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IV. DES AVANCÉES À CONCRÉTISER ET DES POINTS À ÉCLAIRCIR

A. DES AVANCÉES À CONCRÉTISER

1. La question de l'indemnisation des orphelins de déportés

a) La poursuite de l'indemnisation des orphelins de déportés juifs

Le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 a institué une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites.

Le dispositif juridique et la procédure d'indemnisation

D'après les dispositions de ce décret, toute personne dont le père ou la mère a été déporté à partir de la France dans le cadre de persécutions antisémites durant l'occupation et a trouvé la mort en déportation, a droit à une mesure de réparation si elle était mineure de vingt et un ans au moment où la déportation est intervenue.

Sont exclues du bénéfice de cette mesure les personnes qui reçoivent une indemnité viagère versée par la République fédérale d'Allemagne ou la République d'Autriche à raison des mêmes faits.

L'indemnisation revêt deux formes selon la demande de l'intéressé : un capital forfaitaire et unique de 180.000 francs (27.440 euros) ou une rente viagère mensuelle de 3.000 francs (457,35 euros) servie jusqu'au décès du bénéficiaire.

Le paiement des rentes viagères et des indemnités de capital est assuré par l'ONAC qui reçoit à cet effet des crédits du budget des services généraux du Premier ministre (la gestion des sommes versées à l'ONAC au titre de ce dispositif est assurée dans le cadre de la réglementation des ressources affectées).

Le nombre et le montant des indemnisations

A la date du 31 juillet 2003, la situation de l'indemnisation des orphelins de déportés s'établissait ainsi : 16.757 demandes enregistrées, 12.851 décisions d'indemnisation intervenues et 3.098 demandes ayant fait l'objet d'un rejet. Sur l'ensemble des décisions favorables, la répartition des indemnisations est de 6.128 en faveur du versement en capital (48 %) et 6.723 en faveur de la rente mensuelle (52 %).

Au 15 juillet 2003, la dépense enregistrée par l'ONAC était de :

- 167,04 millions d'euros pour l'attribution du capital ;

- 99,61 millions d'euros pour les rentes viagères.

Les crédits inscrits au chapitre 46-02 (« Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation ») du budget des services généraux du Premier ministre s'élèvent, pour 2004, à plus de 74 millions d'euros, soit une augmentation de 10 millions d'euros par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003. Ces crédits sont destinés à l'indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation.

b) L'indemnisation des orphelins des victimes de persécutions raciales

L'article 17 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001, de finances rectificative pour 2001, a étendu le dispositif prévu par le décret n° 2000-657 précité aux orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions en raison de leur race et ont trouvé la mort dans les camps de déportation. Les bénéficiaires de cet article de loi se sont vus appliquer les dispositions du décret du 13 juillet 2000, sans qu'il ait été jugé nécessaire de prendre un texte réglementaire d'application.

A la date du 1er août 2003, six demandes avaient été enregistrées à ce titre : trois décisions d'indemnisations sont intervenues (deux en capital et une en rente) ; trois demandes ont fait l'objet d'un rejet.

c) La question de l'indemnisation de tous les orphelins des victimes de la barbarie nazie

L'article 115 de la loi de finances pour 20033(*) prévoyait la présentation par le gouvernement au Parlement, au plus tard le 1er septembre 2003, d'un rapport relatif à l'extension du décret du 13 juillet 2000 à l'ensemble des orphelins des victimes du nazisme.

Le gouvernement avait alors confié à M. Philippe Dechartre le soin de faire le point sur cette question. Les études et consultations menées par M. Philippe Dechartre ont fait l'objet d'une synthèse présentée au gouvernement au début de l'été 2003. Il ressortait de ce document que, dans un souci de justice et d'équité, le dispositif de réparation institué par le décret du 13 juillet 2000 devait être étendu aux orphelins des déportés politiques et résistants, ainsi qu'aux orphelins de fusillés et massacrés. Cette mesure devra faire l'objet d'un décret spécifique.

Toutefois, il est apparu que, si le mode d'indemnisation ne soulève pas de difficultés juridiques, la définition du périmètre des ressortissants éligibles à ce dispositif appelle une réflexion attentive. Il s'agit de ne pas susciter de sentiment d'injustice en excluant de ce périmètre des personnes qui pourraient estimer relever du nouveau dispositif d'indemnisation. Pour cela, il sera procédé, avec le concours des services juridiques, à un recensement aussi précis que possible des différentes catégories de victimes de la barbarie nazie afin de déterminer le champ d'application du futur décret.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le nombre potentiel de bénéficiaires de cette indemnisation devrait être situé entre 7.000 et 12.000. dès lors, en retenant l'hypothèse la plus haute de 12.000 bénéficiaires, le coût maximal estimé d'une telle extension des dispositions du décret du 13 juillet 2000 serait de :

- 187 millions d'euros la première année d'application, dont 151 millions d'euros au titre du versement d'une indemnité au capital ;

- 35,5 millions d'euros par an les années suivantes au titre du versement des rentes viagères.

