III. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
A. DES REFLEXIONS RELATIVEMENT AVANCÉES
1. Quelle structure pour le ministère ?
Des discussions ont actuellement lieu entre le ministère de l'outre-mer, la direction du budget et la direction de la réforme budgétaire. Le principal problème qui se pose au ministère est l'extrême dispersion des crédits qui sont utilisés dans l'outre-mer, entre plusieurs ministères, notamment celui des finances (pour la dépense fiscale) et des affaires sociales (pour les exonérations de charges). Comme le remarque la stratégie ministérielle de réforme adressée au premier ministre, au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire et au ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, « Pour ces missions, le ministère de l'outre-mer a une mission accrue d'interface entre les différents ministères et les collectivités d'outre-mer et fait valoir une expertise reconnue ».
Le ministère envisage de structurer son action autour d'une mission ministérielle pour l'outre-mer.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, cette mission serait composée de trois programmes :
- un programme qui regrouperait les moyens destinés à développer l'emploi et l'activité économique ;
- un programme relatif à l'amélioration des conditions de vie des populations ultramarines ;
- un programme pour les moyens visant à consolider l'intégration de l'outre-mer dans l'ensemble national, européen et international.
Votre rapporteur constate, par rapport à l'année 2003, une meilleure prise en compte des exigences de la LOLF par la ministre et ses services. Dans l'ensemble, on peut penser que le ministère sera prêt à assurer le « basculement » prévu en 2006. Il sera pourtant nécessaire de vérifier si l'institution de ces programmes apportera une réelle valeur ajoutée aux politiques menées par le ministère, qui connaît des faiblesses notamment dans l'évaluation de l'impact de ses mesures.
Cependant, on peut regretter, au niveau plus général, que la mise en oeuvre de la loi organique n'ait pas été l'occasion de rassembler au sein d'une même mission interministérielle l'ensemble des actions en faveur de l'outre-mer. Les crédits inscrits au budget de l'outre-mer ne représentent en effet que 11 % de l'ensemble des sommes alloués aux collectivités. En l'état actuel, un simple projet coordonné de politique interministérielle est prévu afin de tenir compte de l'ensemble des actions menées.
2. Une expérimentation en Martinique pour 2004
Dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique, le ministère prévoit de mettre en place une expérimentation en Martinique. Cette expérimentation aurait pour cadre le programme relatif à l'emploi et à l'activité économique.
Ainsi, une partie des dotations du FEDOM sont détachés vers un nouvel article (44-03-21). Les crédits pour l'emploi sont donc globalisés et fongibles. Votre rapporteur a déjà eu l'occasion de souligner que les crédits alloués au FEDOM les années précédentes connaissaient des taux de consommation extrêmement variables en fonction des types de contrat (voir supra). Les documents communiqués à votre rapporteur font état des éléments suivants :
« Le ministère réunit toutes les semaines l'équipe projet pour suivre la mise en place de cette expérimentation. Les objectifs sont décrits ci-dessous
« - Etablir un diagnostic territorial précis de la situation de l'emploi et identifier les caractéristiques de la situation du marché de l'emploi et de la structure du chômage. Ce travail d'analyse qui va être validé dans les prochains jours. Il va permettre de définir des objectifs à atteindre en terme de réduction du taux de chômage en général et sur les trois publics prioritaires ciblés : les jeunes, les Rmistes et les chômeurs de longue durée.
« - Définir trois types d'indicateurs :
« des indicateurs opérationnels relatifs à la baisse du taux de chômage et à l'amélioration de l'emploi. Ces objectifs figureront dans une circulaire signée par la ministre de l'outre-mer ;
« des objectifs de performance pour permettre d'apprécier l'efficacité de la politique mise en place. Ces indicateurs pourraient être de nature purement budgétaire (taux de rigidité des crédits pour apprécier la part des reports de charge d'une année sur l'autre, plusieurs mesures pour l'emploi dépassant le cadre annuel) ou de politique pour l'emploi (marge de souplesse liée au taux de substitution d'une mesure à une autre) par exemple.
« - Mettre au point un protocole technique d'expérimentation. Celui-ci est en cours de rédaction et sera proposé à la direction du budget et la direction à la réforme budgétaire vers la mi-novembre.
« Ce protocole aura pour objet de préciser notamment le contenu et le périmètre précis de l'expérimentation, les conditions de la fongibilité des mesures et des crédits, les circuits financiers, les responsabilités de l'administration centrale et du préfet, etc. Nous devrions mettre au point un BOP virtuel.
« Cette expérimentation a vocation à être étendue aux autres DOM en 2005 ».
Votre rapporteur spécial déplorait l'année précédente dans son rapport spécial la faiblesse des indicateurs et le manque de suivi des politiques publiques. Les éléments exposés montrent une bonne prise de conscience de la nécessité de mesurer avec la plus grande précision possible l'impact et le suivi des politiques. Par ailleurs, il faut souligner que cette expérimentation se situe dans le champ du titre IV (Interventions publiques) et non pas dans le titre III, ce qui en renforce l'originalité.
Votre rapporteur spécial a pu par ailleurs constater, dans les échanges qu'il a pu avoir avec les services du ministère de l'outre-mer, un réel intérêt dans la mise en place de la LOLF, qui semble se traduire par une réflexion globale sur le rôle et la place du ministère de l'outre-mer dans l'action gouvernementale. Il conviendra naturellement de suivre avec attention les résultats de l'expérimentation menée en Martinique, notamment la fiabilité des indicateurs choisis et les résultats de cette politique.