MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. Majorations de crédits à titre non reconductible
- 75.000 euros en AP et CP sur le chapitre 63-44/50 (subventions d'investissements aux transports interurbains - infrastructures de voies navigables) ;
- 4.500 euros sur le chapitre 44-20/30 (interventions dans le domaine des transports et de la sécurité routière - actions de concertation et d'animation).
2. Articles rattachés
L'Assemblée nationale avait adopté un amendement de suppression de l'article 77 rattaché, relatif à l'augmentation du taux plafond du versement transport. En seconde délibération, l'article 77 a été rétabli mais dans une rédaction différente :
- la nouvelle rédaction reprend à l'identique les dispositions relatives à la hausse de 0,1 point du taux plafond du versement transport en Ile-de-France (qui doit rapporter 111 millions d'euros en 2004) ;
- en revanche, la nouvelle rédaction ne reprend pas le principe du relèvement des taux plafonds s'agissant des transports collectifs urbains de province .
EXAMEN EN COMMISSION
Dans sa réunion du jeudi 30 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III. Transports et sécurité routière - Transports terrestres et intermodalité et article 77 rattaché , sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial .
En introduction à sa présentation, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a souhaité rappeler deux spécificités du domaine des transports : la croissance continue de la demande et le cloisonnement d'un système qui ne disposait pas de régulation européenne.
Il a rappelé cinq idées qu'il avait exprimées dans son rapport d'information sur le financement des grandes infrastructures de transports, réalisé à l'occasion du débat parlementaire de juin 2003 : le besoin d'une clarté des comptes avec l'aide de la commission des comptes des transports de la Nation, la nécessité de « faire payer » plus l'usager que le contribuable, l'importance de raisonner à long terme c'est à dire jusqu'à 2030 au minimum, l'enjeu de la concertation avec les collectivités territoriales, et enfin la problématique du financement européen.
Il a estimé que le débat parlementaire avait été très riche et qu'il revenait désormais au gouvernement de prendre des décisions. Il a enfin rappelé qu'il préconisait la mise en place d'un système national de financement et de péréquation en faveur des transports.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a ensuite expliqué que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 2004 devraient atteindre 7,6 milliards d'euros, et les moyens d'engagement 7,8 milliards d'euros, soit une progression moyenne de 20 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, cette forte hausse s'expliquant entièrement par la budgétisation des dotations autrefois versées à Réseau ferré de France (RFF) sous forme de dotation en capital.
En première observation, il a rappelé les résultats de la mission d'audit commandée par le gouvernement sur les grandes infrastructures de transports. Cette mission avait retenu cinq projets prioritaires : le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne du Haut Bugey, la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône ou la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique, enfin la ligne à grande vitesse Bretagne-Pays de Loire. En revanche, elle n'avait pas retenu la ligne à grande vitesse Lyon-sillon alpin, l'aménagement pendulaire de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT), la réouverture de la ligne Pau-Canfranc et la modernisation de la ligne Beziers-Neussargue-Clermont-Ferrand. Concernant le projet Lyon-Turin, la mission avait mis en valeur son coût très élevé, soit huit milliards d'euros pour la partie française, dont au moins cinq milliards d'euros à la charge de l'Etat, et elle avait recommandé une mise en oeuvre progressive en fonction des trafics constatés.
Le rapporteur spécial a souligné que le coût financier du scénario préconisé par la mission s'élevait ainsi à 18,8 milliards d'euros, dont 8,1 milliards d'euros de subventions de l'Etat.
Il a expliqué que les résultats de cette mission pouvaient évidemment être contestés, et qu'ils l'avaient d'ailleurs été sur certains projets, notamment le projet POLT. Il a conclu qu'il appartiendrait au gouvernement de préciser ses orientations prochainement, en tenant compte de la richesse du débat parlementaire du mois de juin 2003.
En deuxième observation, il s'est réjoui des nouveaux moyens consacrés à Réseau Ferré de France et à l'investissement ferroviaire en 2004.
En effet, il a expliqué que, depuis 2001, la dotation en capital versée à RFF n'avait jamais atteint le montant prévu en loi de finances initiale. Au total, RFF avait ainsi perdu une année de dotation en capital. Il a estimé que la contribution au désendettement de 800 millions d'euros pour 2004, complétée par la dotation en faveur des investissements de régénération, marquerait un réel progrès, même si cette somme permettrait seulement de couvrir une partie des intérêts de la dette, qui s'élevaient à 1,1 milliard d'euros. Il a donc indiqué qu'il ne s'agissait pas, à proprement parler, de désendetter RFF, mais de contenir la spirale de l'endettement, l'Etat ne parvenant pas à stabiliser la dette.
