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III. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

A. OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR LES AGRÉGATS, AINSI QUE SUR LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS QUI LEURS SONT ASSOCIÉS

Le budget de l'enseignement supérieur se compose depuis le projet de loi de finances pour 2001 de deux agrégats :

11- « Enseignement supérieur », auquel a été intégré l'ancien agrégat « Recherche universitaire » ;

21- « Action sociale », qui regroupe l'ensemble des aides sociales du département ministériel en faveur des étudiants.

Votre rapporteur spécial s'attachera dans cette partie à présenter les crédits de ces agrégats, qui, comme on le verra, préfigurent peut-être les programmes prévus à partir de 2006 par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, en s'attachant plus particulièrement à commenter les objectifs et les indicateurs qui leur sont aujourd'hui associés, en sachant que ceux-ci présentent un caractère transitoire, mais afin de contribuer aux réflexions sur le choix définitif, courant 2004, des objectifs et des indicateurs qui seront associés aux futurs programmes65(*).

Le ton des développements qui suivent sera volontiers critique. Ces critiques se veulent constructives. Elles constituent d'ailleurs sans doute un aiguillon nécessaire : à l'instar de l'IGAENR estimant dans son rapport général pour 200266(*) que la culture et les pratiques de l'éducation nationale « ne la prédisposent pas à entrer spontanément dans les raisonnements induits par la nouvelle loi », la Cour des Comptes concluait ainsi dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif que « l'absence d'objectifs précis, des incertitudes constantes pour évaluer objectivement les résultats, une culture pédagogique trop souvent oublieuse des considérations financières ne faciliteront pas, à l'évidence, la mise en oeuvre de ces dispositions au sein du ministère de l'éducation nationale ».

Votre rapporteur spécial constate d'ailleurs que les critiques adressées par la commission des finances du Sénat sont entendues et que la qualité de la documentation budgétaire s'améliore, tout en étant encore loin d'être satisfaisante.

A titre liminaire, on peut ainsi observer que les objectifs assignés au budget de l'enseignement supérieur sont pour la première fois déclinés selon les trois axes proposés par la direction du budget « l'efficacité socio-économique » (quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ? ), « la qualité du service rendu aux usagers » et « l'amélioration de la gestion » (progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ?).

Cela répond à l'observation formulée l'an passée par votre rapporteur spécial qui, constatant que l'enseignement supérieur ne se voyait assigné aucun objectif relatif à « l'amélioration de l'efficacité de la gestion », estimait qu'il s'agissait là d'une omission déplorable, dont on pouvait se demander si elle n'était pas symbolique.

De même, votre rapporteur relève avec satisfaction l'introduction d'objectifs ou d'indicateurs qu'il avait spécifiquement suggérés, comme le délai d'octroi et de paiement des bourses sur critères sociaux et, plus généralement, une attention plus grande portée aux usagers de l'enseignement supérieur, au travers notamment de la mise en place d'indicateurs de satisfaction vis-à-vis des restaurants universitaires.

Cela étant, les objectifs et les indicateurs retenus dans le projet de loi de finances pour 2004 appellent les observations suivantes :

- le nombre des objectifs a considérablement augmenté, passant de 10 dans le PLF pour 2002 à 11 dans le PLF pour 2003 puis à 16 dans le PLF pour 2004. Pour autant on ne trouve pas trace d'objectifs relatifs à la formation tout au long de la vie et à l'ouverture de l'enseignement supérieur à de nouveaux publics, qui constituent pourtant des priorité affichées dans le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche. De même, on cherche en vain des objectifs d'amélioration du pilotage d'ensemble de l'enseignement supérieur par l'administration centrale, des objectifs et des indicateurs d'efficience de la gestion des universités, des objectifs relatifs à l'entretien du patrimoine universitaire, des objectifs d'amélioration de la gestion des ressources humaines par les établissements, des objectifs clairs relatifs à l'accueil des étudiants étrangers, enfin des objectifs relatifs à la recherche universitaire (au delà de la production de thèses).

Au total, on peut se demander si les objectifs retenus répondent bien au défi de la qualité auquel est aujourd'hui confronté l'enseignement supérieur, comme l'illustre l'encadré ci-après.

Les dérives de l'offre d'enseignement selon la Cour des Comptes et la réponse du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes concluait :

« L'offre de formation se fonde en premier lieu sur les maquettes pédagogiques, définies par arrêté ministériel et qui prévoient, pour chaque diplôme national, le volume minimum des enseignements à assurer (ou maquette « plancher »). C'est à partir de cette référence que sont élaborés les projets de formation, qui sont ensuite transmis, pour habilitation, à l'administration centrale.

Au sein des universités, les procédures qui conduisent à définir et à proposer une offre d'enseignement font apparaître de nombreuses lacunes. Elles confirment l'autonomie presque complète des échelons intermédiaires (section disciplinaire, filière, département, UFR), et montrent l'insuffisante maîtrise, par les établissements, d'une fonction pourtant essentielle. Dans ce domaine, les enquêtes de la Cour ont montré que les demandes formulées par ces derniers (généralement au niveau des composantes) prospéraient sans obstacle majeur et conduisaient souvent à une inflation non maîtrisée des charges d'enseignement.

Faute d'une réflexion globale sur la stratégie et le projet de formation, ces demandes se fondent le plus souvent sur des initiatives individuelles, inspirées par la volonté d'attirer ou de retenir les publics étudiants ou de conforter certains champs de recherche. L'absence d'étude préalable sur les coûts induits par les maquettes proposées est générale et ce paramètre n'intervient à aucun moment dans les discussions internes aux établissements ou avec l'administration centrale.

Il apparaît tout d'abord que les maquettes transmises à l'habilitation ne respectent pas toujours les textes officiels (ni en termes de volume horaire, ni en termes de répartition des enseignements) et qu'elles sont, en outre, systématiquement supérieures aux maquettes plancher, telles qu'elles figurent dans les arrêtés concernant chaque diplôme. Dans certains cas, les dépassements correspondent à un quasi-doublement des heures d'enseignement. Les maquettes « habilitées », comme on l'a déjà indiqué, évoluent ensuite de façon spontanée et souvent incontrôlée, notamment par l'addition de nouvelles options, sans pour autant que les instances délibérantes de l'établissement ou son président en aient toujours connaissance.

Enfin, entre la maquette habilitée et la maquette réellement mise en oeuvre, c'est-à-dire les formations effectivement dispensées au niveau des composantes, des décalages fréquents apparaissent, qui tiennent aux modalités concrètes d'enseignement. Il n'existe en effet aucune norme de référence pour la taille des groupes et des amphithéâtres, qu'il s'agisse des cours magistraux, des travaux dirigés ou des travaux pratiques et chaque département ou UFR peut avoir, dans ce domaine, des traditions ou des pratiques très différentes. Confrontés à cette disparité, il arrive que les organes centraux des universités tentent de définir des règles communes, mais ces tentatives sont généralement perçues comme contraires à l'autonomie disciplinaire et à la nécessaire prise en compte des spécificités locales. L'existence de modules ou d'enseignements optionnels, regroupant de faibles effectifs d'étudiants, ou encore le dédoublement de certains cours peuvent ainsi conduire à alourdir, dans des proportions souvent importantes, la charge d'enseignement. Les services centraux, qui, pour chiffrer et calibrer les besoins en moyens d'enseignement, ne disposent souvent que des données issues des maquettes habilitées, se trouvent alors confrontés, de la part des composantes, à des demandes en moyens supplémentaires qu'ils ne maîtrisent pas toujours.

En l'absence de règles précises qui viendraient encadrer le volume et le contenu des enseignements, l'offre de formation proposée aux étudiants présente finalement une grande hétérogénéité, que ce soit sur le plan de la pédagogie ou sur celui de la consommation des moyens. Pour un même diplôme, les taux d'encadrement (volume d'heures d'enseignement rapporté aux effectifs) peuvent présenter des écarts tout à fait significatifs. Ainsi, dans deux universités parisiennes voisines, les taux d'encadrement pour la licence de lettres modernes varient dans un rapport de un à quatre, avec respectivement 3,3 heures par étudiant dans l'une et 12,6 dans l'autre. Une telle disparité, si elle démontre une relative indifférence des établissements au coût des enseignements, traduit avant tout une grande inégalité entre les étudiants dans la préparation de diplômes nationaux sensés pourtant sanctionner et valider un même niveau de connaissance ».

Dans le cadre de son questionnaire budgétaire, votre rapporteur spécial a demandé au ministère de répondre à ces observations. Cette réponse est reproduite ci-après :

« Dans son rapport public particulier consacré à la « gestion du système éducatif », la Cour des Comptes observe que les demandes d'habilitation de diplôme émanent le plus souvent des diverses composantes de l'université. Cette remarque est exacte en ce qui concerne les débuts de campagne.

Cependant ce n'est pas l'ensemble de ces demandes qui remonte à l'administration centrale mais seulement celles qui ont été retenues par les conseils des établissements, conseil d'administration (CA) et conseil des études et de la vie universitaire (CEVU). Aucun dossier n'est expertisé au niveau national s'il n'est pas revêtu du visa de chacun de ces deux conseils.

Par ailleurs, la Cour des Comptes déplore que les demandes d'habilitation ne s'inscrivent pas dans une réflexion globale sur le projet de formation des établissements. Ce reproche est désormais injustifié. En effet depuis plusieurs années un effort important a été entrepris pour avancer le calendrier de la négociation contractuelle de sorte qu'il soit harmonisé avec la procédure d'habilitation des formations, et que celle-ci soit bien le reflet du projet pédagogique inscrit dans le contrat d'établissement. Ainsi, la démarche contractuelle permet véritablement à l'Etat d'avoir une vision globale de l'offre de formation d'un établissement.

L'organisation de l'offre de formation des établissements dans les trois niveaux Licence- Master- Doctorat (LMD) renforce encore cette approche globale, ce que la Cour reconnaît d'ailleurs. Il ne s'agit en effet plus d'empiler les unes à côté des autres des formations sans grande lisibilité mais bien de construire une architecture globale de l'offre qui soit non seulement interne à l'établissement mais entre également dans une logique de politique de site.

Enfin, les universités se caractérisent par leur grande diversité. Le caractère national d'un diplôme lui est conféré par l'évaluation nationale quelles que soient les modalités d'organisation de la formation proprement dite. En tout état de cause, la mise en place du système européen de l'enseignement supérieur va accentuer encore l'autonomie pédagogique des établissements, que la Cour des Comptes n'a d'ailleurs jamais remis en cause. En effet les universités sont invitées à offrir aux étudiants des parcours diversifiés permettant une orientation progressive au cours du cursus. Les diplômes désormais habilités dans le cadre du LMD ne reposent plus sur des maquettes nationales. Ils doivent par contre se fixer un certain nombre d'objectifs et se situer dans un contexte régional, national voire international et doivent également avoir un effectif d'étudiants suffisant pour garder une bonne lisibilité. L'ensemble de ces paramètres est pris en compte lors de l'évaluation nationale ».

- de même, on ne trouve guère trace d'objectifs ou d'indicateurs relatifs à la qualité de l'orientation des étudiants ou à l'évaluation des enseignements. Dans son avis de mars 2002 relatif à l'évaluation des enseignements à l'université, le Haut conseil de l'évaluation de l'école soulignait pourtant que ce dernier point devait faire l'objet d'une impulsion politique forte : « l'évaluation des enseignements à l'université est rare. Lorsqu'elle existe, elle n'est pas soutenue. Une telle évaluation est pourtant prévue par un arrêté de 1997... [et] des réalisations intéressantes ont pu être mises en place, mais elles restent très souvent informelles, partielles et confidentielles. Elles ne sont pas connues, ou très peu, y compris dans l'université où elles se déroulent. Il n'en existe aucun recensement, ni diffusion, ni évaluation et il est possible qu'elles aient connu un reflux ces dernières années, à la fois parce qu'elles n'ont pas été suivies d'effets visibles, et parce qu'elles n'ont fait l'objet d'aucune impulsion politique ou administrative. L'instruction ministérielle prévue par l'arrêté de 1997 n'a jamais été prise et l'existence d'une procédure d'évaluation des enseignements ne joue aucun rôle dans les relations entre les universités et le ministère. La responsabilité de celui-ci, en particulier de son administration centrale, dans cette situation est donc grande »67(*).

- on ne trouve pas non plus d'objectifs ou d'indicateurs relatifs aux compétences et aux connaissances acquises, en contradiction sur ce point avec les objectifs assignés par la loi à l'enseignement supérieur (cf. l'encadré ci-après) ;

Les objectifs définis par la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur

Le premier cycle universitaire a pour finalités :

- « de permettre à l'étudiant d'acquérir, d'approfondir et de diversifier ses connaissances dans des disciplines fondamentales ouvrant sur un grand secteur d'activité, d'acquérir des méthodes de travail et de sensibiliser à la recherche ;

- de mettre l'étudiant en mesure d'évaluer ses capacités d'assimilation des bases scientifiques requises pour chaque niveau et type de formation et de réunir les éléments d'un choix professionnel ;

- de permettre l'orientation de l'étudiant dans le respect de sa liberté de choix, en le préparant soit aux formations qu'il se propose de suivre dans le deuxième cycle, soit à l'entrée dans la vie active après l'acquisition d'une qualification sanctionnée par un titre ou un diplôme, ont pour finalité de permettre aux étudiants d'acquérir, d'approfondir et de diversifier leurs connaissances et leurs méthodes de travail, de réunir les éléments d'un choix professionnel et de choisir leur orientation au sein de l'université ou dans la vie active ».

Le second cycle « regroupe des formations comprenant, à des degrés divers, formation générale et formation professionnelle. Ces formations, organisées notamment en vue de la préparation à une profession ou à un ensemble de professions, permettent aux étudiants de compléter leurs connaissances, d'approfondir leur culture et les initient à la recherche scientifique correspondante ».

Le troisième cycle est défini comme « une formation à la recherche et par la recherche, qui comporte la réalisation individuelle ou collective de travaux scientifiques originaux ». Il comprend « des formations professionnelles de haut niveau intégrant en permanence les innovations scientifiques et techniques ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

- par ailleurs, les objectifs retenus sont trop souvent libellés de manière floue, au point de paraître parfois redondants, comme l'objectif d'efficacité socio-économique assigné à l'agrégat « Enseignement supérieur » consistant à « promouvoir l'égalité d'accès à l'université » et l'objectif d'efficacité socio-économique assigné à l'agrégat « Action sociale » consistant à « réduire les inégalités » ;

- à l'exception notable de celui relatif à la rénovation des résidences universitaires, ces objectifs sont d'ailleurs encore loin de ce que devront être les objectifs assignés aux programmes dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001. En effet, aucune cible de résultat ne leur est associée. Le document relatif au contrôle de gestion dans les administrations de l'Etat élaboré par la Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat en juin 2002 rappelait pourtant que « les objectifs doivent être mesurables, c'est-à-dire qu'à chaque objectif est associé une cible de résultat, à laquelle la réalisation en fin d'exercice pourra être comparée » ;

- les constats précédents découlent d'ailleurs sans doute de ce que les objectifs et les indicateurs associés aux agrégats ont été jusqu'ici parfois définis non pas tant à partir d'une réflexion sur les finalités de l'action publique qu'à partir des données statistiques existantes. Votre rapporteur spécial ne peut donc, pour l'avenir, que souscrire à la préconisation de l'IGAENR, selon laquelle « il conviendra de reconfigurer les systèmes d'information et d'évaluation du ministère en fonction des besoins du pilotage et de les asservir plus clairement à l'arborescence des programmes »68(*) ;

- il en résulte notamment que ces indicateurs ne respectent pas toujours les critères issus du rapport du groupe de travail sur l'amélioration de la gestion publique69(*), c'est à dire qu'ils ne sont pas toujours lisibles, compréhensibles, clairs, immédiatement interprétables ; pertinents ; disponibles à un coût compatible avec les bénéfices attendus de leur usage ; fiables, précis, contrôlables ou « auditables » ; disponibles au cours du temps dans les mêmes conditions ; enfin synthétiques et sélectifs ;

- il en résulte aussi que ces indicateurs partent parfois d'une vision de l'enseignement supérieur étroitement limitée aux seules universités et ne prenant pas en compte l'articulation des différentes filières, comme l'indicateur associé à l'objectif « favoriser l'accès en deuxième cycle universitaire » relatif à l'évolution du taux d'accès en 2nd cycle universitaire des bacheliers entrés à l'université dans une filière générale (hors IUT et santé) deux à cinq ans auparavant, qui n'a aucune pertinence, puisqu'il se dégrade, toutes choses égales par ailleurs, lorsque croît la proportion des titulaires d'un DEUG qui poursuivent leurs études dans les grandes écoles ;

- enfin, votre rapporteur spécial regrette que, contrairement à ce qu'il lui avait été expressément demandé dans le cadre des questionnaires budgétaires, le ministère n'ait pas répondu aux observations formulées l'an passé par votre commission auxquelles il n'a pas donné suite.

