,7 % |
-45 |
-9,4 % |
|
|
- institutions des Nations Unies |
110 |
126 |
130 |
136 |
2 % |
23,6 % |
6 |
4,6 % |
|
|
Total Etats étrangers (3) |
5.094 |
5.634 |
6.309 |
6.694 |
100 % |
31,4 % |
+ 385 |
+ 6,1 % |
|
|
TOM (changement en 2000) (4) |
713 |
188 |
185 |
188 |
|
N.S. |
3 |
1,6 % |
|
|
APD (hors TOM) rapportée au RNB |
0,42 % |
0,38 % |
0,41 % |
0,43 % |
|
N.S. |
|||
|
Total APD |
5.807 |
5.821 |
6.494 |
6.882 |
|
+ 18 % |
388 |
+ 6 % |
|
|
APD (TOM inclus) rapportée au RNB |
0,44 % |
0,38 % |
0,41 % |
0,43 % |
|
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(1) Prévision d'exécution à fin septembre 2003. (2) Y compris coopération décentralisée. |
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(3) Y compris facilités FAS puis FRPC du FMI, et Fonds multilatéral unique de la francophonie. |
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(4) Rappelons que les chiffres de 1996 incluent l'aide apportée à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie, et que les données postérieures à 2000 ne concernent que Mayotte et Wallis-et-Futuna. |
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Source : « jaune » annexés aux PLF 1998 à 2004 |
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Définition de l'aide publique au développement selon l'OCDE
Ce sont les directives du Comité d'aide au développement de l'OCDE qui déterminent la comptabilisation française de l'aide au développement. L'OCDE distingue l'aide publique au développement et l'aide publique.
L'aide publique au développement inclut tous les apports de ressources qui sont fournies aux pays de la partie I de la liste du CAD, ou à des institutions multilatérales pour être ensuite acheminées vers des pays de la partie I, et qui répondent aux critères suivants :
- émaner d'organismes publics, y compris les Etats et collectivités locales, ou d'organismes agissant pour le compte d'organismes publics ;
- sachant que chaque opération doit en outre avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie des pays bénéficiaires de l'aide, et être assortie de conditions favorables et comporter un élément de libéralité au moins égal à 25% (sur la base d'un taux d'actualisation de 10%).
L'aide publique recouvre tous les apports qui satisfont les critères voulus pour être considérés comme une APD, mais qui sont destinés à des pays de la partie II de la liste établie par le CAD, ou à des institutions multilatérales dont l'activité bénéficie essentiellement à ces pays.
La partie I de la liste du CAD comprend depuis le 1 er janvier 2003 153 pays et territoires en développement, rangés en 5 catégories :
- PMA : 50 pays les moins avancés : Angola, Ethiopie, Laos, Mauritanie, Soudan, Yémen...) ;
- PFR : 22 pays à faible revenu (PFR, PNB par habitant inférieur à 760 dollars en 1998) : Azerbaïdjan, Côte d'Ivoire, Indonésie, Nicaragua, Zimbabwe... ;
- PRITI : 47 pays et territoires à revenu intermédiaire, tranche inférieure (PNB par habitant compris entre 761 et 3.030 dollars) : Afrique du Sud, Colombie, Bolivie, Egypte, Maroc, Philippines... ;
- PRITS : 32 pays et territoires à revenu intermédiaire, tranche supérieure (PNB par habitant compris entre 3.031 et 9.360 dollars en 1998) : Botswana, Brésil, Gabon, Mexique, Liban, Oman...;
- PRE : 2 pays à revenu élevé (un PNB par habitant supérieur à 9.360 dollars) : Malte et la Slovénie.
La partie II comprend Etats et territoires en transition, qui ne sont pas classés en fonction du PNB par habitant :
- les 12 pays d'Europe centrale et orientale et nouveaux Etats indépendants ;
- 23 pays et territoires en développement plus avancé : Bahamas, Chypre, Corée du Sud, Israël, Polynésie française...
