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EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 18 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial, sur les crédits des charges communes pour 2004.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé que le budget des charges communes constituait un budget à géométrie variable. Pour 2004, il a indiqué que les crédits du fascicule s'élevaient, en brut, à 120,2 milliards d'euros et en net, à 53,6 milliards d'euros, soit respectivement 42 % et 23,6 % des dépenses du budget général. Il a expliqué la différence entre les deux montants par la présence, au sein du budget des charges communes, des crédits de remboursements et de dégrèvements, s'élevant pour les impôts d'Etat à 54,8 milliards d'euros et pour les impôts locaux à 8,9 milliards d'euros, auxquels il convenait de rajouter les recettes de coupons courus pour 2,4 milliards d'euros. Il a constaté qu'en exécution, les dépenses réalisées au titre des charges communes s'étaient élevées à 142,8 milliards d'euros en 2002.

Il a ensuite présenté les grandes masses du budget des charges communes et leur évolution. Il a rappelé le poids de la charge nette de la dette, dont le montant hors « swaps » s'élèverait en 2004 à 38,6 milliards d'euros, en hausse de 0,8 %. Il a évoqué la suppression de la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, de 574 millions d'euros, l'intégration des crédits du fonds national de péréquation, à hauteur de 106 millions d'euros, dans la dotation globale de fonctionnement (DGF), et le non-abondement du chapitre dédié aux mesures générales de revalorisation des rémunérations des fonctionnaires. Il a indiqué que les primes des plans d'épargne logement et des comptes d'épargne logement baisseraient de 8,8 % en 2004, pour un volume global de 1,35 milliard d'euros. Il a souligné la progression des crédits de pension, quels que soient les régimes de pension (PTT, régime général, retraites des mines...).

En ce qui concernait la dette, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a montré que le poids de la dette totale fin 2002 avait atteint 773,3 milliards d'euros. Il a observé que le besoin de financement du Trésor s'établissait, en 2004, à 126,5 milliards d'euros, correspondant pour 55,5 milliards d'euros à la couverture du déficit prévu en 2004 et pour 71 milliards d'euros au coût de l'amortissement de la dette. Il a remarqué que la charge nette de la dette avait évolué moins fortement que la dette elle-même, en raison de la réduction des taux d'intérêt à moyen et long terme. Il a ainsi jugé que l'effet volume avait été partiellement compensé par un effet taux. Il s'est demandé si la baisse des taux à long terme se poursuivrait réellement en 2004, jugeant par ailleurs l'évolution des taux d'intérêt à court terme prévue par le consensus des économistes relativement optimiste. Il a rappelé que la politique de raccourcissement de la durée de la dette, qui devait permettre de profiter de l'écart entre taux courts et taux longs, comportait des risques qu'il convenait d'évaluer correctement.

Il a souligné, par ailleurs, la maîtrise des primes d'épargne logement sur le plan budgétaire en 2004. Il a jugé en revanche préoccupante l'explosion des crédits de pensions. Il a ainsi évalué le taux de cotisation implicite de l'Etat, rapportée à la masse des traitements, à 55,3 % en loi de finances initiale pour 2004, contre 49,2 % en 2000. Il a constaté une baisse tendancielle des dégrèvements d'impôts locaux liée essentiellement à la seule taxe professionnelle.

Enfin, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a jugé que l'application prochaine de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) conduisait à la « mort programmée » du budget des charges communes, évoquant la création de deux comptes spécifiques, l'un consacré à la dette publique, l'autre dédié aux retraites. Il a indiqué que les pouvoirs publics feraient l'objet d'une mission unique et que les mesures générales en matière de rémunération et les dotations pour dépenses accidentelles seraient regroupées au sein d'une mission spécifique. Il a annoncé que la LOLF prévoyait un programme spécifique pour les garanties et un autre pour les dégrèvements et remboursements.

Un large débat s'est alors ouvert.