B. L'AGRÉGAT 11 « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR »

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.

Récapitulatif des crédits pour l'agrégat « enseignement supérieur »

(en milliards d'euros)

 

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI

2001

LFI 2002

LFI 2003

LFI 2004

Titre III (Moyens des services)

5,132

5,338

5,502

6,107

6,396

6,533

6,663

Évolution

+5,4 %

+4,0 %

+3,1 %

+11,0 %

+4,7 %

+2,2 %

+2,0 %

dont personnel

4,126

4,311

4,449

5,021

5,223

5,309

5,389

Évolution

+4,4 %

+4,5 %

+3,2 %

+12,9 %70(*)

+4,0 %

+1,6 %

+1,6 %

dont fonctionnement

1,006

1,027

1,053

1,086

1,169

1,223

1,274

Évolution

+10,1%

+2,1 %

+2,5 %

+3,1 %

+7,6%

+4,4 %71(*)

+4,2 %

Titre IV (Interventions)72(*)

0,034

0,038

0,039

0,036

0,037

0,039

0,044

Évolution

-4,6 %

+12,8 %

+2,3 %

-7,4 %

+1,1 %

+5,6 %

+8,6 %

Total Dépenses ordinaires

5,166

5,376

5,541

6,143

6,432

6,573

6,707

Évolution

+5,3 %

+4,1 %

+3,1 %

+10,9 %

+4,7 %

+2,2 %

+2,0 %

Dépenses en capital (crédits de paiement)

0,776

0,863

0,825

0,838

0,723

0,670

0,773

Évolution

-6,9 %

+11,3 %

-4,5 %

+1,6 %

-13,7 %

-7,4 %

+15,2 %

Total (DO + CP)

5,942

6,239

6,366

6,981

7,156

7,243

7,480

Évolution

+3,5 %

+5,0 %

+2,0 %

+9,7 %

+2,5 %

+1,2 %

+3,3 %

1. Les objectifs assignés à l'agrégat

Dans le projet de loi de finances pour 2004, l'agrégat « Enseignement supérieur », se voit assigner des objectifs « d'efficacité socio-économique », de « qualité du service » et, pour la première fois, « d'amélioration de la gestion ».

a) Les objectifs d'efficacité socio-économique

Le projet de loi de finances pour 2004 reconduit presque à l'identique les quatre sous-objectifs et les indicateurs associés à l'objectif « d'efficacité socio-économique » retenus dans les projets de loi de finances pour 2002 et pour 2003, soit :

- « lutter contre l'échec en premier cycle », l'indicateur associé à cet objectif étant le devenir (passage ou redoublement dans la même filière ou dans une autre filière, sortie du système universitaire), un an après, des bacheliers entré en première année de premier cycle universitaire73(*).

Cet objectif se justifie au regard des difficultés d'insertion des étudiants sortant de DEUG sans diplôme, comme le montrent les résultats issus de l'enquête réalisée en 2001 par le CEREQ sur le devenir, trois ans après, des jeunes sortis de l'enseignement supérieur en 1998. En effet, à la date de l'enquête, soit trois ans après la fin de leurs études, seuls 74 % des sortants de DEUG non diplômés (dont le nombre était estimé à 54.000) étaient en emploi. Leur taux de chômage atteignait 12 %, alors qu'il était de 6 % dans l'enseignement supérieur, ce qui illustre la position défavorisée des sortants de DEUG non diplômés parmi les autres sortants de l'enseignement supérieur, en terme d'accès à l'emploi. En outre, leur salaire médian (salaire net mensuel primes comprises) était le plus faible du supérieur, à 991 euros ;

- « favoriser l'accès en deuxième cycle universitaire », l'indicateur associé à cet objectif étant l'évolution du taux d'accès en 2nd cycle universitaire des bacheliers entrés à l'université dans une filière générale (hors IUT et santé) deux à cinq ans auparavant.

Cet objectif et son indicateur associé appellent la même observation que l'an passé : ils n'ont aucun sens, dès lors que  l'indicateur « évolution du taux d'accès en second cycle universitaire » se dégrade lorsque la proportion des titulaires d'un DEUG qui poursuivent leurs études hors de la sphère universitaire, notamment dans les grandes écoles, augmente.

Ce cas particulier illustre d'ailleurs la nécessité d'adopter une vision plus globale des parcours dans l'enseignement supérieur  ;

- « accroître le niveau de formation des sortants de l'enseignement supérieur », l'indicateur associé à cet objectif étant la répartition des sortants de l'enseignement supérieur (sans diplôme, avec diplôme de l'enseignement supérieur court - DEUG, DUT, BTS ou diplôme paramédical ou social - ou avec diplôme de l'enseignement supérieur long). En 2000, les sortants de l'enseignement supérieur se répartissaient ainsi entre 24 % de non diplômés, 34 % de titulaires d'un diplôme « court » et 42 % de titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur « long ». Cet objectif n'appelle aucune remarque. En revanche, on peut s'étonner de ce que l'indicateur associé ne soit, comme l'an passé, renseigné que jusqu'en l'an 2000 ;

- « insérer professionnellement les étudiants », les indicateurs associés à cet objectif étant le statut socio-professionnel des diplômés de l'enseignement supérieur cinq ans après la fin de leurs études et, depuis cette année, le taux de chômage, la proportion de cadres, la proportion de professions intermédiaires et le salaire net médian des jeunes diplômés de 1998 trois ans après leur insertion sur le marché du travail.

Le projet de loi de finances pour 2004 reconduit également un objectif introduit l'an passé, après que votre commission se fût étonnée du manque d'indicateurs relatifs à l'évolution des inégalités, tout en replaçant l'intitulé sybillin - « origine socioprofessionnelle des étudiants français inscrits à l'université »- par celui, plus clair, consistant à « promouvoir l'égalité d'accès à l'université ».

A cet objectif est associé un indicateur brut relatif à la catégorie socioprofessionnelle (CSP) des parents des étudiants, sans précisions méthodologiques, alors même que son interprétation est pour le moins délicate. En effet, comme le souligne d'ailleurs le bleu budgétaire, « les comparaisons dans le temps [de la CSP d'origine des étudiants] doivent être faites avec précaution car les champs ne sont pas tout à fait les mêmes, puisque chaque année le système d'information couvre de nouvelles formations qui peuvent modifier les répartitions ». En outre, la répartition en pourcentage de la CSP d'origine des étudiants dépend très largement de l'évolution de la répartition des CSP dans la population active et donc, compte tenu des effets de structure induits, ne rend pas directement compte de l'évolution des inégalités. Enfin, il convient de rappeler que les problèmes d'égalité d'accès dans l'enseignement supérieur se posent avec beaucoup plus d'acuité pour les filières d'excellence que constituent les grandes écoles.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2004 introduit deux autres objectifs d'efficacité socio-économique :

- « favoriser la mobilité étudiante ». La formulation de cet objectif est ambiguë : s'agit-il de favoriser seulement la mobilité internationale des étudiants français ? S'agit-il aussi de favoriser l'accueil des étudiants étrangers ? Par ailleurs, aucun indicateur n'est associé à cet objectif. Cela résulte de ce que, comme le reconnaît le ministère, « l'observatoire de la mobilité pris en charge par l'agence Socrates s'est, pour l'instant, concentré sur la mobilité réalisée dans le cadre des programmes européens. Au-delà de ces programmes, la mobilité étudiante n'a pas donné lieu, dans sa globalité, à une saisie statistique ou à des enquêtes conduites sur une base méthodologique homogène et qui permettraient de disposer d'une mesure exhaustive et cohérente des flux concernés, sans doute à cause de la disparité de ses formes et de ses modes d'organisation ». Votre rapporteur spécial avait déjà regretté cette carence dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2002, et ne peut que renouveler son souhait d'une amélioration du système d'information du ministère sur ce sujet. Ce dernier invoque toutefois des difficultés techniques (cf. l'encadré ci-après) ;

Les difficultés d'appréhension de la mobilité internationale des étudiants français

 « S'agissant de la mobilité sortante, qui fait l'objet de la question posée, elle n'a pas fait l'objet d'une centralisation car le regroupement de données qui serait nécessaire à cette fin soulève, dans son principe même, des difficultés majeures. En effet, les processus de mobilité internationale des étudiants français relèvent de trois types de démarches pour lesquelles les informations accessibles sont de qualité très disparate.

? Dans un premier cas, la mobilité sortante est organisée dans le cadre de dispositifs nationaux, territoriaux ou européens pour lesquels on dispose d'une information cohérente. Par exemple, les données fournies par l'Agence Erasmus permettent de connaître avec précision le nombre d'étudiants ayant bénéficié de ce programme. De même, la mise en place par le Ministère chargé de l'enseignement supérieur d'un programme de bourses de mobilité portant sur 36 000 mois de bourse permet une évaluation précise du nombre des bénéficiaires et de leurs destinations. Enfin, les compléments de bourse de mobilité proposés par certaines collectivités territoriales peuvent également donner lieu à une synthèse statistique. Il faut tout au plus souligner les risques de double comptabilisation induits par la possibilité de co-financements assurés, pour certains bénéficiaires, par plusieurs dispositifs.

? Dans un deuxième cas, la mobilité sortante des étudiants français s'inscrit dans le cadre d'un accord entre établissements et peut donner lieu à une comptabilisation au niveau de l'institution française d'origine. Sauf erreur, aucune centralisation nationale n'est à l'heure actuelle effectuée sur de telles données hors des programmes Erasmus.

? Enfin, une très large part de la mobilité sortante des étudiants français relève d'initiatives personnelles et familiales et s'inscrit hors de tout dispositif incitatif. C'est le cas pour une grande partie des poursuites d'études réalisées dans des pays tels que les Etats-Unis ou le Royaume-Uni par des étudiants français déjà titulaires d'un premier diplôme ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

- « favoriser la dynamique de formation à et par la recherche », l'indicateur associé étant le nombre de thèses soutenues par grandes disciplines, au demeurant en diminution sensible entre 1999 et 2001 (- 8 % au total).

b) Les objectifs de qualité du service

Le projet de loi de finances pour 2004 propose désormais trois objectifs de qualité du service :

- comme l'an passé, « améliorer les conditions de mise à disposition des fonds documentaires auprès des étudiants : plus grande amplitude de l'ouverture des services, accroissement de l'encadrement administratif, augmentation des surfaces des bibliothèques », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'étudiants par place assise en bibliothèque (en baisse de 29 % en 2002 par rapport à 1995, à 12,9 étudiants par place assise), le nombre d'agents des bibliothèques universitaires pour 1.000 étudiants (en progression de 60 % en 2002 par rapport à 1995, à 3,80 agents pour 1.000 étudiants), le nombre de « monographies entrées » et de « titres de revues en cours » par étudiant, enfin la durée moyenne d'ouverture hebdomadaire et annuelle des bibliothèques universitaires pondérée par le volume de leurs collections (57 heures en 2002 contre 53 heures en 1998).

Comme l'an passé, votre rapporteur spécial se félicite de cet objectif et de l'évolution favorable des indicateurs associés, mais se doit de formuler deux remarques techniques. En premier lieu, on peut regretter que les ratios retenus ne soient pas homogènes : coexistent deux séries (étudiants/place assise et agents/étudiants) qui doivent idéalement évoluer en sens inverse, ce qui n'est pas source de lisibilité. En second lieu, on peut se demander s'il est opportun de rapporter directement l'évolution d'indicateurs physiques, comme le nombre de places assises, au nombre d'étudiants. En effet, les résultats obtenus dépendent alors de manière importante de la démographie étudiante (et de la fiabilité relative des statistiques relatives au nombre d'étudiants) et non pas seulement de la politique poursuivie. En outre, ce choix brouille l'affichage des cibles quantitatives assignées aux objectifs (qui ne sont d'ailleurs pas explicitées) ;

- « améliorer l'accès des étudiants aux nouvelles technologies de l'information de la communication », les indicateurs associés étant la proportion des étudiants possédant une adresse électronique (26 % en 2003), les possibilités d'accès offertes en moyenne à chaque étudiant durant les 35 semaines de l'année universitaire (c'est à dire en fait la disponibilité des salles informatiques), enfin, le nombre moyen d'ordinateurs mis à disposition des étudiants, soit 1 pour 18 étudiants en 2003, c'est à dire une situation bien moins favorable que dans les lycées et même dans les écoles primaires (1 pour 15 élèves). Cet objectif est opportun. En revanche, on peut se demander comment interpréter les évolutions de l'indicateur associé, qui porte sur les seuls établissements dont les contrats quadriennaux doivent être renégociés pour les quatre années suivantes, et qui portera donc chaque année sur des groupes d'établissements hétérogènes ;

- « permettre le développement des initiatives étudiantes ». Là encore, l'objectif est louable, mais aucun indicateur chiffré ne lui est associé, de sorte qu'il demeure flou.

c) Les objectifs d'efficacité de la gestion

Le projet de loi de finances pour 2004 propose désormais trois objectifs d'efficacité de la gestion :

- « assurer un encadrement approprié », les indicateurs associés étant le nombre d'étudiant par enseignant-chercheur, le nombre d'étudiants par personnel non-enseignant et, depuis cette année, l'évolution de répartition des emplois entre les différents catégories de personnels IATOS. Cet objectif au libellé assez flou figurait l'an passé parmi les objectifs de qualité du service. En fait, l'objectif et l'indicateur quantitatifs de taux d'encadrement n'ont guère de rapport avec l'efficacité de la gestion et auraient sans doute du demeurer parmi les objectifs et les indicateurs de qualité de service, cependant que l'amélioration de la qualification des personnels IATOS participe effectivement a priori de l'amélioration de la gestion. En d'autres termes, le présent objectif devrait être précisé et scindé ;

- «  moderniser les règles relatives à la gestion des établissements ». Une fois encore, on ne peut que souscrire à cet énoncé. Mais aucun indicateur quantifié n'est associé à cet objectif, le texte d'accompagnement se contentant d'évoquer l'expérimentation de la mise en place de Services des activités industrielles et commerciales (SAIC), enfin permise par la parution en avril 2002 des décrets d'application fixant leur organisation et leur régime budgétaire et comptable, près de quatre ans après la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche. En fait cet objectif flou est très éloigné de ce que devront être les objectifs associés aux programmes dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (c'est à dire « des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation »).

