N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 15
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, LOGEMENT, TOURISME ET MER :
II. - URBANISME ET LOGEMENT
Rapporteur spécial : M. Paul GIROD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Un budget 2004 à rapprocher de l'exécution réelle en 2003
Le présent projet de loi de finances fait apparaître pour le budget de l'urbanisme et du logement d'importantes diminutions de crédits, jusqu'à 25 % pour les dépenses en capital, en crédits de paiement. Cependant, il convient de souligner combien la comparaison traditionnelle de loi de finances initiale à loi de finances initiale a peu de sens. Ainsi, le projet de loi de finances rectificative pour 2003 a annulé 300 millions d'euros de crédits.
2. Les aides à la personnes : un contexte budgétaire plus difficile, la nécessité de poursuivre la simplification
Votre commission a toujours souhaité que la réforme des aides personnelles soit complétée dans un souci de justice et de maîtrise des coûts.
Dans la dernière loi de finances, des mesures d'économies sur les barèmes ont été annoncées, pour un montant total relativement faible.
Une de ces mesures d'économie consistait à créer des planchers spécifiques pour les couples d'étudiants, afin d'harmoniser leur situation avec celle des colocataires.Les décrets d'application ont été publiés le 29 juin 2003 pour l'aide personnalisée au logement et le 4 juillet 2003 pour l'allocation de logement sociale.
Le gouvernement a suspendu cette mesure en septembre 2003 dans l'attente des conclusions d'un rapport demandé à notre collègue député Jean-Paul Anciaux, sur le logement étudiant.
Pour 2004, le gouvernement annonce de nouvelles mesures d'économie, pour un gain budgétaire de 185 millions d'euros, mais votre rapporteur spécial n'a pu obtenir le détail de ces économies, dans la mesure où elles ne sont pas encore arbitrées.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial souhaite toujours que les pistes de simplification en matière d'aides personnelles au logement soient explorées. Le ministère chargé du logement explique que le gouvernement proposera prochainement la fusion des fonds FNAL et FNH dans le cadre du deuxième projet de loi l'habilitant à simplifier le droit par ordonnance. Votre rapporteur spécial se félicite de cette annonce.
Avec la poursuite de l'unification des barèmes, il est en effet logique d'envisager la mise en place d'un fonds unique, alimenté par le budget de l'Etat, d'un côté, et par des cotisations employeurs qui pourraient elles aussi être unifiées en une seule cotisation « aide au logement » de l'autre.
S'agissant de la prise en compte des revenus imposables, votre rapporteur estimait l'an dernier qu'une réflexion devait s'engager sur une modification du calendrier de revalorisation des aides personnelles.
La revalorisation au 1 er juillet de chaque année n'est pas prise en compte correctement dans les dotations budgétaires et crée des complications en termes de gestion des aides personnelles. D'après les informations recueillies auprès du ministère, la mise à disposition des fichiers fiscaux permettait d'envisager de supprimer les formulaires de demandes d'aides personnelles actuellement remplis en cours d'année et de revaloriser les aides au 1er janvier plutôt qu'au 1er juillet, ce qui aurait l'avantage de faire coïncider la revalorisation des barèmes avec l'année budgétaire et d'économiser la saisie de 5 millions de formulaires.
Cette réforme qui vise à la simplification administrative n'est pour le moment pas proposée. Cependant, des travaux sont en cours entre le ministère chargé du logement et la direction générale des impôts, qui pourraient permettre d'appliquer cette mesure au 1 er janvier 2005.
3. Le parc social en 2004 : un élargissement des objectifs, une fongibilité des moyens
Le ministère annonce que, malgré sa diminution, la dotation en faveur de l'investissement locatif social pour 2004 devrait permettre la réalisation de 80.000 logements.
Il y a plusieurs explications à cet apparent paradoxe.
La première explication est que l'objectif de 80.000 logements ne recouvre pas les seuls logements financés grâce au budget de l'Etat .
Ils comprennent non seulement les traditionnels PLUS et PLA-I mais aussi les PLS qui sont des logements intermédiaires ne bénéficiant pas de subvention directe, mais d'aides fiscales (TVA à taux réduit, exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties) et les PLUS financés par la nouvelle agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et par les logements intermédiaires de l'association foncière du 1 % logement.