Il a ajouté qu'une hausse importante des péages était prévue pour 2004 pour financer RFF, soit 225 millions d'euros sur le réseau régional de voyageurs et 60 millions d'euros pour le reste du réseau. Par ailleurs, il a évoqué un plan d'augmentation des péages versés par la Société Nationale des Chemins de Fer Français (SNCF) sur cinq ans permettant d'atteindre une hausse des péages de 300 millions d'euros en 2008. Le rapporteur spécial a rappelé que la SNCF contestait évidemment cette hausse et il a préconisé, pour mettre fin à ces éternels débats, de créer un observatoire européen des péages, comme l'entreprise le demandait. Enfin, il a souhaité que la convention de gestion entre la SNCF et RFF, fixée à 2,6 milliards d'euros, puisse être renégociée en fonction des charges réellement supportées pour l'entretien et l'exploitation de l'infrastructure.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a ensuite indiqué que l'investissement de RFF avait sensiblement progressé en 2003 passant de 1,6 milliard à 2,2 milliards d'euros et continuerait de croître en 2004. Les crédits consacrés au réseau à grande vitesse devraient ainsi atteindre 1,15 milliard d'euros en 2004, dont environ 1 milliard d'euros pour le TGV Est, la « montée en charge » des autres investissements ne devant pas intervenir avant 2005 ou 2006. S'agissant du réseau classique, en ajoutant le programme de modernisation des gares, la dotation de l'Etat atteindrait 146 millions d'euros pour les opérations des contrats de plan Etat-régions. Il a noté cependant que ces opérations connaissaient un très important retard.
Enfin, en matière de régénération, il a mentionné le fait que RFF considérait qu'une dotation de 1 à 1,2 milliard d'euros serait nécessaire pour une régénération correcte du réseau. Il a souhaité, compte tenu de l'importance des crédits à apporter chaque année à la régénération, qu'un audit indépendant soit réalisé sur l'état du réseau ferroviaire.
Parallèlement à ce réel effort d'investissement, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a rappelé que le secteur ferroviaire supportait un endettement toujours trop lourd. Au 31 décembre 2002, l'endettement global du secteur ferroviaire atteignait près de 41,3 milliards d'euros.
Le rapporteur spécial a ensuite évoqué la situation difficile de la SNCF dont la productivité avait diminué ces dernières années et qui, en période de ralentissement économique, connaissait une situation financière très dégradée.
Il a expliqué que le résultat net de l'exercice 2002 avait fait apparaître un bénéfice de 19 millions d'euros, mais que celui-ci résultait uniquement des plus-values exceptionnelles réalisées sur la cession d'immeubles parisiens, pour un total de 191 millions d'euros. Pour l'année courante, il a indiqué que l'entreprise envisageait une perte de 300 millions d'euros. Il a ajouté qu'à elle seule, la « branche fret » de l'entreprise devrait enregistrer une perte de 450 millions d'euros, dont 100 millions d'euros directement liés aux grèves du printemps 2003.
Il a par ailleurs indiqué que la SNCF avait engagé un programme d'actions composé de relances commerciales et de mesures d'économies visant à limiter ses pertes, avec un plan dénommé « starter » qui prévoyait, notamment, que les recrutements seraient réduits en 2003. Il a estimé que ces mesures, pour nécessaires qu'elles soient à court terme, étaient évidemment très insuffisantes pour répondre à l'objectif de redressement de long terme de l'entreprise.
Il a précisé que les grèves du printemps 2003 avaient eu un coût très significatif pour l'entreprise, puisqu'en moyenne, un jour de grève coûtait 20 millions d'euros par jour à la SNCF. Il a indiqué que l'impact net des grèves au 1er semestre 2003 avait ainsi été de 246 millions d'euros. La SNCF lui avait précisé n'avoir accepté la conversion d'aucune journée de grève en congé ou repos.
Puis M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a abordé la question du fret ferroviaire, en indiquant que, quelques années après la promesse du précédent gouvernement de doublement du fret ferroviaire à l'horizon 2010, les résultats de l'entreprise SNCF étaient désastreux en ce domaine. Il a observé qu'un nouveau plan stratégique devait être présenté le mercredi 22 octobre 2003, mais que sa présentation avait été repoussée au mercredi 19 novembre 2003. Ce plan devait avoir comme axes principaux une reconquête de la qualité de service, une réduction des coûts, un pilotage commercial et un effort sur le trafic européen, domaine de pertinence du fret.