Il faut souligner que les moyens nécessaires à cette extension de l'indemnisation des orphelins de déportés ne sont pas inscrits au projet de budget pour 2004 dans la mesure où le décret définissant les conditions de cette indemnisation n'a pas encore été pris. Ils pourraient toutefois faire l'objet d'une inscription en loi de finances rectificative.

2. La mise en oeuvre de la « décristallisation »

Rappel : le processus de « cristallisation » des pensions et retraites versées aux anciens combattants de l'armée française, ressortissants originaires d'Etats placés antérieurement sous souveraineté française

Les ressortissants des pays autrefois placés sous la souveraineté de la France ayant accédé à l'indépendance ont, en principe, les mêmes droits à pension militaire d'invalidité et à retraite du combattant que les nationaux français. Depuis 1958 cependant, un dispositif législatif dit de « cristallisation », applicable aux pensions militaires d'invalidité et aux retraites du combattant, a modifié l'étendue des droits des ex-nationaux sur les montants versés (blocage de la valeur du point de base) et l'ouverture de droits nouveaux.

Le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre a bénéficié aux ressortissants des pays ou territoires appartenant à l'Union française ou à la Communauté ou placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France. L'accession de ces différents pays ou territoires à l'indépendance a entraîné la mise en place de nouvelles procédures de gestion du droit à réparation.

En ce qui concerne les Etats d'Indochine devenus indépendants (Vietnam, Cambodge et Laos), les pensions ont été cristallisées dès 1959 en application de l'article 170 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1959 portant loi de finances pour 1959 et de son décret d'application n° 59-1055 du 7 décembre 1959.

Pour les autres Etats ayant accédé à l'indépendance, des mesures similaires ont été prises avec l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 qui dispose que « à compter du 1er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de l'Etat ou d'établissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ».

La « cristallisation », dispositif aux règles diverses et inégalitaires, entraîne une grande dispersion des valeurs du point de pension militaire d'invalidité utilisées, entre 0,48 euro et 6,87 euros. Son impact réel doit cependant être apprécié au regard du pouvoir d'achat que les pensions cristallisées procurent à leurs bénéficiaires.

En outre, la question de la cristallisation doit être examinée à la fois du point de vue du tarif des pensions (valeurs du point d'indice) et du point de vue de l'ouverture de droits nouveaux.

Dès la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur cette question en termes de pouvoir d'achat, en comparant, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension aujourd'hui versée à un ancien combattant d'un pays devenu indépendant. Les résultats avaient souligné un retard particulièrement significatif pour le Maroc et la Tunisie : « le pouvoir d'achat de la pension versée au Maroc et en Tunisie ne permet pas aux intéressés de subvenir à leurs besoins ».

La cristallisation se traduit ainsi par une très grande dispersion du point en vigueur selon la nationalité des pensionnés : 6,87 euros à Djibouti, 4,26 euros au Sénégal, mais 1,96 euro en Guinée, 1,18 euro au Maroc et en Tunisie et 0,48 euro au Vietnam (pour mémoire, la valeur non cristallisée du point de PMI est de 12,48 euros au 1er décembre 2000).

Dans les Etats du Maghreb, où le niveau de vie a progressé depuis la mise en place du dispositif de cristallisation et où les valeurs du point actuelles procurent un pouvoir d'achat très inférieur au niveau de vie, une revalorisation du point de PMI se justifie pleinement.

C'est dans ce contexte qu'avaient été adoptés les articles 109 et 100 de la loi de finances pour 2001, n° 2000-1352 du 30 décembre 2000.

L'article 109 de la loi précitée prévoit que « l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 et l'article 26 de la loi n° 81-734 du 3 août 1981 sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :  La retraite du combattant pourra être accordée, au tarif tel qu'il est défini ci-dessus, aux anciens combattants qui remplissent les conditions requises postérieurement à la date d'effet de cet article ». En application de ces dispositions, les retraites du combattant ont été concédées à un taux « cristallisé » à compter du 1er janvier 2001. Il s'agissait donc de lever la forclusion sur l'attribution de droits nouveaux s'agissant des retraites du combattant des anciens combattants d'outre-mer.

L'article 110 de la loi précitée institue une commission d'étude de la revalorisation des pensions chargée de proposer des mesures d'ordre législatif et réglementaire permettant la revalorisation des rentes, des retraites et des pensions des anciens combattants de l'outre-mer. Cette commission, composée de représentants des associations d'anciens combattants et des administrations concernées, de deux députés et de deux sénateurs, a pour mission d'émettre des propositions sous la forme d'un rapport au Premier ministre, dans un délai de six mois suivant son installation.

a) La première étape de la « décristallisation » décidée en 2002

Dans son arrêt du 30 novembre 2001 « Ministère de la défense c/ M. Diop - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie c/ M. Diop », le Conseil d'Etat a considéré que l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959, disposant que les ressortissants des pays qui y sont mentionnés reçoivent désormais, à la place de leur pension, une indemnité non revalorisable dans les conditions prévues par le code des pensions civiles et militaires de retraite, créait une différence de traitement entre les retraités en fonction de leur nationalité.