En réalité, l'objectif de logements sociaux financés directement grâce au budget de l'Etat sera porté de 42.000 à 48.000 unités en 2004. Le chiffre de 60.000 logements nouveaux sera atteint grâce aux prêts locatifs sociaux (contre 58.000 l'an dernier).
Enfin, les 20.000 logements restants seront financés par la nouvelle agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et l'association foncière. La réalisation de l'objectif de 80.000 logements dépendra donc beaucoup de la mobilisation des acteurs extérieurs et d'une mise en place rapide de l'ANRU.
La deuxième explication de la baisse des crédits malgré les objectifs ambitieux en matière de construction sociale est la baisse du taux du livret A qui donnera en 2004 un avantage de taux aux opérateurs, et permettra de diminuer la contribution du budget de l'Etat.
La subvention de l'Etat représente en moyenne 7 % du montant total de l'opération pour le PLUS et 14 % pour le PLAI, alors que les prêts sur fonds d'épargne de la caisse des dépôts et consignations représentent respectivement 67,3 % et 31,8 % des plans de financement.
Ainsi, avant même l'aide budgétaire, l'aide de taux est une des composantes essentielles de l'aide à la construction sociale.
Les seules évolutions du budget de l'Etat ne permettent pas de mesurer l'ampleur des aides publiques à la construction sociale, les avantages de taux étant supérieurs aux aides budgétaires.
Les subventions budgétaires moyennes devraient diminuer en 2004, passant d'environ 5.000 euros à 2.000 euros. Cette diminution sera cependant intégralement compensée, selon le ministère chargé du logement, par l'effet de la baisse du livret A.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial tient à souligner que la baisse du taux du livret A allègera la dette des bailleurs sociaux de 27 millions d'euros dès 2004, puis 70 millions d'euros en 2005 et plus de 240 millions d'euros les années suivantes.
Cependant, selon les organismes de logement social, s'il est vrai que la baisse du taux du livret A correspond en moyenne à 90 % des subventions versées actuellement, la crainte d'une évolution à la hausse du taux dans les années à venir les amène à nuancer l'impact positif de la baisse du taux du livret A (les prêts au logement social ont une durée de 35 ans).
S'agissant des opérations de rénovation, compte tenu de la généralisation de la TVA à taux réduit sur l'ensemble des travaux d'amélioration du parc HLM, de la possibilité pour les organismes de mobiliser un prêt sans subvention auprès de la CDC pour financer ces travaux, des provisions pour grosses réparations constituées par les organismes et des moyens budgétaires consacrés à la PALULOS, le ministère chargé du logement estime que les organismes disposent de moyens importants pour entretenir leur parc.
Il faut noter que l'an dernier avait été annoncée la distribution de 100.000 PALULOS pour 2003. Il est peu probable que cet objectif soit atteint. Or, malgré la tendance générale à la baisse des travaux subventionnés en PALULOS cet objectif de 100.000 logements rénovés est reconduit pour 2004, dont 60.000 devront se situer en zone urbaine sensible.
L'an dernier, votre rapporteur spécial avait proposé d'améliorer la réflexion en matière d'accession sociale à la propriété .
La création de la société de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété des organismes d'HLM, prévue par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), avait été retardée en raison des difficultés rencontrées pour dégager les fonds nécessaires à la dotation initiale de cet organisme.
Votre rapporteur spécial avait fait voter un amendement devenu l'article 39 de la loi de finances pour 2003 , qui a permis à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de verser, à titre exceptionnel, à la Société de garantie des organismes d'habitations à loyer modéré contre les risques d'opérations immobilières un concours maximum de quinze millions d'euros pour chacune des années 2003 et 2004.
Pour 2004, le ministère chargé du logement met en place un nouveau prêt, le prêt social location accession (PSLA). Bénéficiant comme le prêt locatif social (PLS) de la TVA à taux réduit à 5,5% et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, et distribué sur agrément par les Préfets aux promoteurs, ce nouveau produit permettra à 5.000 ménages d'accéder à la propriété après une phase locative de l'ordre de quatre ans. A l'issue de cette phase, le prêt sera transféré aux acquéreurs, avec maintien des avantages fiscaux qui lui sont associés.
Il sera réservé aux accédants à ressources modestes (le plafond d'éligibilité sera celui du prêt à l'accession social - PAS). Un dispositif transitoire sera mis en place pour permettre sa distribution dès le début de l'année 2004.