Il a estimé que la réforme était urgente, tout en exprimant son pessimisme quant à la capacité de « sauver » le fret. Il a rappelé que depuis le 15 mars 2003, les services de fret internationaux étaient ouverts à la concurrence, mais que, à ce jour, seule, une société avait présenté au ministère chargé des transports une demande expresse de licence et que, de fait, aucune société n'était encore intervenue sur le réseau national.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a ensuite salué le premier bilan, très positif, de la régionalisation des transports ferroviaires. Il a souscrit aux principales conclusions du rapport du Conseil économique et social, réalisé par M. Jacques Chauvineau, qui notait le « succès » de la régionalisation du transport de voyageurs.
S'agissant des transports en Ile-de-France, le rapporteur spécial a expliqué qu'en 2004, le schéma global de financement ne serait pas modifié, même si les conventions pluriannuelles avec les opérateurs de transport seraient renégociées. Mais il a ajouté que le projet de loi relatif aux responsabilités locales devrait conduire à un désengagement de l'Etat du syndicat des transports en Ile-de-France (STIF) au profit de la région Ile-de-France. Il a rappelé que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, il avait clairement souhaité une renégociation des relations financières entre l'Etat, la Région Ile-de-France et les opérateurs de transports. C'était le sens de l'amendement qu'il avait proposé au nom de la commission et que le Sénat avait adopté, amendement qui avait permis de réduire de 6 millions d'euros la contribution de l'Etat aux charges d'exploitation des transports en Ile-de-France. Il s'est donc félicité que des mesures soient prises par le gouvernement afin de mieux maîtriser la dotation versée par l'Etat pour l'exploitation des transports en Ile-de-France, et de renégocier les contrats avec les opérateurs de transports. Il a ajouté que la région Ile-de-France était la région la plus riche de l'Union européenne et qu'elle devait contribuer à hauteur de ses moyens.
Il a ensuite abordé la question des transports collectifs urbains de province. Il a expliqué que le gouvernement avait décidé de réformer le financement des transports collectifs en région, compte tenu de leur coût budgétaire croissant, et qu'il proposait de substituer aux dotations budgétaires deux mesures : le déplafonnement des taux du versement de transport, mesure figurant à l'article 77 du projet de loi de finances pour 2004 et la mise en place par la Caisse des dépôts et consignations, de prêts ou de montages financiers nouveaux.
Il a ensuite considéré que le transport fluvial se trouvait dans l'attente de nouveaux arbitrages. Il a rappelé que l'audit demandé par le gouvernement sur les grandes infrastructures de transports avait étudié le projet Seine-Nord et avait conclu que sa rentabilité socio-économique était trop faible, mais que cette évaluation pouvait être contestée au regard, notamment, du taux élevé de rentabilité trop élevé exigé pour ce type d'investissement. Il a expliqué que, dans l'attente des décisions, la dotation budgétaire pour 2004 devrait permettre à Voies navigables de France (VNF) de poursuivre la restauration du réseau. Les crédits permettraient, en particulier, de poursuivre les études et les travaux des débouchés de la liaison Seine-Nord. Ils donneraient également à VNF les moyens de réaliser des investissements de restauration et de sécurité de tunnels et de barrages.
En dernière observation, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a souhaité évoquer les financements de l'Union européenne Il a rappelé que la commission européenne avait proposé, le 1er octobre dernier, d'adapter les orientations du réseau transeuropéen de transport à l'échelle de l'Europe élargie et de déclarer d'intérêt européen une série de projets prioritaires représentant 220 milliards d'euros. Il a expliqué que cette proposition faisait suite au rapport du groupe à haut niveau présidé par M. Karel Van Miert, et s'accompagnait d'une proposition de révision des règles financières, afin de permettre un cofinancement accru des sections transfrontalières des projets prioritaires. Il s'agirait, en particulier, d'augmenter de 10 % à 30 % le taux de cofinancement sur les tronçons transfrontaliers des projets prioritaires.
En conclusion, il a évoqué l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour indiquer qu'il avait entendu le nouveau responsable de la réforme au ministère, le directeur de l'administration financière et des affaires générales (DAFAG), M. Christian Serradji. Il a expliqué avoir pris connaissance d'un certain nombre de propositions dont le mérite essentiel était, à ses yeux, de constituer le premier pas vers une refonte complète de l'organisation du ministère, tant au niveau central que déconcentré. Il a ajouté qu'un seul programme pourrait réunir les transports terrestres et maritimes, mais que les détails de ce programme et ses indicateurs devaient encore être éclaircis.
