III. UNE NOUVELLE MISSION POUR LE FIATA
A. LA CONTINUITÉ TERRITORIALE OUTRE-MER
Une nouvelle mission est créée au sein du FIATA, par l'article 53 du projet de loi de finances. Cette mission est issue de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer 8 ( * ) , qui a institué une dotation de continuité territoriale en faveur des collectivités d'outre-mer. Dans son rapport 9 ( * ) consacré à cette loi, le rapporteur au nom de la commission des finances du Sénat, notre collègue Roland du Luart, notait à propos de cette dotation :
« L'étude d'impact associée au présent projet de loi évalue à 30 millions d'euros le montant de la dotation de continuité territoriale pour sa première année d'existence. Pour les années suivantes, elle serait, comme celui de la dotation de continuité territoriale versée à la collectivité territoriale de Corse, indexé sur la dotation globale de fonctionnement. Le gouvernement n'a pas encore déterminé l'imputation budgétaire des crédits correspondants .
« Le présent article est « muet » s'agissant des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ». En conséquence, les modalités de répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, y compris lorsqu'il y a lieu les pondérations affectées à chaque critère de répartition, sont généralement prévues par la loi . »
Le présent budget répond donc en partie aux interrogations formulées par le rapporteur. La provenance des crédits est désormais explicitée.
B. UN MODE DE FINANCEMENT CONTESTABLE
Pour autant, ce mode de financement ne va pas sans soulever un certain nombre d'interrogations.
a) Une construction budgétairement complexe
On peut remarquer que, par construction, le BAAC et le FIATA sont structurellement liés, via la répartition de la taxe de l'aviation civile. Or si les ressources que tire le BAAC de cette taxe sont en baisse non négligeable avec 19 millions d'euros en moins par rapport à 2002, et ce malgré la hausse du taux de la taxe, le budget global augmente de 0,7 %, suite notamment à une hausse modérée de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, et un doublement de cette redevance pour l'outre-mer (les taux exacts seront déterminés par décret au mois de décembre). En conséquence, une partie au moins de la perte de recette fiscale du budget annexe est compensée par la hausse d'une redevance, au bénéfice d'un compte spécial du Trésor.
Le mécanisme choisi semble donc être le suivant :
- la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27), permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions d'euros ;
- la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à 36,56 % (article 28).
Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70 à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation civile de 19 millions d'euros en 2004.
Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent compenser la perte de ressources dû à la baisse de quotité de la TAC.
b) Une construction juridiquement incertaine
L'article 21 de la loi organique du 1 er août 2001 dispose que « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Or le système choisi revient à faire financer par une taxe générale, qui pèse sur l'ensemble des transporteurs, et donc sur le prix de tous les billets d'avion quelque soit la destination, le financement d'une politique de subvention en direction de certains territoires. Dès lors, comme le relève le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Charles de Courson, « Même s'il était adopté en 2004, le système ne pourrait subsister en 2005 ».
L'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer dispose que la dotation de continuité territoriale doit évoluer comme celui de la DGF. Or il n'y a pas de lien entre les ressources tirées de la taxe de l'aviation civile, qui finance le FIATA, avec les critères d'évolution de la DGF.
c) Une construction économiquement contestable
La hausse du taux de la taxe de l'aviation civile sera répercutée sur l'ensemble des prix des billets d'avion, avec des hausses de 51 centimes d'euro pour le trafic intracommunautaire et de 87 centimes d'euros pour le trafic extra communautaire. Deux éléments doivent être soulevés :
- cette hausse des tarifs frappe un secteur qui traverse à l'heure actuelle une conjoncture difficile, suite aux évènements du 11 septembre 2001, à la guerre en Irak et à l'épidémie de pneumopathie en Asie ;
- les effets recherchés par le gouvernement sont, selon la loi de programme pour l'outre-mer, de faciliter la continuité territoriale, donc de rendre plus attractif le prix des transports aériens. Or les services de la DGAC ont été tenus, afin de compenser la chute des ressources de la TAC, de doubler les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer. Le surcroît de recettes est estimé à 15 millions d'euros, qui seront donc supportés par les voyageurs en direction de l'outre-mer. Cette hausse spécifique à l'outre-mer est renforcée par la hausse générale de la taxe de l'aviation civile. En conséquence, les bénéfices de la continuité territoriale sont presque annulés.
Le gouvernement a semblé être sensible aux arguments avancés aussi bien par l'Assemblée nationale que par le Sénat.
Dans ce cadre, après avoir été repoussés à l'Assemblée nationale, deux amendements aux articles 27 et 28 du projet de loi de finances pour 2004, présentés par le gouvernement, ont été adoptés par le Sénat lors de son examen de la première partie de la loi de finances.
Ces amendements proposent de modifier le mode de financement de cette dotation par un relèvement de la taxe de l'aviation civile, qui s'établirait à 14,22 %, et une légère baisse de la part du FIATA dans la répartition du produit.
La partie « solidarité nationale » s'exerce donc à hauteur de 60 %.
Le ministre délégué au budget a tenu dans le cours des débats à rappeler que « Les redevances ont rapporté 900 millions d'euros en 2003, contre moins de 300 pour la taxe d'aviation civile. Les tarifs français sont inférieurs à ceux de nos concurrents européens - de 30 % par rapport aux prix allemands, de 26 % par rapport aux britanniques. L'ensemble du dispositif paraît donc équilibré et adapté à une phase de reprise du secteur aérien . »
Votre rapporteur spécial se félicite de voir que, à ce stade la discussion budgétaire, une partie de ses remarques et de celles de ses collègues a été entendu par le gouvernement.
Cependant, il faut, comme l'a montré le rapporteur général de la commission des finances, notre collègue Philippe Marini, souligner le risque de fragiliser un secteur particulièrement fragile, notamment pour les compagnies de taille modeste.
Il conviendra, en l'occurrence, de suivre avec attention la politique du gouvernement en ce domaine, sur ce point précis de la continuité territoriale, mais également sur la question des nuisances sonores, sujet qui fait l'objet d'un article 16 dans le projet de loi de finances rectificative pour 2003.
* 8 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.
* 9 Rapport n° 296,(2002-2003).