2.  Les dépenses de rémunération

Les crédits demandés pour la rémunération des personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes d'encadrement doctoral), ainsi que les indemnités, cotisations et prestations sociales s'élèvent à 5,389 milliards d'euros pour 2004, en augmentation de 80 millions d'euros (contre + 100 millions d'euros à structure constante en 2003), soit une hausse de 1,6 %.

Cette augmentation s'explique pour l'essentiel, à hauteur de 76,5 millions d'euros par des mesures acquises et des mesures d'ajustement, soit :

- à hauteur de 27 millions d'euros par l'effet en année pleine des créations d'emplois intervenues au 1er septembre 200374(*) ;

- à hauteur de 37 millions d'euros, par « l'effet de base » résultant de la mesure de revalorisation de 0,7 % point du point de la fonction publique intervenue en décembre 2002, ainsi que de la modification de la base mensuelle de calcul des prestations familiales intervenue à compter du 1er janvier 2003 ;

- à hauteur de 3,8 millions d'euros par l'incidence en année pleine des mesures catégorielles inscrites dans le projet de finances pour 2003 ;

- à hauteur 8,7 millions d'euros par diverses mesures d'ajustement des crédits « pour tenir compte de la situation réelle des personnels » ;

Par ailleurs, l'augmentation des crédits directement consacrés à la rémunération des personnels s'explique pour environ 3,7 millions d'euros par des mesures nouvelles, soit :

- à hauteur de 1,4 million d'euros en tiers d'année, par les créations d'emplois à compter du 1er septembre 2004 décrites précédemment ;

- à hauteur de 2,3 millions d'euros, par « l'accompagnement financier » de l'augmentation (+ 25) du nombre des membres de l'Académie des sciences (pour 0,125 million d'euros) et par l'effet en fraction d'année de nouvelles mesures catégorielles, notamment la poursuite du repyramidage des corps d'enseignants-chercheurs (pour 0,98 million d'euros en tiers d'année), ainsi que des corps des personnels d'encadrement et de recherche et formation (pour 0,5 million d'euros en année pleine) ; la revalorisation du corps (en voie d'extinction) des assistants de l'enseignement supérieur  (pour  0,22 million d'euros en tiers d'année) ; l'amélioration du régime indemnitaire des présidents d'université et des directeurs d'établissement d'enseignement supérieur (pour 0,3 million d'euros en année pleine) et la réforme du statut des infirmiers de l'éducation nationale (pour 0,12 million d'euros en année pleine).

3. Les subventions de fonctionnement aux établissements

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2004 prévoit d'accroître les moyens de fonctionnement de l'enseignement supérieur de 51 millions d'euros, à 1,274 milliard d'euros. Ces moyens de fonctionnement sont constitués à près de 99 % de subventions de fonctionnement aux établissements, allouées pour l'essentiel sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) et, pour un peu plus d'un sixième, dans le cadre la politique contractuelle entre l'État et les établissements.

Il convient d'observer que la Cour des Comptes a formulé dans son rapport particulier d'avril 2003 des observations critiques quant à l'allocation de ces deux masses de crédits.

a) La dotation globale de fonctionnement et la question de sa répartition

Ces critiques portaient en premier lieu sur la répartition de la DGF à l'aide notamment du système SANREMO (cf. infra).

Les observations de la Cour des Comptes sur la répartition de la DGF

« Pour répartir les emplois prévus en loi de finances ainsi que la dotation globale de fonctionnement (DGF), le ministère utilise, depuis 1994, un outil mathématique, particulièrement complexe et sophistiqué, dénommé SANREMO (système analytique de répartition des moyens). Conçu comme un outil d'aide à la décision, ce modèle a pour but de mesurer les besoins théoriques en personnels et en crédits de fonctionnement des établissements. Actuellement appliqué à 231 établissements ou composantes d'établissements, le système SANREMO a une double utilité : il sert tout d'abord au ministère à évaluer globalement les besoins et permet donc de justifier les demandes de moyens supplémentaires lors de la préparation du budget ; il constitue ensuite la référence pour l'attribution des emplois et des crédits...

Créé en 1994 pour remplacer le système GARACES, abandonné en raison de sa lourdeur et de ses effets inflationnistes, SANREMO souffre de multiples imperfections. En dépit de son apparente rigueur méthodologique et bien que conçu pour répondre aux exigences d'équité qu'implique tout système de répartition, le modèle ne rend que très imparfaitement compte de la situation et des besoins réels des établissements.

La rigidité du système limite ensuite fortement les possibilités de redéploiement. Les différentes corrections introduites dans le modèle, la modification constante de ses ratios, et le postulat implicite de continuité des dotations ne permettent aucune réelle redistribution des moyens entre établissements sur-dotés et sous-dotés. Malgré le tassement que connaît la démographie étudiante, le système SANREMO fait apparaître des besoins toujours plus élevés que ce soit en termes de personnels (enseignants ou non enseignants) ou de crédits de fonctionnement. Aussi ces éléments conduisent-ils à s'interroger sur la pertinence du mode de calcul comme sur l'objectivité des procédures qui président à l'affectation des moyens et des emplois

L'efficacité et la précision du modèle SANREMO reposent avant tout sur la fiabilité des coefficients et des données qui alimentent le système. Or ces différents termes reflètent mal la réalité des établissements et ne sont pas toujours déterminés avec une suffisante rigueur.

Le nombre d'étudiants, qui constitue la donnée fondamentale du modèle, intègre ainsi un important effet retard, puisque ce sont les effectifs de l'année n-1 qui servent à calculer la dotation de l'année n+1. Le décalage correspondant, qui retarde la prise en compte des évolutions démographiques, est favorable à la plupart des universités qui connaissent une baisse de leurs inscriptions et conduit de ce fait à une surévaluation de leurs besoins. En revanche ce mécanisme pénalise fortement les universités dont les effectifs augmentent, notamment les universités nouvelles ou en développement. En outre le recensement des étudiants pris en compte n'est pas exempt d'incertitudes. Ce chiffre repose en effet non sur les inscriptions pédagogiques, qui reflètent la participation effective aux enseignements, mais sur les inscriptions administratives. Les inscriptions de précaution ou de commodité, les doubles cursus ou encore le cas des élèves de classes préparatoires, qui, inscrits pour obtenir des équivalences de diplômes, ne participent à aucun cours, sont autant d'éléments qui viennent gonfler artificiellement le nombre des étudiants et accroître fictivement les besoins d'enseignement. Dans une université parisienne récemment contrôlée par la Cour, cet écart entre inscriptions administratives et pédagogiques dépasse les 25 %, ce qui permet à l'établissement en question de recevoir une dotation très supérieure à la réalité des charges supportées.

Les autres données du modèle présentent également de nombreux points faibles. Les coefficients H/E, aujourd'hui au nombre d'une trentaine constituent un ensemble complexe qui ne reflète pas toujours les charges effectives d'enseignement. Ces coefficients présentent en particulier une forte dispersion (de 6,3 à 40 heures par étudiant) alors que les H/E constatés dans les établissements sont beaucoup plus homogènes. Cette distorsion se traduit généralement par des taux souvent trop bas dans les premiers cycles avec des amphithéâtres « bondés » et des TD surchargés et a contrario par des offres de formation parfois luxueuses dans les cycles supérieurs. Cette méthode de calcul méconnaît par ailleurs les effets de structure et défavorise les petites composantes qui ont souvent peu d'inscrits par filière mais qui doivent cependant assurer une charge pédagogique incompressible. Cet effet de seuil frappe l'ensemble des universités de taille moyenne et notamment les universités littéraires qui présentent en général des groupes d'étudiants plus réduits, ainsi qu'une offre de formation plus diversifiée.

Les H/E enfin ont été régulièrement modifiés et remaniés au cours des dernières années. Si ces modifications correspondent à la recherche d'une plus grande rationalité, elles contribuent également à l'instabilité du modèle SANREMO et induisent des variations importantes dans le calcul de la charge pédagogique des établissements et des dotations qui en découlent. Ces aménagements successifs, qui pris isolément peuvent avoir une certaine pertinence, compromettent la fiabilité d'ensemble du système, dont l'architecture complexe a été rendue encore plus opaque du fait des changements fréquents de ses paramètres.

L'examen des autres variables du modèle met en lumière des biais assez comparables. S'agissant de la dotation pédagogique, celle-ci est calculée à partir de la charge d'enseignement affectée de deux coefficients différents selon les secteurs de formation. Cette distinction très globale, appliquée de façon uniforme pour toutes les formations d'un même secteur, est contestable. Le dispositif retenu revient à considérer qu'un étudiant de premier cycle « coûte » autant qu'un agrégatif. De ce point de vue, SANREMO repose sur une péréquation implicite entre les formations les plus consommatrices en moyens pédagogiques et celles qui sont les plus économes. La même critique peut être formulée en ce qui concerne la dotation de fonctionnement logistique : alors que les surfaces consacrées à l'enseignement sont extrêmement diverses (amphithéâtres, salles de TP, etc.), elles sont uniformément financées au mètre carré. Ce critère n'intègre en outre aucun élément qualitatif de bonne gestion des locaux et incite au contraire les établissements à accroître leurs surfaces pour disposer de davantage de crédits...

... L'objectif initial de SANREMO était de mettre en place un système de répartition garantissant une allocation optimale des dotations et reposant sur un principe de redistribution des moyens, qui devait notamment permettre, par comparaison entre dotation réelle et dotation théorique, de réduire de façon sensible les écarts constatés. La rigidité du modèle, son instabilité chronique et l'absence de lisibilité dans les procédures d'attribution ont finalement conduit à l'abandon de ses ambitions premières et aboutissent le plus souvent à la consolidation des situations acquises.

L'attribution des moyens aux établissements comporte tout d'abord un certain nombre de mécanismes correctifs permettant à la fois d'éviter les ruptures trop brutales dans les financements et d'accorder une priorité aux dotations des petits établissements. C'est le cas de la règle du plancher qui lisse les dotations d'une année sur l'autre (en garantissant au moins 97 % de la dotation de l'année précédente) et assure une certaine continuité des moyens. Légitime dans la phase transitoire correspondant à la mise en place du modèle, cette règle n'a plus aujourd'hui aucune justification et entraîne une série d'effets pervers. Elle induit ainsi une très grande inertie des masses financières et rend quasi-impossible la réduction des écarts entre les établissements.

Le rattrapage des situations les plus déficitaires est de ce fait exclusivement supporté par l'Etat, puisque seules les mesures nouvelles en loi de finances permettent d'infléchir la répartition des financements.

En dehors de ces différents aménagements visant à atténuer ses effets et à limiter la portée des redéploiements, la mise en oeuvre de ce nouveau modèle ne paraît pas avoir modifié de manière significative les modalités concrètes de répartition des crédits et des emplois. SANREMO, outil d'aide à la décision, conduit en effet à un calcul théorique et largement indicatif et non à l'attribution effective d'une subvention. Entre les résultats du modèle et les subventions réellement allouées apparaissent des différences, parfois importantes, qui compromettent en partie la transparence et la lisibilité des procédures. Cette situation constitue la principale limite du système dont les résultats peuvent être remis en cause par des éléments d'opportunité externes à sa logique quantitative ; elle se caractérise notamment par l'absence de lien immédiat entre l'évolution des moyens et celles des effectifs et par la persistance d'écarts importants entre les établissements.

La comparaison entre la dotation globale de fonctionnement (DGF) et le montant théorique qui découle de l'application stricte des critères SANREMO montre ainsi que, selon leur typologie, les établissements ont tendance à être plus ou moins bien dotés... Dans un contexte où le total des moyens réellement attribués reste inférieur aux besoins théoriques calculés, le « rationnement » ne s'effectue manifestement pas à l'identique selon les types d'établissements... Des écarts substantiels demeurent donc entre les établissements et certains cas extrêmes s'apparentent à des quasi-rentes de situations.

En ce qui concerne l'évolution de la DGF, la corrélation avec les effectifs étudiants (qui sont pourtant la variable de base du modèle) est loin d'être démontrée...

L'ensemble de ces éléments montre à l'évidence que l'usage que les décideurs font du système SANREMO ne répond pas aux principes d'une juste distribution des moyens entre les établissements d'enseignement supérieur ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

b) La politique contractuelle et la question des délais de signature des contrats quadriennaux

Les critiques de la Cour des Comptes portaient aussi sur la politique contractuelle (cf. infra)

Les observations de la Cour des Comptes sur la politique contractuelle

« La loi de 1984 a prévu que les établissements pouvaient conclure avec le ministère des contrats pluriannuels portant sur les « activités de formation, de recherche et de documentation, dans le cadre de la carte des formations supérieures » et prévoyant les moyens et emplois correspondant à leurs obligations. La loi précise que les établissements doivent rendre compte périodiquement de l'exécution de leurs engagements ; c'est à cette occasion qu'a été créé le comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (CNE)....

Les objectifs définis dans la loi de 1984 ne sont cependant pas réellement atteints. La contractualisation a incontestablement permis un dialogue renforcé entre administration centrale et établissements et une meilleure synergie entre ces derniers. Elle a aussi conduit à initier une rupture avec la politique de guichet traditionnelle, sans toutefois pallier la césure majeure entre le mode de traitement de la recherche et celui des autres volets de la vie des établissements.

En pratique, la contractualisation avec les établissements reste d'une portée limitée. Pour les contrats de la vague 1998-2001, les crédits contractualisés représentaient environ 450 M€, dont 207 M€ au titre de la recherche, 127 M€ au titre du patrimoine et 114 M€ au titre de l'enseignement supérieur. Ainsi, la direction de l'enseignement supérieur, pilote du système, n'assure qu'une part minoritaire de son financement. Certes, le ministère considère que ces crédits donnent aux établissements « des marges de manoeuvre très appréciables ». Mais les crédits contractuels qu'il alloue ne représentent chaque année qu'environ 15 % des crédits de la dotation annuelle globale de fonctionnement dont la direction de l'enseignement supérieur assure également la gestion ; plus de 80 % des crédits alloués par la direction de la recherche, en revanche, sont contractualisés. La contractualisation ne tient pas non plus compte des situations relatives des établissements, y compris dans le domaine financier, ni de la qualité de leur gestion. Les emplois sont en outre exclus de la contractualisation. Le ministère ne dispose donc pas d'un instrument lui permettant de maîtriser globalement le contenu des projets ou la localisation de l'offre de formation des établissements...

...L'évolution vers des contrats d'objectifs et de moyens ne paraît pas encore affichée comme une priorité. La vertu des contrats passés entre les universités et le ministère est plutôt de nature pédagogique : son vrai succès serait de conduire les établissements à se projeter dans le moyen terme, à définir des projets globaux, tant en matière de recherche que de formation. Bien que quelques pionniers commencent à s'engager dans cette voie, la situation actuelle est encore éloignée de cet objectif. De ce point de vue, la périodicité quadriennale des contrats, plus courte que celle des contrats de plan Etat-région et de la plupart des contrats habituels dans la sphère publique, peut être un handicap. Si le contrat doit devenir l'accompagnement des stratégies et des projets d'établissement, alors même que les évolutions de l'offre de formation ne peuvent qu'être lentes, cette durée devrait être réexaminée en liaison avec les autres éléments qui rythment la vie des établissements, notamment l'élection des présidents.

La logique propre des universités et leur mode de fonctionnement accroissent probablement les difficultés intrinsèques à l'exercice de contractualisation qui suppose que les objectifs des établissements soient clairement affichés et que les moyens correspondants puissent être définis. Il reste que la contractualisation constitue vraisemblablement l'outil le plus intéressant dont puisse user l'administration si elle entend peser sur les évolutions des établissements.

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

On peut par ailleurs s'inquiéter de la persistance de retards importants pour la signature des contrats quadriennaux. Certes, le ministère affirme comme l'an passé en réponse à votre rapporteur spécial que, pour les vagues contractuelles 1999-2002, 2000-2003, 2001-2004 et 2002-2005 « la durée de la procédure s'est globalement réduite : le décalage entre la date idéale de signature (décembre de l'année n-1) et la signature effective de la majorité des contrats a progressivement été ramené de 18 mois à 6 mois ».