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Si l'on considère la ventilation de l'aide au développement par structure gestionnaire (et donc pas nécessairement selon l'imputation budgétaire) et par instrument, la répartition est la suivante :
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Evolution des versements nets d'APD par instrument et par structure (en millions d'euros) |
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2001 |
2002 |
2003 |
Prévisions 2004 |
Variation 2003/2004 |
|
Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
2.042 |
2.329.52 |
3.127,6 |
3.255,9 |
4,1 % |
|
Aide multilatérale |
1.669,1 |
1.235,2 |
1.262,6 |
1.236,2 |
-2,1 % |
|
Prêts et dons du Trésor |
-183,2 |
-156,5 |
-87,9 |
-186,5 |
-112,2 % |
|
Allégements de dettes |
470,4 |
1.137,5 |
1.902,8 |
2.056,2 |
8,1 % |
|
Garanties diverses |
85,7 |
63 |
|
|
- |
|
Dons projet et dons à l'ajustement structurel |
|
50 |
50 |
150 |
200 % |
|
Ministère des affaires étrangères |
1.107 |
1.703 |
1.607,1 |
1.670,7 |
4 % |
|
Coopération technique |
570,9 |
577 |
584,6 |
562,2 |
-3,8 % |
|
Fonds de solidarité prioritaire (CP) |
129,3 |
109,3 |
120 |
140 |
16,7 % |
|
Concours financiers |
17 |
23,4 |
20 |
15 |
-25 % |
|
Dons projet et dons à l'ajustement structurel |
168,7 |
166,8 |
173,3 |
178 |
2,7 % |
|
Transport d'aide alimentaire |
19,1 |
17,8 |
17,4 |
18,1 |
4 % |
|
Autres dons |
72,4 |
47,3 |
44,4 |
40,1 |
-9,7 % |
|
Aide d'urgence |
9,5 |
11,4 |
21,6 |
16,7 |
-22,7 % |
|
Action multilatérale (ONU et FED) |
120 |
750 |
625,8 |
700,6 |
12 % |
|
Agence française de développement (CP) |
47,5 |
168,9 |
28,9 |
132,4 |
358,1 % |
|
Prêt du premier guichet |
79,5 |
100,8 |
76,6 |
14,1 |
-81,6 % |
|
Prêts d'ajustement |
-32,1 |
64,9 |
-50,9 |
115,1 |
N.S. |
|
Souscription au capital |
|
|
3,2 |
3,2 |
0 % |
|
Ministère de la recherche |
350,5 |
352,6 |
356,5 |
360,4 |
1,1 % |
|
Ministère de l'éducation nationale : écolage * |
451,2 |
547,4 |
638,9 |
648,5 |
1,5 % |
|
Autres ministères |
301,1 |
326,1 |
337,9 |
407,6 |
20,6 % |
|
Aide alimentaire |
38,9 |
17 |
16,5 |
17,2 |
4,2 % |
|
Aide aux réfugiés |
226,3 |
260,9 |
275 |
300 |
9,1 % |
|
Autres |
35,9 |
48,3 |
46,4 |
90,4 |
94,8 % |
|
TOM |
188,8 |
187,7 |
185 |
187,8 |
1,5 % |
|
Coûts administratifs |
199,6 |
206,1 |
212,3 |
218,6 |
3 % |
|
TOTAL APD |
4.687,6 |
5.821,4 |
6.494,2 |
6.882 |
6 % |
|
Effort en % du RNB |
0,32 % |
0,38 % |
0,41 % |
0,43 % |
|
|
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie * Le terme « écolage » désigne le coût induit en France par les étudiants en deuxième et troisième cycle provenant des pays éligibles à l'APD. |
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3. La compatibilité partielle entre APD au sens budgétaire et APD au sens de l'OCDE
Une des grandes difficultés de l'évaluation de l'APD française est liée au référentiel utilisé et à l'absence d'homogénéité entre la comptabilisation de l'APD par le CAD et de l'OCDE et celle présentée dans les documents budgétaire s. Cette lacune est connue, mais semble particulièrement prononcée dans le cas de la France et ne donne lieu à guère d'améliorations dans les informations fournies par le « jaune » budgétaire. Ce document rappelle en note préliminaire que la comptabilisation de l'effort d'APD au sens du CAD diffère des inscriptions budgétaires, mais fournit des explications trop synthétiques et dans tous les cas très parcellaires. Le « jaune » souffre en outre de l'absence d'une grille de lecture et d'une table de passage entre les deux modes de comptabilisation. Ainsi, un montant important de crédits comptabilisés par le CAD ne le sont pas dans les documents budgétaires, et inversement certains crédits inscrits dans les budgets des ministères ne sont pas retenus par le CAD. La première catégorie d'écarts repose sur les principaux éléments suivants :
- les directives du CAD préconisent la prise en compte des décaissements annuels nets des remboursements effectués par les bénéficiaires, que l'origine des dépenses soit budgétaire ou non, alors que l'impact budgétaire ne porte que sur la bonification . L'APD au sens du CAD intègre donc notamment des prêts financés sur ressources extra-budgétaires et peut présenter un écart significatif avec les données budgétaires de la loi de finances initiale et relatives à l'exécution, dans la mesure où la majeure partie des prêts transitent par des comptes spéciaux du Trésor. De même les annulations de créances commerciales gérées par la COFACE n'affectent pas directement le budget de l'Etat, mais ont un impact budgétaire indirect en affectant le besoin de dotation ou la capacité de prélèvement de l'Etat sur la trésorerie de l'assurance-crédit ;
- les périodes de référence des annulations de dette sont différentes : la comptabilisation de l'effort d'APD se fonde sur l'année civile, tandis que la gestion budgétaire prend en compte l'année civile et la période complémentaire ;
- la valorisation du coût induit en France par les étudiants de deuxième et troisième cycle provenant des pays éligibles à l'APD ne figure pas dans les dotations budgétaires, et peut être évaluée à environ 450 millions d'euros par an ;
- la participation au budget général de l'Union européenne au titre de l'aide extérieure et de la coopération , distincte de la contribution au FED (qui est comptabilisée dans les crédits budgétaires concourant à la coopération) est prise en compte par le CAD, et s'élèverait en 2004 à environ 800 millions d'euros. Cette participation ne donne pas lieu à inscription budgétaire, dans la mesure où la contribution de la France au budget européen fait l'objet d'un prélèvement sur recettes et n'est pas ventilée par affectation sur les différentes rubriques du budget communautaire 4 ( * ) ;
- les données du CAD incluent les coûts administratifs , qui s'élèvent à plus de 200 millions d'euros par an, ainsi que les coûts d'assistance aux réfugiés, d'un montant proche ;
- des écarts peuvent affecter les dépenses de recherche , celles notifiées au CAD étant supérieures aux crédits figurant dans le budget du ministère de la recherche au titre de la coopération.