4. La mise en oeuvre du programme de rénovation urbaine en 2004
La loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a défini un programme national ambitieux de rénovation urbaine, avec la constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux pour la période 2004-2008, la réhabilitation d'un nombre équivalent de logements dans les zones urbaines sensibles, et la démolition de 200.000 logements locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées.
Une enveloppe au moins égale à 465 millions d'euros doit être inscrite chaque année en loi de finances initiale pour les crédits de l'Etat en faveur de la rénovation urbaine sur la période 2004-2008. Ces crédits sont affectés à un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Pour 2004, les dotations prévues pour l'agence sur le chapitre 65-48/80 s'élèvent à 250 millions d'euros en autorisations de programme et 152,2 millions d'euros en crédits de paiement, complétées par des dotations sur le budget de la ville afin d'atteindre le montant de crédits minimal prévu par la loi du 1er août 2003.
Les subventions, qui font l'objet de conventions pluriannuelles, sont destinées à des opérations de réhabilitation, de démolition et de constructions de logements, à des travaux de restructuration urbaine ou d'aménagement, à la création ou la réhabilitation d'équipements collectifs, à l'ingénierie et l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, ainsi qu'à tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles.
Outre les subventions de l'Etat, l'ANRU recevra les contributions de l'Union d'économie sociale du logement (« 1 % logement »), les subventions de la Caisse des dépôts et consignations et la contribution des organismes HLM prévue au dernier alinéa de l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation. Au total, les recettes de l'Agence devraient s'élever à environ 1 milliard d'euros en 2004.
La création de l'ANRU vise à simplifier les circuits de financement. L'agence centralisera tous les moyens. Cette centralisation, associée à des programmations pluriannuelles, sera, sans aucun doute, un facteur d'efficacité pour le suivi de l'ensemble de la politique de rénovation urbaine. Dans l'immédiat, votre rapporteur spécial regrette cependant que la création de l'ANRU ne facilite pas l'appréhension globale des crédits en faveur du logement social. A cet égard, il souhaiterait que puisse voir le jour, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, une mission interministérielle concernant le logement social.
5. L'aide à la pierre pour le logement privé sous forte contrainte budgétaire
Depuis 1997, de nombreuses mesures ont été prises pour limiter le coût du prêt à taux zéro.
De fait, le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement réduit depuis 1997, passant de 123.000 prêts émis à 102.000. Les deux premiers trimestres de 2003 montreraient une tendance à la baisse assez marquée (de l'ordre de 7 %). Les effets de la dégradation de l'activité économique expliquent sans doute cette accentuation de l'érosion du produit.
De nouvelles économies sont prévues sur le prêt à taux zéro en 2004.
Le prêt à taux zéro (PTZ) est ainsi « recalibré » :
- en positif avec l'allongement de la durée du différé de remboursement pour les ménages disposant des revenus les plus bas (inférieurs à 2 SMIC, c'est à dire au plafond de la deuxième tranche du barème), cette disposition étant cependant en partie compensée par le raccourcissement de la durée concernant les ménages ayant les plus hauts revenus du barème ;
- en négatif avec la modification des règles de prise en compte des ressources.
Jusqu'à présent, il était tenu compte des revenus perçus les deux années avant la demande du prêt. Il a été décidé de prendre comme référence les revenus connus les plus récents, ceux de n-1, comme le font les établissements de crédit dans l'octroi du prêt principal.
Cette mesure vise plus particulièrement les personnes entrant dans la vie active, qui étaient non imposables ou faiblement imposables en raison de leur statut d'étudiant en année n-2. Il s'agit donc d'éliminer une forme « d'effet d'aubaine », même si cet effet avait l'avantage de donner une incitation à de jeunes ménages à accéder à la propriété rapidement.
Même s'il faut tenir compte des économies de constatation engendrées par la baisse des taux d'intérêt, il faut noter que ce « recalibrage » est particulièrement fort, puisque les dotations au prêt à taux zéro chuteront d'environ un tiers. Il ne pourra pas ne pas avoir d'effet sur le nombre total de prêts distribués et sur l'accession sociale à la propriété, dont un rapport d'inspection avait pourtant démontré l'intérêt.