Cependant, cette assertion lénifiante et désinvolte77(*) est une fois encore démentie par l'examen détaillé des dates de signature des contrats transmises en annexe. En effet, sur les 43 contrats quadriennaux de la vague contractuelle 2002-2005, aucun n'a été signé en 2001et aucun n'a été signé au premier semestre 2002, c'est à dire qu'aucun contrat n'a été signé dans le délai précité.

En fait 4 contrats ont été signés au troisième trimestre 2002, 12 ont été signés au quatrième trimestre 2002 ; 5 ont été signés au premier trimestre 2003 ; 7 ont été signés au deuxième trimestre 2003 ; 11 ont été signés au troisième trimestre 2003 et 4 étaient « en cours à la date d'envoi du questionnaire », soit presque à mi-parcours de la période du contrat.

Au total, le délai médian de signature des contrats de la vague contractuelle 2002-2005 aura donc été de 16 mois, ce qui infirme l'annonce faite l'an passé en réponse au questionnaire de votre commission des finances de ce que « la majorité des contrats devait pouvoir être signée avant décembre 2002 ».

On peut d'ailleurs observer que ce délai médian se dégrade continûment, puisqu'il s'élevait à 15 mois pour la vague contractuelle 2001-200478(*) et à 14 mois pour la vague contractuelle 2000-2003.

Les délais de signature des contrats quadriennaux avec les établissements illustrent ainsi les observations formulées par l'IGAENR dans son rapport général pour 2002, selon lesquelles, dans le ministère de l'éducation nationale, « tous les acteurs ont profondément la certitude que la plupart des délais sont irréalistes et qu'ils ne sont fixés que parce que le temps de l'action doit être le plus ramassé possible sous peine de se dévaluer en temps de gestion....  Le délai possède la capacité remarquable et souvent vérifiée de pouvoir s'étirer.... [sa] caractéristique essentielle étant [toutefois] qu'il presque constamment battu en brèche, y compris quant cette violation a pour conséquence de remettre en cause des principes fondamentaux ».

Dans son rapport d'avril 2002 intitulé « Repères pour l'évaluation », le Comité national d'évaluation préconisait ainsi de remplacer ces contrats quadriennaux par des contrats sur six ans, avec la possibilité d'une évaluation légère à mi-parcours.

De même, la Cour des Comptes recommandait en conclusion de son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif de « faire évoluer les contrats d'établissement vers des contrats d'objectifs et de moyen incluant leur évaluation et [de] revoir en conséquence leur durée ».

Pour l'avenir, le ministère n'a pas retenu ces préconisations, et il a transmis en réponse à votre rapporteur spécial les indications suivantes :

- « pour la vague 2003/2006, le calendrier devrait être sensiblement le même que pour la vague 2002 ;

- la vague 2004-2007 devrait connaître une phase d'amélioration. Il a, en effet, été obtenu des organismes de recherche, et notamment du Comité national de la recherche scientifique, une modification des dates d'examen des dossiers des laboratoires universitaires par leurs instances nationales d'évaluation. Ces dates sont désormais en cohérence avec le calendrier contractuel ;

- mais c'est pour les établissements de la vague 2005-2008 que le plein effet du rapprochement entre la date de signature de chaque contrat et le début de sa mise en oeuvre est attendu.

Il convient de souligner que la crédibilité de la politique contractuelle passe pour partie par la réussite de cette opération de « remise à plat » du calendrier contractuel, dont les modalités ont été négociées avec les grands organismes de recherche ».

c) La question du fonds de roulement des établissements

Il convient de rappeler que votre commission s'était l'an passé inquiétée de ce que le fonds de roulement des établissements ait progressé de 30 % entre 1995 et l'an 2000 pour atteindre 1,043 milliard d'euros, ce qui équivalait à presque un an de subventions de fonctionnement ou à 235 jours de dépenses de fonctionnement, alors que la norme retenue pour le niveau du fonds de roulement par le ministère de l'éducation nationale est de 90 jours de dépenses de fonctionnement.

La Cour des Comptes concluait d'ailleurs ainsi la monographie consacrée au budget de l'enseignement supérieur dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 : « ... ce montant signifie que les ressources disponibles dans les établissements d'enseignement supérieur représenteraient ainsi un volume de près de 4 milliards de francs. Un tel montant, qui ne peut [certes] pas être assimilé à la seule thésaurisation des subventions reçues de l'État, appelle [toutefois] analyse et action de la part du ministère ».

Or l'action entreprise semblait pêcher par manque d'efficacité, sinon par manque d'ambition, malgré la réalisation en 2001 d'une étude à partir d'un échantillon de 36 universités selon laquelle la part des fonds de roulement réellement mobilisable s'établissait à environ 25 % du fonds de roulement comptable, soit en moyenne 48 jours de dépenses de fonctionnement (ou, par extrapolation, plus de 0,26 milliard d'euros pour l'ensemble des établissements), puis l'élaboration d'une grille d'analyse du fonds de roulement, transmise aux établissements.

Après avoir regretté que la maîtrise des réserves des établissements d'enseignement supérieur ne figure pas parmi les objectifs d'amélioration de la gestion assignés à l'agrégat « Enseignement supérieur », votre commission des finances s'était ainsi résolue à adresser un « signal » en faveur d'une meilleure gestion des universités en proposant un amendement tendant à minorer de deux millions d'euros la forte progression des crédits demandées pour les subventions de fonctionnement des universités.

Le Sénat, puis l'Assemblée nationale, avaient adopté cette mesure, qui réduisait de 0,17 % les moyens de fonctionnement des établissements, à charge pour le ministère de répartir la moindre progression des crédits sur les seuls établissements disposant de réserves excessives.

Or, en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le ministère indique qu'il a réparti cette moindre progression de manière indifférenciée, ce qui a eu pour effet « de limiter le rattrapage des situations les plus tendues ».

Invité par votre commission des finances à s'expliquer sur ce point lors de son audition en date du 29 octobre 2003, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, a confessé que ce choix résultait de ce que le ministère ne disposait en fait d'aucune donnée fiable sur la situation financière des universités, ce qui expliquait d'ailleurs qu'aucune donnée récente relative à l'évolution de leurs réserves n'ait été transmise cette année à la commission, puis il a confirmé avoir commandité à l'IGAENR et à l'inspection générale des finances un rapport destiné à faire le point sur cette question.

Cet épisode confirme les observations précitées de la Cour des Comptes selon lesquelles la politique contractuelle ne tient pas compte des situations relatives des établissements, y compris dans le domaine financier, ni de la qualité de leur gestion, ce qui est manifestement anormal.

La mesure proposée l'an passé par la commission des finances du Sénat semble toutefois avoir eu effet psychologique certain et, ce, d'autant plus qu'elle a été de facto relayée par le ministère, puisque celui-ci a procédé en octobre 2003 à l'annulation de 1 million d'euros supplémentaires de subventions aux établissements, ce qui, semble-t-il, ne s'était jamais fait auparavant.

d) L'évolution des subventions de fonctionnement dans le projet de loi de finances pour 2004

Quoi qu'il en soit, on peut préciser que l'augmentation des moyens de fonctionnement des établissements prévue dans le projet de budget pour 2004 (soit 51 millions d'euros) se décompose pour l'essentiel entre :

- la hausse de 40 millions d'euros à structure constante (soit + 4,1 %, après + 2,4 % en 2003 à structure constante, + 7,6 % en 2002 et + 2,2 % en 2001), à 1.018 millions d'euros, des subventions de fonctionnement aux universités ;

- la hausse de 5,0 millions d'euros (soit + 4,0 %, après + 4,0 % en 2003, + 5,3 % en 2002 et + 2,6 % en 2001), à 126 millions d'euros, des crédits de fonctionnement des bibliothèques universitaires et des musées sous tutelle du ministère (dont + 3,0 millions d'euros de subventions de fonctionnement pour les bibliothèques ; + 0,9 million d'euros de subventions de fonctionnement pour les musées et + 1,0 million d'euros pour l'institut national d'histoire de l'art) ;

- la hausse de 0,35 million d'euros à structure constante (soit + 2,9 % ), à 12,6 millions d'euros79(*), des crédits réservés à l'action internationale ;

- la hausse de 0,1 million d'euros (+ 0,6 %, après + 0,6 % en 2003 contre + 8 % en 2002), à 16,7 millions d'euros, des subventions de fonctionnement de fonctionnement de l'Institut national de la recherche pédagogique (INRP) ;

- l'augmentation de 3,2 millions d'euros (+ 54 %, après + 12 % en 2003, + 23 % en 2002), à 9,2 millions d'euros, des crédits de fonctionnement de l'établissement public du musée des arts et civilisations Paris (le musée des arts premiers), cofinancé par l'enseignement supérieur sans que la pertinence de ce cofinancement de dépenses de fonctionnement n'apparaisse clairement ;

- la hausse de 2,0 millions d'euros (soit +5,5 %, après + 0,3 % en 2003, + 1,6 % en 2002 et + 13 % en 2001), des subventions de fonctionnement accordées aux laboratoires universitaires de recherche ;

- la hausse de 0,3 million d'euros, à 3,2 millions d'euros, des subventions de fonctionnement à l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ).

4. Les autres moyens de fonctionnement

Les autres moyens de fonctionnement sont quasiment stables, à 7,55 millions d'euros pour les moyens de fonctionnement des services (+ 1,3 %) ; 5,24 millions d'euros pour les examens et concours (+ 0,5 %) et 0,78 million d'euros pour le comité national d'évaluation (CNE) (+ 0,3 %).

5. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de l'agrégat (titre IV), augmentent de 3,55 millions d'euros à 43,7 millions d'euros en 2004 (soit une hausse de 8,8 %).

Ces crédits supplémentaires devraient abonder les subventions à l'enseignement supérieur privé, dont le montant, en hausse de 10,6 %, à 38,7 millions d'euros, constitue désormais 89 % des crédits d'intervention de la section budgétaire.

Cette hausse des subventions à l'enseignement supérieur privé vise selon le ministère à « engager une politique claire et équitable de contractualisation et de pleine association de l'enseignement supérieur privé », à la suite, en particulier, des travaux réalisés en 2003 par le groupe de travail réunissant notamment les représentants des trois fédérations représentatives de l'enseignement supérieur privé (FESIC, UDESCA et UGEI), qui a permis de clarifier les procédures de répartition de ces crédits, ainsi que des protocoles d'accord conclu le 30 avril 2002 par le ministère avec la FESIC et l'UDESCA, dans lequel ces fédérations s'engageaient à « inscrire dans les normes du service public leurs formations et leurs centres de recherche ».

Extraits du protocole d'accord signé le 30 avril 2002 avec l'UDESCA

Le protocole d'accord signé le 30 avril 2002 entre M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale et Mgr François Tricard, président de l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique, disposait notamment :

« L'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique (UDESCA) regroupe les cinq instituts de formations supérieures relevant de l'enseignement supérieur privé. Ces cinq établissements, associations à but non lucratif et reconnues d'utilité publique, ont été créés conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1875 (art. L. 731-1 et suivants du code de l'éducation), Paris et Lyon en 1875, Angers en 1875, Lille en 1876 et Toulouse en 1877. Depuis plus d'un siècle, ces établissements ont développé une capacité d'excellence dans leurs domaines spécifiques, notamment dans les sciences religieuses. Dans le cadre des principes républicains, ils prennent part au débat sur la place des traditions et de la spiritualité dans des sociétés laïques ouvertes sur la pluralité des croyances...

Les instituts prennent part aujourd'hui à la réflexion philosophique et sociologique et pédagogique par des centres de recherche : le laboratoire de recherche en économie de la santé à Lille associé au CNRS et à l'INSERM exerce une activité reconnue en matière d'évaluation ; un autre laboratoire de recherche en éducation et formation fonctionne en liaison avec l'université Lyon II ; Toulouse a l'ambition de d'apporter son concours à l'éthique des affaires, Paris et Lyon participent à la recherche sur la paix et les droits de l'homme. De façon originale, Angers a abordé avec succès le domaine des applications mathématiques en collaboration avec des laboratoires de Paris VI, et intervient dans le secteur des sciences de la vie et de la Terre en liaison avec le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ou l'IFREMER.

Les cinq instituts accueillent plus de trente-six mille étudiants et stagiaires, dont le tiers préparent des diplômes nationaux. C'est à ce titre qu'ils concourent au service public de l'enseignement supérieur et que l'Etat apporte un soutien financier propre à assurer la pérennité et l'indépendance de ces institutions. Depuis plusieurs années, des contacts réguliers ont lieu entre le ministère de l'éducation nationale et l'Union des établissements d'enseignement supérieur catholique. Le dialogue s'est ouvert à une réflexion générale sur l'apport des instituts au service public de l'enseignement supérieur. Dans ce cadre, la volonté de transparence académique, administrative et financière de l'UDESCA a rejoint celle du ministère de l'éducation nationale de définir avec les établissements les objectifs pédagogiques et scientifiques à moyen terme dans le cadre du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'instrument moderne de ce dialogue est un contrat établi sur la base du projet de chaque établissement.

Dans l'ambition commune d'optimiser l'offre de formation française d'enseignement supérieur, les cinq instituts ont transmis conjointement au ministère leurs projets respectifs. Le ministère de l'éducation nationale et l'UDESCA conviennent d'engager immédiatement la démarche visant à conclure, dès que possible, les contrats d'objectifs...

Par le présent protocole, les deux parties s'engagent à poursuivre leur concertation régulière dans le souci de préserver l'identité des instituts catholiques au sein du système français d'enseignement supérieur.

À cette fin, seront poursuivis les objectifs suivants :
1) la contractualisation conjointe des projets d'établissement des cinq instituts dans un souci d'intensifier le potentiel académique de formation et de recherche ;
2) la recherche de la valorisation en loi de finances de la subvention versée aux cinq instituts catholiques dans la double perspective de préserver ces institutions et de moderniser l'offre nationale des formations supérieures ;
3) l'approfondissement des conventions avec les universités dans une volonté de partenariat équilibré ; à cette fin, le ministère encourage les contacts pris entre l'UDESCA et la conférence des présidents d'université ;
4) la pleine participation des instituts de l'UDESCA à la construction de l'Europe des universités 
».

Extraits du protocole d'accord signé le 30 avril 2002 avec la FESIC

Le protocole d'accord signé le 30 avril 2002 entre M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale et Mgr Pierre Tapie, président de la Fédération des écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC), disposait notamment :

« La Fédération d'écoles supérieures d'ingénieurs et de cadres (FESIC), créée en 1969, regroupe vingt-cinq écoles privées d'enseignement technologique associées aux cinq instituts catholiques d'Angers, de Lille, de Lyon, de Paris et de Toulouse. Ces écoles souvent très anciennes, comme l'École des hautes études industrielles (HEI) à Lille ou l'École catholique des arts et métiers (ECAM) à Lyon, développent une part importante de l'offre de formation diplômante et professionnalisante à bac + 5. Rassemblant 17 000 étudiants, elles délivrent annuellement environ 4 000 diplômes d'ingénieurs et de commerce reconnus par l'État et plus de cent mille anciens élèves exercent dans les entreprises des fonctions de responsabilité. Ces écoles, associations à but non lucratif, certaines reconnues d'utilité publique, veulent répondre par le dialogue aux défis de la modernisation des formations et de l'insertion dans l'espace européen de l'enseignement supérieur...