Inversement, les dotations budgétaires non comptabilisées par le CAD sont les suivantes :
- le périmètre géographique retenu par le CAD comprend certains TOM, mais les dépenses dans les TOM non retenus par le CAD ne peuvent être entièrement déduites des inscriptions budgétaires (tel est le cas de certains prêts concessionnels de l'AFD) ;
- lorsqu'ils sont annulés, les prêts déjà accordés dans le cadre de l'APD, et qui ont donc créé un coût budgétaire lors de leur octroi, ne comptent que pour la valeur des intérêts annulés dans les données du CAD , alors que l'effort budgétaire porte sur la totalité des échéances dues (capital et intérêt), en particulier dans le chapitre relatif aux contrats de désendettement-développement, qui portent sur des annulations de créances APD après le point d'achèvement de l'initiative PPTE. Cet écart pourrait atteindre 300 millions d'euros en 2006-2007, lorsque les C2D auront atteint leur régime de croisière. De même, les annulations de créances au titre des mesures de l'accord de Dakar font l'objet d'une imputation budgétaire supérieure portant sur l'annulation du principal, tandis que seule l'annulation des intérêts est comptabilisée en APD ;
- certaines dépenses, comme l'assistance militaire ou une partie des bonifications d'intérêts , sont exclues par le CAD et comptabilisées dans les crédits budgétaires concourrant à la coopération ;
- les dons aux organismes multilatéraux sont une autre source d'écarts, les directives du CAD ne retenant, pour certains de ces organismes, qu'une partie des dons comme éligible à l'APD, lorsque ces organismes interviennent pour partie dans des pays ne relevant pas de l'APD (comme c'est le cas pour le Fonds pour l'Environnement Mondial ou l'UNESCO).
La France promeut au sein du CAD une plus grande prise en compte de la participation aux opérations de maintien de la paix de l'ONU , et a créé à ce titre un article dédié à ces opérations dans la nomenclature budgétaire des affaires étrangères (article 12 du chapitre 42-31 « Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) »).
Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur, le ministère des finances indique qu' « il n'apparaît pas envisageable d'harmoniser ces données à moyen terme » , sans d'autres explications. S'il demeure possible de justifier ces différences de comptabilisation, encore faut-il qu'elles soient transparentes pour le citoyen et que la correspondance soit claire et détaillée dans les documents budgétaires. Certains documents disponibles sur le site internet du ministère des finances témoignent cependant de la volonté des corps de contrôle d'obtenir des gestionnaires des informations exhaustives sur la transition entre crédits budgétaires et APD selon le CAD. Mais ces travaux de comptabilisation ne se sont guère traduits dans les informations transmises au Parlement ! Votre rapporteur spécial considère donc que si une harmonisation intégrale des données budgétaires et des informations transmises au CAD n'apparaît pas nécessairement souhaitable - si ce n'est impossible à mettre en oeuvre en pratique - la transparence démocratique gagnerait à ce que les différences entre les modes de comptabilisation soient mieux explicitées .
* 2 Le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE, dans le cadre de sa révision triennale de la liste des pays bénéficiaires de l'APD, a en 2000 induit un changement de périmètre de l'APD globale de la France, puisque la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie ont été exclues du groupe des TOM bénéficiaires, ce qui a contribué à diminuer le montant de l'APD globale de près de 580 millions d'euros. Aujourd'hui seuls Wallis-et-Futuna et Mayotte sont éligibles à l'APD au sens du CAD.
* 3 Le revenu national brut constitue la nouvelle unité de mesure du CAD et demeure proche du PNB.
* 4 Les données correspondantes pour chaque rubrique sont donc extrapolées à partir de la clef de contribution annuelle de la France (17 % en 2004).