S'agissant de l'ANAH, depuis que, par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'intervention de l'agence a été étendue au financement des travaux réalisés par les propriétaires-occupants, les moyens qui lui ont été accordés ont connu une baisse sensible.
Les parlementaires ont été à plusieurs reprises amenés à proposer d'abonder la ligne budgétaire.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, nos collègues députés ont adopté à l'Assemblée nationale un amendement pour revaloriser de 30 millions d'euros en AP/CP le budget de l'ANAH.
Cependant, l'exécution réelle du budget, notamment les annulations et gels de crédits, a conduit à effacer complètement ces initiatives, puisque, après annulations, la dotation de l'ANAH aura été réduite de 9 % en crédits de paiement et 15 % en autorisations de programme. La baisse atteint même respectivement 27 % et 20 % si l'on tient compte des gels (qui devraient cependant être débloqués).
Dans ces conditions, la dotation affectée à l'ANAH pour 2004 tient plutôt de la sincérité budgétaire que de la réduction réelle de moyens.
Il n'en reste pas moins que la contrainte de moyens à laquelle est soumise l'ANAH réduit ses capacités réelles d'intervention comme en témoigne la baisse constante de logements subventionnés par l'agence.
Par ailleurs, il semble que la gestion budgétaire de l'année 2003 ait été particulièrement heurtée, avec une distorsion croissante entre le nombre de dossiers éligibles à des subventions de l'agence et les crédits réellement disponibles.
Le gouvernement a souhaité que l'ANAH cible ses interventions sur les domaines qu'il juge prioritaires : développement d'un parc privé à vocation sociale, lutte contre les logements insalubres et prise en compte du développement durable. Une modification de la réglementation concernant les travaux éligibles aux subventions de l'ANAH est donc en cours et devrait permettre en 2004 de diminuer cette distorsion entre les demandes et les moyens.
Au total, le choix est clairement fait de réduire le périmètre d'intervention de l'Agence, qui s'explique sans doute par les suites du rapport de la Cour des comptes qui avait mis en cause l'efficacité de la politique menée par cet établissement public mais aussi par la prise en compte, avec retard, de l'impact de la réduction du taux de TVA pour les travaux dans les logements d'habitation, dont le coût est significatif pour l'Etat (de l'ordre de 3 milliards d'euros par an).
En conclusion votre rapporteur spécial comprend la nécessité de maîtriser la dépense publique. Il souhaite cependant que la dotation de l'ANAH ne connaisse plus les « coups d'accordéon » qu'elle a enregistrés en 2003 et que les crédits qui sont annoncés dans le budget 2004 soient le plus proches possible de la dotation qui sera réellement versée à l'agence l'an prochain. Il en va de la lisibilité de l'action publique et du respect des engagements pris à l'égard des propriétaires-bailleurs et occupants lorsqu'ils sont éligibles aux aides de l'agence. Il importe enfin que les moyens que l'ANAH consacre aux OPAH soient préservés, en tant qu'un des objectifs prioritaires de l'agence.
6. La décentralisation : une chance pour la politique du logement
La politique du logement social et celle du logement pour les étudiants sont réorganisées par le projet de loi relatif aux responsabilités locales.
La politique du logement social fait l'objet d'une délégation de compétences aux structures intercommunales d'agglomération pour la gestion des aides à la pierre, alors que les départements se voient confier la pleine responsabilité de tous les fonds de solidarité (FSL) liés au logement ainsi que celle du logement des étudiants, par convention avec les CROUS.
Le présent rapport détaille ces mesures.
7. La mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
Le présent rapport détaille les missions et programmes envisagés par le ministère. Une mission « aménagement, logement et tourisme » serait créée. Le programme « aménagement et logement » comprendrait 31.100 agents, ce qui en ferait le programme du ministère le plus important en termes d'effectifs.
Par ailleurs, pour mieux se préparer aux changements induits par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) a décidé d'expérimenter, dès 2003, la fongibilité des crédits du chapitre 65-48 affectés au logement locatif social (articles 02, 10, 50 et 60) dans trois régions. L'expérimentation sera généralisée en 2004.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 89 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial. Les réponses manquantes lui sont parvenues très rapidement.
Au-delà du respect des délais, votre rapporteur spécial tient à souligner tout particulièrement la qualité des réponses qui lui ont été apportées par les services de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat, et de la construction (DGUHC).