Ouvertes dans le cadre des dispositions légales relatives à l'enseignement technique, les écoles de la FESIC ont vocation à concourir aux missions de service public qu'établit le code de l'éducation pour les établissements d'enseignement supérieur : formation initiale et continue, formation à la recherche et par la recherche valorisation économique et technologique. Elles affirment la place centrale de l'étudiant ou du stagiaire dans les projets pédagogiques et mettent en place les conditions d'un accompagnement personnalisé. Les écoles d'ingénieurs sont habilitées par les ministres (art. 642-1 du code de l'éducation) et les écoles de commerce et de gestion sont autorisées aussi par voie réglementaire à délivrer un diplôme visé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Ces établissements et ces formations sont soumis au contrôle d'instances d'expertise : de plus en plus à l'expertise du Comité national d'évaluation (CNE) et de façon systématique à celle la commission des titres d'ingénieur (CTI) ou de la commission d'évaluation des formations et diplômes de gestion (CEFDG)...

Toutes les grandes écoles de la FESIC développent des relations approfondies avec le ministère de l'éducation nationale. En satisfaisant aux exigences pédagogiques des instances d'évaluation, elles préservent la qualité des labels et justifient la subvention publique au regard des critères de qualité indispensables dans les domaines de la technologie et des savoirs professionnalisants. Dans cette optique, le ministère de l'éducation nationale a déjà intégré deux écoles à titre expérimental, HEI de Lille en 2000 et l'ECAM en 2001, à la procédure contractuelle conduite avec l'ensemble établissements publics d'enseignement supérieur.

Les écoles de la FESIC s'engagent à renforcer leur partenariat avec le ministère de l'éducation nationale, dans le cadre de leur reconnaissance par l'État et de leur participation aux missions de service public de l'enseignement supérieur.

À cette fin, les objectifs suivants seront poursuivis :
1) la réflexion sur le cadre législatif et réglementaire régissant les établissements privés d'enseignement technologique pour tenir compte des missions de service public dévolues aux écoles autorisés à délivrer un diplôme officiel ;
2) la recherche de valorisation en loi de finances des subventions versées aux écoles de la FESIC, dans la perspective de préserver la diversité des formations supérieures technologiques ;
3) la poursuite de dispositions contractuelles permettant aux écoles de garantir et de renforcer leur potentiel universitaire de formation et de recherche, en liaison avec les établissements publics, en vue d'une optimisation de l'offre de formation supérieure.
Le présent protocole s'inscrit dans la volonté réciproque des parties de promouvoir l'innovation et l'excellence dans les formations technologiques et la recherche, afin de promouvoir le rayonnement de l'enseignement supérieur français dans l'espace européen de l'enseignement supérieur 
».

6. Les dépenses en capital

Les crédits de paiements (titres V et VI) demandés pour 2004 représentent 8,5 % du budget de l'enseignement supérieur, avec 773 millions d'euros, soit une hausse de 15,2 %, après une baisse de 7,4 % en 2003 et une baisse de 13,7 % en 2002.

Ces crédits sont répartis sur quatre chapitres : deux chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage État (chapitre 56-10) ou à maîtrise d'ouvrage déléguée (66-73) et deux chapitres consacrés respectivement à l'équipement de la recherche universitaire (chapitre 66-71) et à la maintenance (chapitre 66-72).

a) Les investissements en faveur de la recherche universitaire

Les subventions d'équipement demandées pour la recherche universitaire (chapitre 66-71), s'élèvent en 2004 à 338 millions d'euros de crédits de paiement, en hausse de 2,7 % (après + 2,3 % en 2003, + 5,9 % en 2002 et + 7,3 % en 2001), et à 348 millions d'euros d'autorisations de programmes, c'est à dire au même niveau qu'en 2003 (après + 5,8 % en 2002 et + 10,7 % en 2001).

Il convient de signaler que ces crédits, qui s'apparentent pour partie à des subventions de fonctionnement, ont fait pour la première fois l'objet d'une mesure d'annulation le 3 octobre 2003, à hauteur de 16 millions d'euros.

Cette « première » peut s'expliquer par l'effritement continu de la consommation des crédits de ce chapitre depuis 1997, puisque leur taux de consommation est passé de près de 100 % en 1997 et en 1998, à 98 % en 1999 et en 2000, puis à 97 % en 2001, enfin, à 93 % en 2002, de sorte que le chapitre avait accumulé des reports à hauteur de 21,5 millions d'euros au début de 2003, et que cette mesure d'annulation n'a pas réduit les crédits disponibles en deçà du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2003.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, cette mesure s'expliquerait aussi par le souhait du ministère de ne pas accroître les dotations de certains établissements n'ayant pas transmis en temps utile les pièces justifiant de l'augmentation de leurs besoins.

Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance des laboratoires universitaires (article 66-72.50) se stabiliseraient en crédits de paiements, à 19,8 millions d'euros (après - 3,0 % en 2003, - 8 % en 2002 et - 5  % en 2001), et demeureraient stables pour la troisième année consécutive en autorisations de programme, à 19,8 millions d'euros.

Au total, la recherche universitaire bénéficierait donc de 358 millions d'euros de crédits de paiements en 2004, contre 349 millions d'euros en 2003.

b) Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments

Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments d'enseignement supérieur s'inscrivent en forte progression dans le projet de loi de finances pour 2004, à 276 millions d'euros de crédits de paiements, contre 208 millions d'euros en 2001 et 221 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 33 %, après - 9,4 % en 2003, - 12,3 % en 2002 et - 9,4 % en 2001.

Cette baisse globale recouvre des évolutions contrastées.

En premier lieu, les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de maintenance, qui s'apparentent pour une large part à des subventions de fonctionnement, poursuivraient leur croissance avec + 6 millions d'euros de crédits de paiements, à 134 millions d'euros en 2004, soit une nouvelle hausse de 4,9 %, après des hausses de 14 % en 2003, de 12 % en 2002 et de 19 % en 2001 : au total, ces crédits se seront ainsi accrus de 60 % entre 2000 et 2004.

En second lieu, les crédits de paiement demandés pour les travaux de mise aux normes de sécurité, qui recouvrent  à la fois la participation de l'État au volet sécurité du plan « Université du troisième millénaire » (U3M), les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise aux normes de sécurité et les crédits demandés pour le désamiantage du campus de Jussieu, réaugmenteraient de 80 millions d'euros en 2003 à 142 millions d'euros en 2004, cependant que les autorisations de programme afférentes progresseraient de 21 millions d'euros en 2003 à 117 millions d'euros en 2004 (l'intégralité du solde des autorisations de programme nécessaires à la mise en oeuvre du plan de sécurité des établissements du programme U3M ayant par ailleurs été inscrit dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 -à hauteur de 263,4 millions d'euros- afin d'accélérer le lancement des chantiers).

Les observations de la Cour des Comptes sur la situation de la Sorbonne en matière de maintenance et de sécurité

« Malgré la prise de conscience des questions liées à la sécurité des immeubles au cours de la décennie 1990, la situation actuelle est loin d'être satisfaisante. Un contraste apparaît toutefois entre les universités provinciales et parisiennes. Alors que nombre des premières ont fait preuve de vigilance, les secondes ont connu une détérioration progressive de leur niveau de conformité aux normes de sécurité. Les bâtiments de la Sorbonne constituent un exemple extrême de telles carences :

... La mise à disposition de l'université remonte au Second empire mais il n'existe plus d'exemplaire de cet acte. Au moment de la disparition de l'ancienne université de Paris et de son éclatement entre plusieurs établissements, aucun acte n'est venu entériner la nouvelle répartition, si ce n'est une convention de 1972 qui précise les modalités de remboursement des dépenses à la chancellerie. Aussi le fonctionnement de la Sorbonne souffre-t-il d'une dilution des responsabilités entre les divers occupants. Cette gestion est si complexe qu'elle dépasse parfois l'entendement : hormis l'école des chartes et la bibliothèque inter-universités (BIU), aucun utilisateur ne dispose d'un espace homogène. S'agissant de leur entretien, les bâtiments de la Sorbonne ont fait l'objet d'un total abandon par la ville de Paris pendant plus de 50 ans. Un projet de rachat par l'Etat a été envisagé et remis périodiquement à l'ordre du jour, puis définitivement abandonné au début des années 1990. De ce fait, les travaux à réaliser sont tout à fait considérables. Un plan d'investissement, estimé en 1996 à 13,48 M€, concerne la remise en état du clos et du couvert et la mise en sécurité. Les travaux sont financés par la Ville de Paris avec une contribution du ministère de l'éducation nationale de 1,52 M€. Ces dépenses paraissent limitées par rapport aux besoins de réhabilitation.

Enfin les bâtiments de la Sorbonne sont soumis à la réglementation des établissements recevant du public. Or les locaux n'ont fait l'objet d'aucun examen global de la commission de sécurité entre 1978 et 1992 et ce, malgré deux incendies survenus en 1990 et 1992. Depuis lors, les interventions de la commission sont ponctuelles. L'état de la BIU présente des risques importants. La solidité à froid du bâtiment et la charge au sol n'ont jamais été vérifiées, alors que les structures métalliques supportent plus de trois millions d'ouvrages. Les locaux ne sont pas encloisonnés. Certains sont même dépourvus de réseau de détection de fumées et de sortie de secours, tel le bâtiment B où, au coeur des réserves de la BIU, travaillent en permanence huit personnes dans des bureaux aux murs de bois.

La carence la plus grave est l'absence de réseau d'alarme. Les exercices d'évacuation sont dès lors très difficiles à organiser. Ils ne peuvent avoir lieu que par zones, sur intervention humaine, au sifflet ou bien à la corne de brume. Encore de tels exercices sont-ils contraints par des comportements individualistes car de très nombreuses zones sont protégées par des codes d'accès qui obturent les sorties de secours ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

c) L'état d'avancement des opérations de désamiantage et de rénovation du campus de Jussieu

Cette augmentation s'explique par l'accélération des opérations de désamiantage et par la remise à niveau du fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu effectuée en 2002 et en 2003.

On peut en effet rappeler que les retards initiaux du chantier de désamiantage s'étaient traduits, compte tenu du niveau élevé des crédits de paiement ouverts en lois de finances, par un gonflement du fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ), qui a ainsi atteint 124 millions d'euros au 31 décembre 2001.

En d'autres termes, les crédits de paiement alloués en 2001 (soit 46 millions d'euros) avaient nourri pour moitié l'augmentation du fonds de roulement, celui-ci atteignant à la fin de 2001 plus du quadruple des dépenses liées aux opérations entreprises en 2001 (soit 28 millions d'euros). L'EPCJ avait ainsi dégagé en 2001 des produits financiers substantiels (plus de 5 millions d'euros).

Cela signifiait que l'octroi de ces crédits de paiement à l'EPCJ en 2001 était absurde, puisque ces crédits avaient en fait abondé les réserves financières de l'établissement public au prix d'un endettement accru de l'État.

De même, l'octroi de crédits de paiement supplémentaires en 2002 (à hauteur de 22,9 millions d'euros) était parfaitement inutile dès lors que le fonds de roulement de l'EPCJ au début de 2002 (soit 124 millions d'euros) était supérieur au montant cumulé du reliquat des dépenses d'opération engagées mais non mandatées à cette date (soit 33 millions d'euros) et du montant des engagements prévus en 2002 (soit 72 millions d'euros). Comme votre rapporteur spécial le supputait l'an passé, le fonds de roulement de l'EPCJ approchait ainsi encore 96 millions d'euros à la fin de 2002.

En revanche, l'année 2003 devrait se caractériser par une forte progression des dépenses d'opérations (à hauteur de 106 millions d'euros selon les prévisions transmises à votre rapporteur spécial), tandis que les crédits de paiement alloués devraient être limités à 19 millions d'euros.

En conséquence, le fonds de roulement de l'EPCJ pourrait être divisé par dix en 2003 pour s'établir aux alentours de 10 millions d'euros à la fin de l'année 2003, soit un niveau plus que raisonnable au regard du coût total du programme, qui avait été estimé à 0,58 milliard d'euros en 1999, mais qui a été réévalué à 0,68 milliards d'euros en 2002.

C'est donc bien la conjugaison de l'accélération des opérations physiques et de l'épuisement du fonds de roulement qui justifient la forte hausse (à 108 millions d'euros) des crédits de paiement prévus pour les opérations de désamiantage de Jussieu.

Evolution du cumul des engagements de crédits et des mandatements effectués depuis 1997 (en millions d'euros)

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

Compte tenu des crédits de paiement déjà alloués sur la période 1997-2003 (soit 0,24 milliard d'euros), l'achèvement du projet en 2009 supposera d'ailleurs qu'y soient consacrés en moyenne 80 millions d'euros chaque année sur la période 2004-2009.

On peut en outre se réjouir de ce que la date prévisionnelle d'achèvement du chantier, toujours officiellement fixée à 2009, n'ait pas reculé cette année.

On peut en effet rappeler que la date d'achèvement du chantier avait jusqu'ici reculé à un rythme soutenu au fur et à mesure de la conduite des travaux, puisqu'elle est passée de 1999-2000 (dans le plan de désamiantage initial du 4 décembre 1996) à 2004-2005 (dans le plan proposé par l'EPCJ après sa création en avril 1997 et retenu lors de la réunion interministérielle du 19 janvier 1998), puis à 2006-2007 (en l'an 2000), à 2008-2009 (à la mi- 2001), à la fin de 2009 (à la suite du « plan d'accélération » [sic] décidé lors de la réunion interministérielle du 14 novembre 2001 dont l'échéancier a été réitéré en octobre 2002 en réponse au questionnaire de la commission des finances du Sénat), mais en 2010 « à condition de louer des locaux provisoires » selon un rapport de l'IGAENR de mars 2002.

Enfin, certaines difficultés juridiques se sont aplanies. On peut en effet rappeler que :

- saisi de plusieurs requêtes du « Comité anti-amiante », le Tribunal administratif de Paris avait annulé le 8 novembre 2001 la décisions du Préfet de police de refuser de fermer le campus de Jussieu et donné l'injonction au Préfet de police de mandater la Commission de sécurité aux fins de délivrer un avis sur la situation au regard du risque incendie de l'ensemble des bâtiments composant le campus de Jussieu, et de décider s'il y avait lieu de procéder à la fermeture du campus de Jussieu ou d'enjoindre aux présidents des Universités de Paris 6 et Paris 7 et au directeur de l'Institut de physique du globe de Paris d'exécuter les prescriptions qu'il aura arrêtées. Après une visite exhaustive du site de Jussieu par la commission de sécurité pendant trois journées (10, 11 et 12 avril 2002), le Préfet de police a décidé le 12 mai 2002 d'autoriser la poursuite de l'exploitation, sous réserve de la réalisation, dans des délais prescrits, de certaines interventions. Ces travaux ont été réalisés par l'EPCJ au cours de l'année 2003, et même s'ils devraient se poursuivre en 2004, en particulier pour ce qui concerne le chantier de mise en sécurité de toutes les installations électriques du campus, ces mesures provisoires de sécurité devraient permettre d'exploiter le campus jusqu'à sa rénovation définitive par tranche80(*), sous réserve de l'accord de la commission de sécurité de la Préfecture de police dont la visite est prévue pour l'automne 2003 ;

- le ministère indiquait par ailleurs en septembre 2002 en réponse aux questions de votre commission : « il reste cependant un problème majeur concernant la stabilité au feu de la tour centrale de Jussieu. Dans ses prescriptions, la préfecture a demandé d'abaisser le potentiel calorifique du bâtiment. Cette demande étant difficilement réalisable (la tour étant essentiellement occupée par les services administratifs des deux universités), la décision de fermeture de la tour est « envisagée » pour la rentrée universitaire ». Cette fermeture n'a pas eu lieu à la rentrée universitaire 2002, mais elle a été mise en oeuvre progressivement en 2003 : la présidence de l'université Paris-VII fut ainsi relogée dans le 13ème arrondissement en mars 2003 et les services administratifs de Paris-VI furent relogés Cité Voltaire en mai 2003. La Tour centrale, vidée de ces occupants, est ainsi fermée depuis la rentrée 2003 pour une mise en chantier de désamiantage.

d) Les constructions nouvelles

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2004 s'inscrit en rupture par rapport à la tendance précédente, puisqu'il propose de réaugmenter de 22 %, à 137 millions d'euros, les crédits de paiement destinés aux constructions nouvelles, après trois années caractérisées par l'ajustement des crédits demandés aux crédits réellement consommés compte du rythme effectif d'engagement des travaux (les crédits de paiement inscrits en LFI étant ainsi passés de 271 millions d'euros en 2001 à 160 millions d'euros en 2002 puis à 113 millions d'euros en 2003).