Puis le rapporteur spécial a présenté l'article 77 du projet de loi de finances pour 2004 modifiant les articles du code général des collectivités territoriales relatifs au taux de versement transport en province et en Ile-de-France qui était rattaché, pour son examen, au budget des transports terrestres. Il a expliqué qu'il s'agissait de relever les taux plafonds applicables de 0,1 %, en Ile-de-France et de 0,2 % en moyenne en province.
Il a souligné que le relèvement du taux plafond du versement transport aurait un impact proportionnel aux décisions des autorités organisatrices de procéder, ou non, à un relèvement de leur taux.
Il a précisé que, dans tous les départements d'Ile-de-France, le taux de versement en vigueur était au plafond. En considérant qu'un prochain décret « acterait » le relèvement de 0,1 % du versement transport, cette hausse devrait augmenter les ressources des transports en Ile-de-France de 111 millions d'euros en 2004. En province, il a expliqué que le relèvement de 0,2 point du taux du versement transport, aurait un impact de 330 millions d'euros pour l'ensemble des autorités organisatrices.
Tout en soulignant que la commission examinait ce jour le texte initial du projet de loi de finances, il a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de suppression du présent article, sur proposition de sa commission des finances, dans sa séance du vendredi 24 octobre 2003. Le gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale. Il a expliqué que les arguments des opposants à l'article 77 tenaient à l'éventuel « manque de responsabilité » des collectivités territoriales, et au fait que le versement transport pénaliserait les petites et moyennes entreprises, sans qu'il se traduise toujours par une amélioration significative de la desserte par transport collectif.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a expliqué que, pour sa part, il souhaitait plutôt faire confiance aux collectivités territoriales. Il s'agissait de leur donner des « marges de manoeuvre » et elles auraient seules la responsabilité, ou non, de les utiliser, et d'en répondre devant leurs électeurs. Il a ajouté que la hausse du taux plafond du versement transport ne devait pas empêcher de faire payer à l'usager le juste prix du transport.
Il a donc annoncé que si la suppression de l'Assemblée nationale était confirmée, il proposerait de rétablir ce dispositif, mais que la commission ne pouvait, comme il était de tradition que réserver son vote, à ce stade, en attendant l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis, président , a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et sa mise en perspective, toujours utile, des crédits accordés au secteur des transports.
M. Hubert Haenel a salué l'expertise du rapporteur spécial. Il a estimé que ses propos sur la situation de la SNCF reflétaient exactement la situation d'une entreprise qui avait besoin d'être « encouragée » à se réformer. S'agissant de la régionalisation des transports ferroviaires de voyageurs, il a rappelé que lui-même et son collègue Claude Belot avaient été les principaux concepteurs de cette réforme, et que le Sénat ne pouvait, dès lors, que se réjouir du succès d'une réforme qu'il avait proposée. Il a indiqué que pour la seule région Alsace, le trafic avait progressé de 40 % en quatre ans, en supprimant ainsi 11.500 véhicules sur les routes, et les contributions publiques avaient diminué de 10 %. Il a estimé qu'il s'agissait d'une révolution culturelle, institutionnelle et technique. Il a souscrit à la proposition du rapport du Conseil économique et social de faire un audit interne de la SNCF. S'agissant de l'état des infrastructures ferroviaires, il s'est déclaré très inquiet de la dégradation de certaines lignes, qui conduisait à ralentir le trafic pour des raisons de sécurité, et il a souhaité qu'une ou plusieurs sociétés étrangères réalisent un audit du réseau ferroviaire. Enfin, s'agissant du fret ferroviaire, il a estimé que le plan de redressement qui serait présenté le mercredi 19 novembre 2003 serait certainement le plan « de la dernière chance », son échec pouvant signifier, à plus ou moins brève échéance, des suppressions d'emplois.
M. Jean Arthuis, président , a interrogé M. Hubert Haenel sur le mode de fonctionnement du conseil d'administration de la SNCF. Celui-ci lui a confirmé que la direction du budget et la direction du trésor y étaient représentées.
M. Jean-Pierre Demerliat a réaffirmé son attachement à la réalisation de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT).
M. Jacques Oudin a dit partager son sentiment, en soulignant que le sort de cette liaison ne devait pas se décider en fonction d'un choix technique.