En réponse aux questions de MM. Aymeri de Montesquiou et Gérard Braun, et après les interventions de M. Jean Arthuis, président, et de M. Michel Charasse, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le taux de cotisation de l'Etat pour les retraites correspondait au besoin de financement du chapitre budgétaire des retraites qui n'était pas satisfait par les cotisations des fonctionnaires, et qui était ainsi « comblé » par l'Etat. Il a, en effet, rappelé qu'il n'existait pas de caisse de retraite pour les fonctionnaires de l'Etat. Il a jugé, en tout état de cause, que le taux de cotisation de l'Etat employeur pour les retraites était supérieur à celui des employeurs privés.

M. Paul Loridant, après avoir félicité le rapporteur spécial pour l'intérêt de sa présentation, a souligné l'importance politique, souvent ignorée, du budget des charges communes. Il a appelé à un suivi plus approfondi de l'action menée par l'agence France-Trésor en ce qui concernait la gestion de la dette.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, à ce titre, que l'agence France-Trésor faisait l'objet chaque année d'une certification de ses comptes par un cabinet d'audit extérieur.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a évoqué les efforts réalisés par le programme consacré à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat dans le « bleu budgétaire » pour évaluer les performances réalisées en matière de gestion de la dette.

En réponse à l'inquiétude exprimée par M. René Trégouët sur le poids budgétaire des retraites des fonctionnaires, à échéance de dix ans, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a exprimé le souhait, qu'à compter de l'application de la LOLF, les crédits de pension soient regroupés dès la loi de finances initiale au sein d'un compte spécial pour que le Parlement puisse disposer d'une vision globale.

En réponse à M. Philippe Adnot, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'il souhaitait réaliser un travail de contrôle sur les dégrèvements de taxe professionnelle durant l'année 2004.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rappelé les incidences de l'adoption de l'euro pour la gestion de la dette. Il a estimé que la France n'était plus un émetteur souverain, mais un émetteur en concurrence avec, au moins deux autres pays, l'Allemagne, et l'Italie, dont le volume d'endettement était comparable, et qu'il convenait dès lors d'harmoniser les calendriers d'émission.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite présenté deux amendements de réduction de crédits, l'un portant sur le titre III, au chapitre 32-97 « pensions » de 15 millions d'euros, visant à réduire certains abus liés aux majorations de pensions versées, sous conditions, aux fonctionnaires ayant exercé leur activité outre-mer ; l'autre portant sur le titre IV, au chapitre 41-23, article 10, «compensation par l'Etat aux départements des réductions des taux de taxe de publicité foncière et de droit d'enregistrement en faveur des jeunes agriculteurs », de 2,3 millions d'euros, afin de transformer cette dotation budgétaire en prélèvement sur recettes.

M. Jean-Philippe Lachenaud a exprimé son accord sur le fond s'agissant du premier amendement tout en annonçant son intention de s'abstenir.

M. François Trucy s'est interrogé sur la durée de présence outre-mer nécessaire pour bénéficier d'une majoration de pension.

M. Michel Charasse a souligné que le premier amendement n'avait pas d'effet rétroactif car il ne portait que sur le « flux à venir » de retraités et non sur le « stock » actuel.

M. Gérard Braun a exprimé son intention de cosigner cet amendement en tant que rapporteur spécial des crédits de la fonction publique.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cet amendement précédait un autre amendement visant à réformer profondément le régime actuellement en vigueur.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des charges communes ainsi amendés.

Réunie le jeudi 20 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de confirmer son vote favorable à l'adoption du budget des charges communes tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, sous réserve des deux amendements relatifs respectivement à la diminution des crédits consacrés aux majorations de pension outre-mer et à la compensation aux départements d'exonérations de taxe foncière qu'elle avait déjà adoptés. Elle a par ailleurs adopté l'article 74 bis (nouveau) relatif au transfert du financement de certaines ventes de l'Etat au fonds général d'assurance obligatoire (FGAO). Enfin, elle a adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après l'article 74 bis prévoyant de subordonner désormais l'octroi pour certains des nouveaux pensionnés des indemnités temporaires prévues par les décrets n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et n° 54-1293 du 24 décembre 1954 à la condition que ces agents aient été en poste dans les collectivités concernées pendant les cinq dernières années précédant la liquidation de leur retraite.

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