Ce redressement constitue une bonne nouvelle dès lors qu'il correspond à une accélération physique des projets.

Quoi qu'il en soit, ces crédits de paiement connaîtraient des évolutions divergentes, puisqu'ils s'élèveraient à :

- 28,9 millions d'euros pour les travaux de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat (soit - 6,5 %), les crédits de paiement de ce chapitre ayant ainsi connu une baisse de grande ampleur au cours des années 1997-2004, comme l'illustre le tableau ci-après.

Évolution des crédits de paiement du chapitre 56-10 constructions sous maîtrise d'ouvrage Etat

(en millions d'euros)

LFI

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Crédits de paiement

197

141

132

70

92

74

31

29

Évolution

 

- 27,9 %

- 5,9 %

- 47,6 %

+ 31,5 %

- 20,0 %

- 58,2 %

-6,5 %

- 110 millions d'euros pour les autres travaux de construction, (contre 83 millions d'euros en 2003, 97 millions d'euros en 2002 et 180 millions d'euros en 2001), soit une hausse de 32 %.

· Les autorisations de programme destinées aux constructions nouvelles s'inscrivent par ailleurs en baisse dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002, à 270 millions d'euros contre 393 millions d'euros en 2003, 404 millions en 2002 et 385 millions d'euros en 2001.

Ces autorisations de programme se répartissent entre :

- 254 millions d'euros (contre 364 millions d'euros en 2003 et en 2002 et 313 millions d'euros en 2001), dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions ;

- 16,6 millions d'euros hors contrats de plan Etat-Régions, dont 2,9 millions d'euros pour le musée des arts premiers (contre 14,87 millions en 2003, 18,75 millions d'euros en 2002 et 49,3 millions d'euros en 2001) et 10,9 millions d'euros pour le Muséum d'histoire naturelle (comme en 2003).

e) Le financement des contrats de plan Etat-régions 2000-2006

Comme exposé précédemment, le projet de budget de l'enseignement supérieur prévoit d'allouer en 254 millions d'euros d'autorisations de programmes aux opérations de construction inscrites dans les contrats de plan Etat-régions (CPER) 2000-2006.

U3M et les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006

Entre 1991 et 1999, l'État et les collectivités locales ont financé à parité, à hauteur de 6,1 milliards d'euros, le plan U2000, qui a principalement permis la construction de 3,5 millions de m2 de locaux universitaires permettant de pallier les principales carences en capacité d'accueil des étudiants.

Le plan U3M 2000-2006 se veut plus global, et ne concernera pas seulement la construction de locaux universitaires, mais aussi la restructurations des sites existants (notamment à Paris-centre et à Toulouse), la vie étudiante (notamment les bibliothèques, le logement et la restauration), la recherche et le transfert de technologie.

Les financements prévus dans le cadre du plan U3M s'établissent comme suit :

- 6,5 milliards d'euros dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006, dont 2,77 milliards d'euros pour l'État, parmi lesquels 2,185 milliards d'euros pour le ministère de l'éducation nationale, 25 % de ces crédits devant être consacrés à la vie étudiante et aux bibliothèques ;

- 0,58 milliard d'euros de l'État initialement prévus pour le campus de Jussieu ;

- 0,41 milliard d'euros de l'État pour le plan de sécurité des établissements d'enseignement supérieur et résidences universitaires, qui s'inscrit notamment dans le cadre des contrats Etat-Universités et poursuit le plan 1996-1999 ;

- 0,15 milliard d'euros de l'État pour la rénovation du muséum d'histoire naturelle ;

- 0,09 milliard d'euros de l'État pour le musée du quai Branly.

On peut par ailleurs rappeler qu'en  2003, comme en 2002, 363,6 millions d'euros d'autorisations de programme avaient été ouvertes pour les CPER, soit un montant plus élevé d'environ 15 % que l'équivalent d'un septième des engagements de l'État et que celui des autorisations de programmes ouvertes en 2000 et en 2001. Ce surcroît d'autorisations de programme visait à permettre le démarrage d'opérations importantes, comme l'implantation de l'Université Paris VII sur la ZAC Paris rive gauche et répondait à l'une des causes du retard des projets d'investissement relevées précédemment : l'obligation réglementaire de disposer, en autorisations de programmes, de la totalité du montant d'une tranche fonctionnelle avant de commencer les travaux, ce qui peut prendre plusieurs années si les montants financiers en jeu sont élevés.

Au total, à la fin de 2004, 73 % des autorisations de programmes prévues dans le cadre des CPER auront été ouvertes, soit un peu plus que les cinq-septièmes (soit 71,4 %) des engagements de l'Etat dans les CPER 2000-2006.

On peut toutefois rappeler que l'ouverture d'autorisations de programmes n'est rien d'autre qu'une reconnaissance de dette de la part de l'État lorsqu'elle ne s'accompagne pas de la mise de place de crédits de paiements.

Or, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 ne demande que 137 millions d'euros de crédits de paiement pour les opérations de construction inscrites aux contrats de plan Etat-régions 2000-2006, après un total cumulé de 368 millions d'euros sur la période 2000-2003.

Au total, les crédits de paiement mis en place ne représenteront donc à la fin 2004 que 505 millions d'euros, soit 23 % des engagements de l'État au titre des CPER 2000-2006 (2.185 millions d'euros) ou 60 % du total des crédits de paiement initialement prévus sur cette période (846 millions d'euros) pour répondre à ces engagements.

Échéancier des crédits de paiement initialement nécessaires pour faire face aux engagements de l'Etat au titre de l'enseignement supérieur dans le cadre du CPER 2000-2006 jusqu'en 2006

(en millions d'euros)

Exercice

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

CP 56-10

5,05

16,05

44,10

86,40

126,80

144,20

159,75

CP 66-73

36,35

76,75

112,65

157,90

184,45

191,85

187,85

Total CP

41,40

92,80

156,75

244, 3

311,25

336,05

347,60

L'explication de l'estimation initiale de l'évolution des besoins en crédits de paiement pour les CPER

Selon le ministère, l'évolution des besoins en CP s'explique par :

- «  la nécessité de réaliser en début de contrat de plan des études de faisabilité préalables au lancement des opérations qui sont peu consommatrices de crédit ;

- le démarrage échelonné des opérations ;

- la durée d'une opération de construction : il faut compter 5 ans entre le lancement des études préalables et la livraison du bâtiment ;

- le déroulement d'une opération de construction : la consommation des crédits affectés à une opération n'est pas linéaire. Les deux premières années sont consacrées aux études qui représentent entre 10 % et 15 % du coût d'une opération. Les crédits affectés aux travaux sont, quant à eux, engagés puis consommés jusqu'à la livraison des bâtiments, soit 18 mois, voire 2 ans après leur engagement.

L'échéancier présenté supra ne tient compte que des CP mandatés au titre des opérations inscrites aux CPER 2000-2006. La consommation des CP sur cette période est supérieure parce qu'elle comprend également les CP mandatés au titre des précédents CPER ».

Comme l'an passé, votre rapporteur spécial s'inquiète ainsi de ce que les engagements du ministère en matière d'enseignement supérieur au titre des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 risquent de constituer une « bombe à retardement budgétaire » s'ajoutant aux fardeaux que constituent Jussieu et les travaux de désamiantage indispensables dans d'autres établissements universitaires.

C. L'AGRÉGAT 21 « ACTION SOCIALE »

Cet agrégat recouvre les actions sociales de la section budgétaire en faveur des étudiants, tout en ne représentant, selon les estimations de la Cour des Comptes, qu'environ un quart du soutien financier apporté par l'Etat aux étudiants.

Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat connaît dans le projet de loi de finances pour 2004 une progression de 1,3 % (après + 0,3 % en 2003 et + 1,3 % en 2003), avec 1,606 milliard d'euros.

A prix constants81(*), les crédits demandés pour l'action sociale auront ainsi baissé d'environ 1 % par an sur la période 2002-2004, après avoir progressé de 7 % en moyenne sur la période 1999-2001.

En d'autres termes, le projet de loi de finances pour 2004 prolonge pour les dépenses d'action sociale inscrites au budget de l'enseignement supérieur le palier atteint après la mise en place du « plan social étudiant ».

La part des dépenses d'action sociale dans les dépenses de fonctionnement et d'intervention du budget de l'enseignement supérieur se replie donc à 19,3% en 2004, après avoir augmenté de 19,1 % en 1998 à 20,3 % en 2001.

Ce ralentissement concerne davantage les aides directes (dont la hausse a été limitée à + 1,4 % en 2004, + 0,1% en 2003 à structure constante, et + 1,2 % en 2002 contre + 9,1 % par an en moyenne sur la période 1999-2001), puisque la progression des aides indirectes est moins heurtée (+1,0 % en 2004, + 4,7 % en 2003 et + 1,6 % par an en moyenne sur la période 1999-2002).

Récapitulatif des dépenses d'action sociale au titre du budget de l'enseignement supérieur

(en millions d'euros)

LFI

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Aides indirectes (fonctionnement du CNOUS et des CROUS)

253

263

269

265

269

282

285

Evolution en %

+ 0,2

+ 4,0

+ 2,1

- 1,2

+ 1,6

+ 4,7

+1,0

Nombre de lits subventionnés (en milliers)82(*)

100,1

99,5

99,8

99,4

98,1

nc

nc

Nombre total de lits (en milliers)83(*)

149,5

149,2

149,2

149,5

149,4

nc

nc

Nombre de repas subventionnés (en millions)

63,3

62,1

60,7

57,1

55,7

nc

nc

Aides directes (bourses, secours d'étude et contribution de l'État aux transports collectifs parisiens)

1.002

1.094

1.197

1.299

1.311

1.303

1.321

Evolution en %

+0,7

+9,3

+9,4

+8,5

+0,8

-0,684(*)

+1,4

Étudiants boursiers (en milliers)

410

448

467

476

485

nc

nc

Taux d'étudiants boursiers85(*)

24,1%

27,2%

28,2%

300%

30%

nc

nc

Total pour l'action sociale

1.255

1.367

1.466

1.564

1.580

1.585

1.606

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

1. Les objectifs assignés à l'agrégat

Votre rapporteur spécial observait l'an passé : « les objectifs assignés à l'action sociale du ministère ne répondent qu'à la seule préoccupation « d'efficacité socio-économique ». Contrairement aux préconisations conjointes du bon sens et de la direction du budget, ces objectifs ne répondent ainsi ni à des préoccupations de bonne gestion, ni à des préoccupations de « qualité du service ». En matière d'aide sociale, la qualité du service offert aux usagers, par exemple le niveau de confort et de sécurité des résidences universitaires ou les délais d'octroi et de paiements des bourses, sont pourtant essentiels ».

Cette observation a été entendue. En effet, dans le projet de loi de finances pour 2004, l'agrégat « Action sociale », se voit désormais assigner non seulement des objectifs « d'efficacité socio-économique », mais aussi, pour la première fois, de « qualité du service » et « d'amélioration de la gestion ».

a) Les objectifs d'efficacité socio-économique

Le projet de loi de finances pour 2004 propose tout d'abord trois objectifs « d'efficacité socio-économique », pour l'essentiel identiques à ceux retenus l'an passé.

· Deux d'entre eux concernent les aides indirectes. Ils consistent respectivement à :

- « offrir aux étudiants des logements à prix modérés », les indicateurs associés étant le loyer résiduel à la charge des étudiants pour une chambre en cité traditionnelle (69 euros en 2001 contre 75 euros en 2001) ou un studio en résidence (126 euros en 2002 contre 121 euros en 2001). On peut se demander si ces indicateurs sont bien pertinents, et si l'efficacité socio-économique ne consiste pas plutôt à offrir des logements à prix modérés à un nombre d'étudiants le plus élevé possible ;

- « offrir aux étudiants un repas équilibré à prix modéré », les indicateurs associés étant le prix et le coût moyen du repas en restaurant universitaire au 1er janvier. Ces indicateurs appellent la même observation que les indicateurs précédents. On peut d'ailleurs rappeler qu'ils se sont substitués dans le projet de loi de finances pour 2002 à l'évolution du nombre de repas servis. Il est vrai que cet indicateur, retenu en 2001, mettait tout particulièrement en relief la désaffection des étudiants envers les restaurants universitaires.

Quoi qu'il en soit, on peut par ailleurs observer que ces indicateurs se sont tous dégradés entre 1997 et 2002.

En effet, entre 1997 et 2002, le loyer résiduel en chambre de cité universitaire a augmenté de 21 % (malgré une baisse de 9 % en 2002), le loyer résiduel d'un studio de résidence universitaire de 18 %, le prix d'un repas en restaurant universitaire de 14  % et le coût de ce repas de 22 %, alors que l'indice des prix à la consommation n'a progressé que de 7 % en glissement annuel sur la même période.

Le troisième objectif concerne les aides directes, et consiste à :

- « réduire les inégalités ». Cet objectif est en fait la reprise sous un intitulé beaucoup moins précis de l'objectif retenu l'an passé consistant à « atteindre un taux de 30 % d'étudiants aidés86(*) », puisque l'indicateur associé (ratio étudiants boursiers/étudiants des formations du ministère de l'éducation nationale susceptibles d'accueillir des boursiers) est identique.

b) Les objectifs de qualité du service

Le projet de loi de finances pour 2004 propose désormais deux objectifs de qualité du service :

- « améliorer le niveau de confort et de sécurité des résidences universitaires », les indicateurs associés étant le nombre de chambres rénovées détaillé par type de rénovation. Cet objectif remplace l'ancien objectif d'efficacité socio-économique consistant à « remettre à niveau le patrimoine » des résidences universitaires, les indicateurs associés étant le nombre de lits crées ou rénovés (respectivement 1.427 et 2.078 en 2001), ces indicateurs de flux s'étant eux-mêmes substitués à l'indicateur de stock utilisé dans le budget pour 2001 (le nombre de lits subventionnés), qui s'inscrivait en diminution.

Votre rapporteur spécial se félicite à triple titre de l'introduction de cet objectif. En premier lieu, cet objectif répond à un réel besoin et s'inscrit dans le droit fil des orientations du gouvernement. En second lieu, cet objectif constitue d'un point de vue technique un bon objectif, c'est à dire un objectif précis assorti de cibles de résultats.

Enfin, on peut constater avec satisfaction que le nombre de lits rénovés, qui s'inscrivait auparavant en baisse (2.078 en 2001 contre 2.381 en 2000), devrait se redresser très nettement (à 3.123 en 2002-2003 à 4.680 en 2003-2004 puis à 7.239 en 2004-2005, selon les estimations et les prévisions du ministère).