M. Maurice Blin a expliqué qu'il était très satisfait du service apporté par la SNCF, mais que ce service avait un coût, notamment pour certaines lignes classiques peu fréquentées, et il a souhaité connaître la répartition des charges et des produits de l'entreprise en fonction de la catégorie de trains (trains à grande vitesse, trains « Corail », trains de fret). Il s'est également interrogé sur l'impact de la réduction du temps de travail à la SNCF.
M. Marc Massion a souligné, s'agissant de l'article 77 précité, qu'il était logique de donner la possibilité aux collectivités territoriales d'augmenter leur taux de versement transport, mais qu'il était choquant de le faire au moment de la suppression par l'Etat de ses aides budgétaires aux transports collectifs de province. Il a conclu qu'il s'agissait d'un transfert de charges vers les collectivités territoriales en leur demandant de relever l'impôt pour y faire face.
M. Roger Besse a interrogé le rapporteur spécial sur les difficultés rencontrées, pendant la récente période de sécheresse, pour disposer de plateformes et de wagons de la SNCF, alors qu'il n'était pas possible d'avoir recours à d'autres prestataires.
M. Paul Girod a regretté que RFF fasse croire aux collectivités territoriales, et notamment aux communes, qu'elles étaient propriétaires des ponts de franchissement des tranchées ferroviaires, afin de leur faire payer leur remise en état.
M. Jean Arthuis , président, s'est étonné que RFF paye 2,6 milliards d'euros à la SNCF au titre de la convention de gestion, alors que cette entreprise n'acquitterait en 2004 que 2,3 milliards d'euros de péages. Il a estimé que la SNCF gagnait ainsi 300 millions d'euros par an du seul fait de l'existence d'une structure de défaisance de sa dette. Enfin, il a déclaré, s'agissant de l'article 77, qu'il convenait de laisser les collectivités territoriales prendre leurs responsabilités.
M. Jacques Oudin, rapporteur spécial , a répondu à M. Maurice Blin qu'il était favorable à une clarification des comptes de la SNCF, afin de bien séparer les résultats de ses différentes branches d'activité. Concernant le coût de la régionalisation, il a expliqué que celle-ci représentait environ 1,5 milliard d'euros par an en fonctionnement et que, selon le rapport du Conseil économique et social, les régions avaient déjà consacré 3,7 milliards d'euros à l'investissement. Enfin, s'agissant de l'application de la réduction du temps de travail à 35 heures, il a rappelé que celle-ci avait conduit la SNCF à embaucher un peu plus de 7.000 agents supplémentaires.
En réponse à M. Marc Massion , il a estimé que, s'il était logique que l'Etat finance les études en matière d'infrastructures de transports et les liaisons interurbaines, il ne lui appartenait plus de contribuer directement au financement d'investissements de transports collectifs urbains.
En réponse à M. Roger Besse , il a estimé que son expérience était symptomatique des difficultés du fret ferroviaire.
En réponse à M. Paul Girod , il a expliqué que la tentation de faire supporter de nouvelles charges aux collectivités territoriales était partagée par tous les opérateurs de transports, lui-même ayant eu cette expérience avec des sociétés concessionnaires d'autoroutes, s'agissant du financement des échangeurs autoroutiers.
Enfin, en réponse à M. Jean Arthuis, président , il a précisé que l'augmentation des péages d'infrastructures versés par la SNCF à RFF, soit 300 millions d'euros sur cinq ans, permettrait de mettre à niveau les échanges financiers entre les deux établissements. Il a toutefois souligné que le versement des péages restait encore dépendant de la capacité contributive de la SNCF.
M. Jean Arthuis, président , a alors encouragé le rapporteur spécial à poursuivre la démarche qu'il avait engagée l'année passée et consistant en la recherche d'économies budgétaires.
A l'issue de ce débat, après que M. Jacques Oudin , rapporteur spécial, eut exprimé un avis favorable à l'adoption de ces crédits et de l'article 77 rattaché, la commission a décidé de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.
A l'issue de cette audition, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer pour 2004 , et l'article 77 rattaché, sans modification .
Lors de sa séance du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris connaissance des modifications apportées par l'Assemblée nationale, elle a confirmé l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à l'Assemblée nationale . A l'article 77, relatif à la majoration des taux plafonds du versement transport, après les interventions de MM. Jacques Oudin, rapporteur spécial et Jean-Philippe Lachenaud , et après que M. Marc Massion eut exprimé son désaccord avec une telle disposition, elle a adopté un amendement tendant à revenir au texte initialement proposé par le gouvernement .