En outre, dans cet arrêt, le Conseil d'Etat a également considéré que les pensions de retraite constituent, pour les agents publics, une rémunération différée destinée à leur assurer des conditions matérielles de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées et que la différence de situation existant entre d'anciens agents publics de la France, selon qu'ils ont la nationalité française ou sont ressortissants d'Etats devenus indépendants ne justifie pas, eu égard à l'objet des pensions de retraite, une différence de traitement.

En 2002, le gouvernement avait soumis au Parlement le dispositif législatif destiné à mettre en oeuvre la décristallisation : l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 20024(*) a en effet fixé les bases juridiques de la décristallisation dont les modalités pratiques d'application doivent faire l'objet d'un décret en Conseil d'Etat qui n'a toujours pas été publié.

(1) La nouvelle fixation de la valeur des points

La valeur des points sera déterminée à partir des parités de pouvoir d'achat publiées annuellement par l'Organisation des nations unies ou, à défaut, des données économiques existantes.

Deux limites sont fixées : aucune valeur du point ne peut dépasser la valeur du point français, aucune valeur du point ne peut tomber en-dessous de la valeur actuelle.

Dans les pays pour lesquels le calcul de la parité de pouvoir d'achat ne conduirait à aucune évolution, une majoration de 20 % sera appliquée pour marquer la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants qui ont servi la France. Tous les ressortissants verront donc leurs pensions augmenter d'au moins 20 %.

La valeur du point prise en compte est celle qui correspond au pays de résidence de l'intéressé au moment de la liquidation initiale des droits de l'intéressé. Par ailleurs, un rappel de quatre annuités est prévu par la loi.

(2) Les autres droits

Une révision des droits, pour les pensions militaires d'invalidité, peut être demandée par les intéressés, pour aggravation des infirmités indemnisées ou prise en compte de nouvelles infirmités en relation avec celles déjà indemnisées.

La réversion de certaines prestations peut être envisagée, sur demande des intéressés, en faveur des ayants cause présentant cette qualité depuis la date d'application des textes ayant fixé la cristallisation.

(3) La sortie en capital

Il est possible, pour ceux qui le souhaitent, de renoncer à leur pension ou retraite en optant pour le versement d'un capital dont le montant tient compte de leur âge et de leur situation familiale. Ils conservent néanmoins, dans ce cas, le bénéfice des droits aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage.

b) Une incertitude quant aux étapes suivantes

Votre rapporteur spécial se félicite de l'avancée historique qu'a constitué le vote de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée.

Il tient toutefois à souligner que le décret en Conseil d'Etat prévu par cet article pour définir les modalités de calcul de la décristallisation ainsi que sa mise en application n'a toujours pas été publié au Journal officiel. D'après les informations qui lui ont été transmises par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants, ce décret aurait été examiné par le Conseil d'Etat le 23 septembre 2003. En outre, des arrêtés conjoints des ministres concernés fixeront chaque année les valeurs des points d'indice et prestations applicables.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle que les crédits votés au sein du budget des anciens combattants pour 2003 ne permettaient de couvrir que très partiellement les besoins issus d'une décristallisation totale, qui s'élèveraient, d'après les estimations du ministère de la défense, à près de 1,52 milliard d'euros pour les arriérés et à plus de 450 millions d'euros par an pour les revalorisations de pensions et de la retraite du combattant.

Les crédits inscrits en loi de finances pour 2003 au titre de la décristallisation

La loi de finances pour 2003 avait inscrit 72,5 millions d'euros de moyens nouveaux aux chapitres 46-20 et 46-21 afin d'engager le processus de décristallisation :

- au chapitre 46-20, inscription de 58,25 millions d'euros au titre de la provision relative au financement de la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et d'ayants-cause ;

- au chapitre 46-21, l'inscription de 14,25 millions d'euros au titre de la provision relative au financement de la décristallisation de la retraite du combattant.

Ce montant total avait été porté à 78,45 millions d'euros au cours de la discussion budgétaire par le vote d'un amendement gouvernemental majorant ces dotations, respectivement de 4,75 millions d'euros et de 1,2 million d'euros.

Le secrétaire d'Etat aux anciens combattants avait alors indiqué que cette somme constituait une provision calculée avant que ne soient arrêtées les modalités définitives de la décristallisation par décret.

Enfin, votre rapporteur spécial estime qu'il serait plus juste de concentrer l'intégralité des crédits destinés à la décristallisation sur la retraite du combattant, conformément d'ailleurs aux dispositions de sa proposition de loi relative à la décristallisation de la retraite du combattant des anciens combattants de l'ex-Union française, déposée au Sénat le 7 novembre 2000.

* 3 Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* 4 Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.

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