Tout au plus peut-on observer qu'il n'y a aucun indicateur afférent à la sécurité (autre que celle des bâtiments) alors même qu'une enquête commandée en l'an 2000 par le CNOUS à l'association ERAVIS avait souligné le sentiment d'insécurité des résidents et des personnels et que le ministère suggérait en 2001 que des indicateurs du niveau d'insécurité allaient être disponibles87(*) ;

- « améliorer la qualité du service rendu aux étudiants par les restaurants universitaires », les indicateurs associés étant l'évolution des notes adressés par les étudiants aux restaurants universitaires telles qu'appréhendées par une enquête de l'observatoire de la vie étudiante (OVE).

Tout en regrettant le caractère triennal de l'enquête précitée, il convient là encore de se féliciter de cet objectif et de l'indicateur associé.

On peut en effet rappeler que le nombre de repas étudiants servis par les restaurants universitaires s'est réduit de 14 % entre 1997 et 2002, dans un contexte de stagnation du nombre d'étudiants (- 0,2 %)88(*), en raison notamment de la transformation des pratiques alimentaires des jeunes (déstructuration des repas), mais aussi d'une désaffection certaine envers ce type de restauration, qu'un audit réalisé en 1998-1999 imputait notamment aux files d'attente et au manque de place, ainsi qu'à une mauvaise perception de la qualité et de la variété des prestations, comme de l'ambiance, du confort et de l'accueil.

En outre, l'indicateur proposé constitue un premier pas vers le développement d'indicateurs de satisfaction des usagers, conformément aux préconisations de l'IGAENR dans son rapport général pour 200289(*), qui soulignait notamment que « l'instauration de la gestion de la performance s'est accompagnée, au Royaume-Uni, au Danemark, en Finlande, pour ne pas citer les Etats-Unis, d'une prise en compte rapide des usagers et, plus largement des citoyens... Les engagements gouvernementaux de ces derniers pays ont rappelé expressément que l'usager était l'utilisateur final du service public et ont intégré largement des indicateurs de qualité, voire de satisfaction des usagers ».

c) Les objectifs d'efficacité de la gestion

Le projet de loi de finances pour 2004 propose désormais deux objectifs d'efficacité de la gestion :

- « améliorer le délai d'octroi et de paiement des bourses sur critères sociaux », les indicateurs associés étant la proportion de bourses payées avant novembre et avant décembre (respectivement 83,3 % et 91,9 % pour l'année 2002-2003). L'introduction de cet indicateur résulte d'une demande de votre rapporteur spécial, qui ne peut donc que s'en féliciter. Cela étant, on peut se demander s'il ne s'agit pas là plutôt d'un indicateur de qualité du service, la réduction délai d'octroi et de paiement des bourses participant très clairement de l'amélioration des conditions de vie des étudiants ;

- le « taux de couverture des besoins en logement au plan national », les indicateurs associés étant les ratios nombre de lits/étudiants boursiers, nombre de lits/étudiants boursiers des 4ème et 5ème échelon et nombre de lits/nombre total d'étudiants en moyenne nationale, ainsi que dans les académies les mieux et les moins bien dotées. L'introduction de cet objectif représente un progrès. On peut toutefois se demander si cet objectif ne recouvre pas en fait deux objectifs distincts : l'un relatif à la réduction des inégalités entre académies et qui serait effectivement un objectif d'efficacité de la gestion ; l'autre relatif à la satisfaction des besoins et qui est en tout état de cause un indicateur d'efficacité socio-économique ou de qualité du service. En outre, on peut se demander si les indicateurs retenus sont les plus pertinents, puisqu'ils ne prennent en compte ni les demandes réelles (la proportion des étudiants souhaitant intégrer une résidence universitaire n'étant évidemment pas identique d'une académie à l'autre), ni le problème spécifique des étudiants étrangers.

2. Les crédits d'aides indirectes

Les aides indirectes sont désormais regroupées au chapitre 36-14 du titre III, qui recouvre l'ensemble des moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres universitaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la vie étudiante (OVE), soit 285 millions d'euros en 2003 (+ 1,0 %).

Ces aides recouvrent pour l'essentiel :

- la rémunération des personnels administratifs du CNOUS et des CROUS (article 36-14.10), à hauteur de 100,66 millions d'euros en 2004, contre 98,6 millions d'euros en 2001, soit une hausse de 2,1 % ;

- les subventions de fonctionnement (à hauteur de 134 millions d'euros pour 2004, y compris le financement de la rémunération d'une partie des personnels ouvriers) aux restaurants universitaires et aux résidences universitaires90(*), en hausse de 0,6 % ;

- les subventions de fonctionnement allouées à la cité internationale de Paris (soit 3,58 millions d'euros, comme en 2003 et à l'observatoire national de la vie étudiante (0,4 million d'euros, comme en 2003) ;

- enfin, les subventions prévues pour le « fonds de contractualisation » créé en 1996 pour la rénovation et l'entretien des restaurants et résidences universitaires, qui sont stables à 46,3 millions d'euros dans le projet de budget pour 2004 après avoir augmenté de 8 millions d'euros en 2003.

On peut rappeler à cet égard que le parc des résidences universitaires dites traditionnelles, construit pour l'essentiel dans les années 1960 selon des techniques légères et des normes phoniques, spatiales et sanitaires peu exigeantes, a atteint en matière de maintenance une période critique en raison du vieillissement des matériaux et des structures, et ne répond plus aux attentes légitimes de leurs locataires étudiants, qui sont souvent boursiers ou étrangers.

Or les opérations de réhabilitation de ce parc étaient jusqu'en 2002 particulièrement lentes. En effet, seules 20.000 chambres (dont 2.140 par an en moyenne sur la période 1999-2001) avaient été réhabilitées sur un parc d'environ 100.000.

On peut ainsi se féliciter de ce que le gouvernement se soit fixé pour objectif de multiplier le nombre annuel de chambres rénovées pour le porter à 7.000 par an au cours des prochaines années.

D'un point de vue budgétaire, cet objectif s'est traduit en 2003 par la l'augmentation précitée de 8 millions d'euros des crédits du fonds de contractualisation, mais aussi par la mobilisation de 10 millions d'euros de crédits de maintenance et de sécurité de l'agrégat « Enseignement supérieur », ainsi que de fonds propres des CROUS (à hauteur de 18,5 millions d'euros prévus pour 2003), soit au total 76,5 millions d'euros en 2003, qu'il convient de rapporter au coût moyen des réhabilitations (environ 15.000 euros par chambre91(*)) : les crédits mobilisés en 2003 devraient ainsi permettre la réhabilitation de 5.100 chambres.

D'un point de vue physique, le ministère prévoit ainsi que le nombre de chambres effectivement rénovées s'élèvera à 3.123 en 2002-2003, puis à 4.680 en 2003-2004 et à 7.239 en 2004-2005.

Les besoins à satisfaire demeurent toutefois considérables. En effet, selon le ministère :

- en matière de rénovation, environ 71.000 chambres en résidences traditionnelles restent à réhabiliter. Le coût de réhabilitation est estimé à environ 1,06 milliard d'euros, à raison de 15.000 euros par chambre. Ce montant correspond à une rénovation incluant dans les chambres l'implantation d'une « cabine 3 fonctions » (wc, douche, lavabo), le remplacement du mobilier d'origine par un mobilier neuf et les prises d'accès aux réseaux informatiques. Des rénovations sur ce modèle ont été réalisées ou sont en cours de réalisation dans de nombreux CROUS ;

- en matière de construction, les besoins quantitatifs sont évalués sur 10 ans à 50.000 logements (y compris les résidences internationales destinées à l'accueil des étudiants étrangers) : 15.000 logements compensant les pertes de chambres dues aux réhabilitations des résidences actuelles, 20.000 chambres pour améliorer l'offre dans les académies les plus déficitaires au regard de l'accueil des boursiers, en particulier en Île-de-France, et 15.000 chambres pour accueillir des étudiants étrangers. A ces besoins quantitatifs s'ajoutent en outre des besoins qualitatifs, car, les analyses du ministère retiennent le principe de nouveaux logements, d'une surface comprise entre 12 et 18 m², dotés d'équipements adaptés aux exigences du confort moderne (isolation phonique, sanitaires et kitchenette intégrés, connexions téléphoniques et informatiques...) et qui devraient être intégrés dans des bâtiments incluant des locaux de vie collective (salle de travail, de révisions, locaux pour les activités culturelles...), avec, en particulier, la création de foyers-logements réservés aux étudiants.

Ces éléments permettent d'apprécier l'ampleur l'effort qui serait demandé aux collectivités territoriales si le logement étudiant était décentralisé comme le prévoit le projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Il convient en outre de préciser que ces besoins sont inégalement répartis.

Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes observait ainsi : « la pénurie de logements semble générale, même si cette situation est particulièrement critique en Île-de-France. Les étudiants du département de Seine-Saint-Denis ne disposent que de 430 lits. Compte-tenu d'une durée moyenne de séjour de trois ans, le CROUS n'est en mesure d'offrir chaque année que 60 à 70 places, alors que les demandes émanant d'étudiants dont les parents sont exonérés d'impôt sur le revenu sont de l'ordre de 3.000 ».

La rentrée 2003 s'est d'ailleurs caractérisée par de fortes tensions en matière d'accès au logement des étudiants, en raison de cette pénurie structurelle, mais aussi des fortes hausses conjoncturelles du nombre d'étudiants et des prix des loyers hors résidences universitaires.

C'est pourquoi une mission d'étude, de réflexion et de propositions a été confiée à notre collègue député Jean-Paul Anciaux, qui devrait remettre ses conclusions pour la fin de l'année 2003, et que des cellules académiques d'aide au logement des étudiants ont été mises en place dans les académies. Associant autour des recteurs, en liaison avec les préfets, les présidents d'université, les CROUS, les CAF, les collectivités locales, les organismes HLM, les élus étudiants et plus largement tout autre interlocuteur susceptible d'intervenir dans ce domaine, elles ont pour objet selon le ministère, « d'identifier les situations locales difficiles et de proposer les solutions nécessaires ».

3. Les crédits d'aides directes

Les aides directes constituent désormais la totalité du titre IV de l'agrégat « Action sociale ». Elles sont regroupées dans un seul chapitre (43-71), pour lequel le projet de budget pour 2004 demande 1,321 milliard d'euros de dépenses ordinaires.

Ce chapitre regroupe en fait quatre articles d'importance très inégale :

- l'article 43-71.20 regroupe les crédits demandés pour le fonds de solidarité universitaire, soit 3,476 millions d'euros pour 2004 (sans changement par rapport à 2003 et à 2002) ;

- l'article 43-71.40 regroupe les crédits destinés aux prêts d'honneur sans intérêt, remboursables au plus tard 10 ans avant la fin des études et accordés par un comité académique spécialisé. Les crédits demandés pour cette action s'élèvent comme en 2003 et en 2002 à 3,05 millions d'euros. En cours de gestion, ces crédits sont traditionnellement abondés par les fonds de concours résultant des remboursements effectués par les étudiants (à hauteur de 3,4 millions d'euros prévus en 2004 comme en en 2003). En 2002-2003, 2.686 prêts d'honneur ont été ainsi attribués pour un montant moyen de 2.186 euros ;

- l'article 43-71.40 regroupe l'ensemble des « bourses spéciales pour l'étranger », c'est à dire les bourses associées aux stages industriels et commerciaux (à hauteur de 1,83 million d'euros en 2004, comme en 2003 et en 2002), les « bourses d'enseignement supérieur et frais de voyage à l'étranger » (à hauteur de 99.275 euros depuis 2002), les autres secours exceptionnels aux enfants de familles françaises résidant à l'étranger (à hauteur de 2.623 euros seulement depuis l'an 2002), enfin et surtout les aides complémentaires aux bourses ERASMUS (à hauteur de 4,57 millions d'euros depuis 2002, soit en moyenne trois euros par an par étudiant des universités, ce qui permet d'allouer aux étudiants concernés une aide très modeste - de l'ordre d'une quarantaine d'euros par mois durant un semestre -) ;

- l'article 43-71.10 comprend 99 % des crédits de ce chapitre. Il regroupe tout d'abord des crédits destinés à des actions sociales diverses : « Voyages de port à port » (à hauteur de 1,236 million d'euros pour 2004), frais de transport des étudiants handicapés vers les établissements universitaires (à hauteur de 1,672 million d'euros pour 2004) et « Bourses d'équipement » (à hauteur de 10.491 euros pour 2004). S'y ajoute la contribution de l'Etat au financement de la carte « Imagine R » permettant aux étudiants franciliens de voyager avec 40 % de réduction dans les transports collectifs parisiens, à hauteur de 11,7 millions d'euros pour 2004, et surtout, à hauteur de 1.294 millions d'euros pour 2004, les bourses proprement dites.

Ces bourses proprement dites sont accordées par le recteur, après instruction des dossiers par les CROUS, aux étudiants suivant des formations habilitées (soit 1,7 million d'étudiants). Elles se partagent entre :

- pour l'essentiel, les bourses sur critères sociaux (environ 472.000 en 2002-2003) attribuées en fonction des ressources et des charges des parents ou du tuteur légal appréciées en fonction du barème national. Leur montant maximum était de 3.501 euros par an en 2002-2003, et leur montant moyen de 2.691 euros  ;

- les bourses sur critères universitaires (environ 12.600 en 2002-2003, comme en 2001-2002, contre 14.550 en 2000-2001) accordées par les recteurs sur proposition des présidents d'université en fonction de critères universitaires et sociaux à des étudiants suivant des formations particulières : DEA (7.048 en 2002-2003), DESS (3.196 en 2002-2003), agrégation (1.620 en 2002-2003) et bourses de services public pour des étudiants préparant des concours de la haute fonction publique, au nombre de 690 en 2002-2003. leur montant annuel, qui dépend de la formation suivie, ce dont on peut d'ailleurs s'étonner, s'étage pour l'année 2003-2004 entre 3.456 euros pour les bourses de service public et 4.077 euros pour les bourses d'agrégation ;

- les « allocations d'études » allouées par les recteurs et destinées à aider les étudiants confrontées à des situations personnelles difficiles (par exemple la rupture des liens familiaux) mais ne répondant pas aux critères sociaux (notamment lorsque les ressources de leurs parents sont au dessus des plafonds prévus). Le contingent de ces allocations d'études fut porté de 7.000 à la rentrée 1999 à 11.000 depuis la rentrée 2001. Cependant, comme votre rapporteur spécial le souligne chaque année, ce contingent n'est pas intégralement consommé, même si leur taux de consommation progresse lentement (de 77 % en 1999-2000 à 89 % en 2000-2001 puis à 92 % en 2002-2003). Cela résulte notamment d'un défaut d'information des étudiants et des difficultés de gestion d'un dispositif parcimonieux et par essence relativement discrétionnaire ;

- les bourses de mérite d'un montant maximum de 6.102 euros par an en 2002-2003, destinées aux étudiants bacheliers avec mention très bien issus de familles modestes et se destinant aux études de médecine ou aux études menant vers les concours d'entrée à l'ENA, à l'École nationale de la magistrature (ENM) ou aux grandes écoles scientifiques. Le nombre de ces bourses a été progressivement porté de 200 à la rentrée 1998 à 800 à la rentrée 2001, mais, là encore, le contingent prévu n'est pas intégralement consommé (le taux de consommation de ces bourses ayant ainsi baissé de 95 % en 1998-1999 à 91 % en 1999-2000 puis à 83 % en 2000-2001) ;

Les crédits destinés à ces aides sociales s'accroissent au total de 18,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 en raison, pour 12,4 millions d'euros, de l'effet en année pleine des mesures inscrites dans la loi de finances initiale pour 2003 (notamment l'ouverture des bourses sur critères sociaux aux étudiants de DEA) et, pour 6,2 millions d'euros, de l'effet en tiers d'année de la revalorisation de 1,5 % du taux des bourses sur critères sociaux, sur critères universitaires et des allocations d'études à la rentrée 2004, ce qui compte tenu de l'inflation attendue, ne devrait pas entièrement prévenir l'érosion de leur pouvoir d'achat.

Cela étant, il convient de signaler deux novations :

- d'une part, la loi du 30 avril 2004 relative aux assistants d'éducation prévoit que les étudiants boursiers recrutés comme assistants d'éducation (ce dispositif leur étant d'ailleurs destiné en priorité) conservent le bénéfice d'une bourse au moins au niveau du deuxième échelon et peuvent cumuler leur rémunération et leur bourse ou allocation d'étude dès lors qu'ils sont employés à mi-temps ;

- d'autre part, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit, pour un coût de 2,364 millions d'euros, d'augmenter de 2.000, pour le porter à 6.000, le nombre des bourses de mobilité internationale. Il s'agit là d'un dispositif créé à la rentrée 2001 et géré depuis la rentrée universitaire 2002 directement par les établissements (de sorte que les crédits sont inscrits dans leurs subventions de fonctionnement). Ces bourses sont destinées à aider des étudiants boursiers sur critères sociaux ou bénéficiaires d'une allocation d'études à effectuer un séjour de formation à l'étranger. Ces bourses représentent une aise mensuelle de 389 euros pendant trois mois, cumulable avec leurs bourses ou allocations d'études, les bourses ERASMUS et les aides apportées par les collectivités territoriales (cf. l'encadré ci-après).

Les aides à la mobilité des étudiants apportées par les collectivités territoriales

« Les régions offrent souvent des aides complémentaires aux programmes communautaires SOCRATES- ERASMUS et LEONARDO (régions Alsace, Bourgogne, Limousin, Bretagne, Île-de-France, Nord Pas de Calais, Provence Côte d'Azur). Elles prennent également en charge le programme FACE (les stages doivent avoir lieu dans les services commerciaux d'entreprises étrangères à l'étranger, dans les pays industrialisés non francophones) ou proposent des programmes spécifiques propres ; par exemple la région Rhône Alpes subventionne des séjours de formation à l'étranger pour les étudiants de la région et a créé à cet effet des « bourses régionales de formation à l'étranger» (BRFE). La région Rhône Alpes a ainsi consacré 85 millions de francs à la mobilité des étudiants en 2000, la région Pays de la Loire, 21 millions de francs, la région Provence Alpes Côte d'Azur, 15 millions de francs.

En outre, des départements (Bouches du Rhône, Charente-Maritime, Côtes d'Armor, Dordogne, Gironde, Ille-et-Vilaine, Loire, Orne, Vaucluse..) offrent des aides complémentaires à Socrates- Erasmus et Leonardo ou ont créé leurs propres systèmes de bourses ( Bouches du Rhône, Finistère, Loire, Loire Atlantique). Certains départements proposent également des aides pour tous types d'études et de stages et toutes destinations sous forme de prêts d'honneur remboursables (Calvados, côtes d'Armor, Finistère, Haute Savoie).

Enfin, des villes (Grenoble, Nantes, Montpellier, Strasbourg, La Rochelle, Paris...) proposent aussi des aides à la mobilité pour renforcer les programmes communautaires de l'Union européenne ou des programmes liés au jumelage avec différentes villes du monde.

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

4. La gestion des bourses

La Cour des Comptes avait déjà souligné dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'an 2000 la baisse de 98 % en 1999 à 95 % en l'an 2000 du taux de consommation des crédits du chapitre 43-71, en concluant : « certes, cette évolution... est vraisemblablement due à un « effet retard » du plan étudiant, dont les crédits ont été mis en place en fonction de l'échéancier prévu, alors que le rythme de consommation habituel des crédits et la nouveauté de certaines mesures ont été un frein à leur mise en oeuvre. Mais on doit aussi remarquer que la sur-dotation des chapitres concernés est un phénomène ancien, constaté dès avant l'existence du plan social, qui n'a donc pas été résorbé, malgré les mesures successives d'annulation ayant concerné ce même chapitre depuis plusieurs années [8,28 millions d'euros en 1999 et 15,24 millions d'euros en l'an 2000] ».

Cette situation s'est prolongée en 2001 : comme le relevait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, le taux de consommation du chapitre 43-71 ne s'est en effet élevé qu'à 96 % en 2001, et « en prenant en compte les annulations, la sous-consommation s'établit en réalité à 138,4 millions d'euros [soit 11 % du chapitre], signe que la dotation du chapitre reste supérieure aux besoins réels ».

Votre rapporteur spécial s'était donc étonné de l'évolution des crédits demandés pour les bourses pour 2002 et avait jugé que ces crédits devaient de nouveau avoir été  très mal estimés en 2001, sinon en 2002, puis conclu que « la gestion de ce chapitre soulève un problème de sincérité budgétaire (le chapitre servant délibérément de chapitre « réservoir ») et/ou de mal administration du dispositif d'aide sociale du ministère ».

Ce diagnostic s'avère rétrospectivement exact. En effet, malgré des annulations à hauteur de 30 millions d'euros ayant notamment permis de gager le décret d'avances du 8 novembre 2002 destiné à payer les sureffectifs d'enseignants contractuels de l'enseignement scolaire, le taux de consommation des crédits du chapitre 43-71 ne s'est élevé qu'à 97,5 % en 2002, ce qui a donné lieu à des reports à hauteur de 32,8 millions d'euros sur 2003 et, en mars 2003, à une nouvelle mesure d'annulation à hauteur de 4,7 millions d'euros.

Comme l'an passé, et tout en observant, au vu des premiers éléments sur l'exécution du budget en 2003, que cette situation devrait sensiblement s'améliorer, votre rapporteur spécial se demande ainsi dans quelle mesure cette sous-consommation récurrente trouvait son origine :

- dans la volonté du ministère de disposer de chapitres « réservoir », au mépris de la sincérité budgétaire ;

- dans la défaillance des systèmes d'information et les capacités de pilotage du ministère en matière de bourses92(*) :

- dans la « mal administration » de certains dispositifs de bourse93(*), notamment les allocations d'études.

5. La réforme des dispositifs d'aide aux étudiants

Dans ses « Perspectives économiques » de décembre 2001, l'OCDE observait : « les dispositifs de financement public de l'enseignement postobligatoire semblent être régressifs. Les diplômés universitaires, généralement issus de milieux favorisés et ayant des perspectives de revenus élevés reçoivent d'importantes subventions publiques auxquelles sont associés certains avantages sociaux... Ceux quittent l'école à la fin de la scolarité obligatoire ne bénéficient pas de tels transferts ».

En conséquence, l'OCDE préconisait de procéder simultanément à un relèvement des droits de scolarité et à un élargissement des dispositifs de prêts aux étudiants, en soulignant notamment qu'un « plus large accès aux prêts des étudiants, même sans élément de subvention, pourrait être particulièrement important pour les jeunes issus de milieux défavorisés, en donnant à tous les individus de plus grandes chances d'exploiter pleinement leur potentiel ».

De même, dans son rapport d'avril 2003 intitulé « Education et redistribution », le Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) observait que, contrairement celui de l'enseignement scolaire, « le financement public de l'enseignement supérieur bénéficie majoritairement aux familles les plus aisées du fait des différences de taux d'accès ». En outre, « compte tenu d'un coût nettement plus élevé dans les formations de préparation aux grandes écoles et dans ces dernières, dont le recrutement est très majoritairement issu de milieux professionnels plus élevés, la répartition des dépenses d'éducation au profit des familles aisées est très certainement sous-estimée ».

Le CERC concluait ainsi : « l'actuel système français d'aides aux études supérieures n'apparaît pas favoriser particulièrement les étudiants d'origine modeste. En effet, si les bourses participent à une redistribution en faveur des familles modestes, les réductions fiscales et sans doute les aides au logement, favorisent davantage les familles aisées. Nombre de pays développent des prêts publics au financement des études, à faible taux d'intérêt et dont les conditions de remboursement dépendent des revenus futurs. La création d'un tel système mériterait d'être étudiée pour la France ».

Votre rapporteur spécial a demandé au ministère son analyse de ces propositions et des expériences étrangères (Suède, Norvège, Danemark, Australie, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni) sur lesquelles elles s'appuient.

Le ton de la réponse préparée par les services de la direction de l'enseignement supérieur a été extrêmement critique.

On peut toutefois observer que les observations précitées ne sont pas demeurées sans écho.

Ainsi, l'Institut d'études politiques de Paris a-t-il décidé, à la suite des travaux d'une commission présidée par M. Jean-Paul Fitoussi et dont le rapporteur était M. Louis Chauvel, sociologue spécialiste des inégalités à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), de moduler ses droits d'inscription en fonction des revenus des familles des étudiants, le surcroît de ressources ainsi obtenu devant notamment contribuer pour partie à la réévaluation des bourses accordées aux étudiants les moins bien lotis et à l'amélioration des services offerts aux étudiants. A l'occasion de sa conférence de presse du 22 octobre 2003, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, a estimé que cette réforme était « courageuse », tout en précisant qu'il n'avait pas le projet de l'étendre aux universités.

Par ailleurs, afin « d'apporter des améliorations concrètes en matière de vie étudiante et de mieux prendre en compte les situations de grandes difficultés sociales », le ministère a engagé à la rentrée 2003 des discussions sur l'accompagnement social des étudiants. Une première table ronde de concertation avec les organisations étudiantes s'est ainsi tenue le 11 septembre à l'issue de laquelle quatre groupes de travail ont été mis en place sur la démocratie étudiante ; la santé et le handicap ; l'amélioration des conditions matérielles des étudiants et le logement étudiant, le ministère précisant à cet égard : « aucun sujet n'est a priori exclu de la réflexion. Parmi les thèmes abordés figurent ainsi les aides sociales et la situation financière des étudiants, mais aussi les conditions d'un meilleur accueil et d'une meilleure intégration des étudiants dans la cité comme dans les universités, en particulier des étudiants étrangers, le rôle que les étudiants peuvent jouer dans les universités et les CROUS par le développement des «jobs étudiants» ou leur engagement associatif ».

Enfin, il convient de souligner que M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, a estimé le 24 octobre 2003, à l'occasion d'un déplacement au congrès d'une association d'étudiants, que le système d'aide aux étudiants était « illisible », « parfois absurde, et en tout cas inéquitable », de sorte qu'il était prêt à en proposer la refonte dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005.

* 65 L'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose en effet que les crédits sont spécialisés par programmes (de 100 à 150 pour l'ensemble du budget de l'Etat) auxquels « sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

* 66 Page 57.

* 67 Cette situation n'est pas sans conséquences budgétaires. Dans son rapport public pour l'an 2001, l'IGAENR indiquait ainsi que « l'inflation des heures supplémentaires, dans les universités où on l'observe, s'explique aussi en partie par un défaut de culture de l'évaluation, l'offre de formation y étant arrêtée sans mesure préalable, complète et crédible, de ses coûts en heures d'enseignement ».

* 68 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 57.

* 69 Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE) « L'amélioration de la gestion publique », Rapport du groupe de travail dit  (« rapport Weiss »), ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, octobre 2000.

* 70 Cette hausse résulte pour une large part de l'inscription au budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du département ministériel, alors que cette opération faisait jusqu'en l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.

* 71 Mais + 2,9 % à structure constante.

* 72 A structure 2002 constante.

* 73 Il convient d'observer à cet égard que l'évolution de ces indicateurs infirme l'annonce par le précédent ministre de l'éducation nationale dans le dossier de presse de la rentrée universitaire pour 2001 d'une « nette amélioration des taux de réussite aux DEUG », puisque les taux de passage en seconde année des bacheliers entrés en premier cycle en l'an 2000 et en l'an 2001 se sont au contraire repliés par rapport à celui de la génération 1999 (44,8 % et 44,7 % contre 46,4 %).

* 74 Soit 500 emplois de personnels enseignants et enseignants chercheurs75 (dont 210 professeurs des universités, 210 maîtres de conférences et 80 professeurs agrégés -PRAG-), 104 emplois de personnels des bibliothèques76 (dont 97 personnels à partir du 1er septembre 2003 et 7 stagiaires à partir du 1er janvier 2003) et 556 autres emplois de personnels non enseignants.

* 77 Elle reconduit à identique la réponse de l'an passé, pourtant démentie elle aussi par les faits.

* 78 Sur les 29 contrats quadriennaux de la vague contractuelle 2001-2004, aucun n'a été signé avant décembre 2001, 13 ont été signés en décembre 2001 ; 12 ont été signés au premier semestre 2002 ; 1 a été signé en juillet 2002 et 3 ont été signés en janvier 2003 soit presque à mi-parcours de la période du contrat.

* 79 Les bourses de mobilité sont désormais inscrites parmi les subventions de fonctionnement aux établissements, puisque ceux-ci les allouent directement.

* 80 Le coût de cette rénovation étant évalué à 1.250 euros par mètre carré, hors désiamiantage et hors ingéniérie.

* 81 Déflatés de l'évolution des prix à la consommation.

* 82La diminution régulière de leur nombre est due à la restructuration de cités traditionnelles en logements répondant aux nouvelles normes (notamment en matière de surface).

* 83 Y compris les studios et les appartement nouvellement construits en application de la loi du 15 juillet 1985, dont l'équilibre financier est assuré par les seules recettes provenant des étudiants, mais qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL). 

* 84 Mais + 0,1 % à structure constante.

* 85 Nombre d'étudiants boursiers/nombre d'étudiants dans les formations du ministère de l'éducation nationale et susceptible d'accueillir des boursiers (soit environ 1,7 million d'étudiants), tel que calculé par le ministère de l'éducation nationale.

* 86 Cet objectif prolongeait l'un des deux objectifs qui avaient été assignés au plan social étudiant lancé à la rentrée 1998, à savoir accroître de 23 % en 1997-1998 à 30 % en 2001-2002 la proportion d'étudiants bénéficiant d'une aide directe et augmenter de 15 % le niveau moyen des aides. Ce second objectif ne fut pas atteint puisque le montant moyen des bourses ne s'est accru que de 2,5 % en francs courants entre les années universitaires 1997-1998 et 2000-2001, l'élargissement de la proportion d'étudiants aidés tendant spontanément, par un « effet de structure », à freiner le montant moyen des bourses (les nouveaux étudiants aidés disposant, toutes choses égales par ailleurs, de ressources supérieures et donc de montants de bourses inférieures), malgré le relèvement des taux.

* 87 Le ministère indiquait ainsi : « des observateurs locaux de la sécurité travaillant avec des fiches de signalement d'incident, à l'exemple du CROUS de Strasbourg, sont mis en place dans le réseau des oeuvres afin de mesurer le niveau d'insécurité, [et que] des dispositifs de contrôle d'accès et de vidéo-surveillance sont mis en place dans un nombre croissant de résidences ».

* 88 Au total, sur la base de deux repas par jour, les restaurants universitaires servent moins de 5 % des repas des étudiants durant l'année universitaire.

* 89 Pages 21-22.

* 90 Ces subventions tendent à se réduire depuis 1995, en raison de la baisse du nombre de lits en résidence universitaires traditionnelles (- 9 % entre 1990 et 2000), d'une part, de la diminution de la part du fonctionnement pris en charge par l'Etat, au profit d'une hausse des redevances versées par les étudiants, d'autre part.

* 91 Ce montant était estimé l'an passé à 13.000 euros par chambre.

* 92 Ainsi, le nombre de boursiers de l'année universitaire 2000-2001 avait été surestimé de plus de 5 % au moment de la rentrée 2000, sans que cet écart ne puisse aucunement se justifier par l'évolution de la démographie étudiante (plus dynamique qu'escompté).

* 93 Dans son rapport public pour l'an 2000, l'IGAENR soulignait par exemple à cet égard les « conséquences fâcheuses » des « ignorances réciproques » entre les CROUS et les universités en matière de gestion des bourses.

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