IV. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES EST ENCORE INSUFFISAMMENT TANGIBLE
Rappel succinct des principaux instruments mis en place par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. C'est dire que l'horizon se rapproche.
La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succèdera une logique de résultat .
Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions . Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles, c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels. A cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).
Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».
Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un rapport annuel de performance (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).
A. LA POURSUITE DE LA DÉMARCHE DE GLOBALISATION DES CRÉDITS DANS LA PERSPECTIVE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
1. Dans les services déconcentrés : deux expériences de globalisation
Le projet de budget de la section travail pour 2004 traduit de nouvelles avancées qui vont dans le sens d'une globalisation des crédits, démarche initiée par le comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre 2000, qui a notamment décidé que : « chaque ministère engagera, au cours de l'année 2001, une démarche de contractualisation assortie de globalisation des moyens de fonctionnement et de rémunération avec certains services déconcentrés ». En conséquence, deux démarches budgétaires ont été entreprises : la mise en place d'une dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés, et celle d'une globalisation des crédits concernant la région Centre.
a) La dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés
La dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés bénéficie, pour 2004, de nouveaux transferts. Après avoir, pour 2003, absorbé les crédits de communication, de formation, d'informatique, de modernisation et certains crédits de certification professionnelle, elle s'enrichit notamment, pour 2004, des crédits de statistiques.
b) La globalisation des crédits concernant la région Centre
La mesure expérimentale de globalisation des crédits concernant la région Centre lancée au cours de l'année 2002 se poursuit.
Une convention triennale (2002-2004) liant l'administration centrale et la direction régionale du travail (DRTEFP) a défini les orientations et les priorités d'action assignées à la région, ainsi que les résultats attendus assortis d'indicateurs. Un nouveau chapitre budgétaire 37-63 a été créé, qui rassemble l'ensemble des crédits afférents aux dépenses de fonctionnement de la région Centre. Il regroupe un article portant les dépenses de personnel, et un article destiné aux dépenses de fonctionnement hors personnel. Un principe de fongibilité asymétrique 10 ( * ) a été instauré entre ces deux lignes, préfigurant la pleine application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Il semble que la globalisation des crédits concernant la région Centre ait porté ses premiers fruits.
La mise en oeuvre d'un principe de
fongibilité asymétrique des crédits en région
Centre au travers de l'exécution du budget du travail en
2002
Les crédits disponibles apparus en gestion 2002 sur l'article regroupant les crédits de rémunération ont fait l'objet d'une « requalification », c'est à dire qu'ils ont été basculés sur l'article regroupant les crédits de fonctionnement. Les crédits disponibles apparus au titre des rémunérations se justifient notamment par un niveau de postes vacants supérieur aux hypothèses retenues pour l'élaboration du budget prévisionnel.
En 2002, 669.857 euros ont ainsi été « requalifiés ». Après un an d'expérimentation, il apparaît que la mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique ne s'est pas traduite par une augmentation des dépenses de fonctionnement courant des services en région Centre. L'analyse des ratios annuels de fonctionnement des services déconcentrés montre en effet que la structure des dépenses de fonctionnement dans cette région ne diffère pas sensiblement de celles des autres, et même que la dépense moyenne par agent en 2002 y est inférieure à la moyenne nationale.
Les crédits supplémentaires liés à la requalification seront affectés au financement de projets lourds d'aménagement de locaux ou d'équipements des services, comme la restructuration intégrale sur 3 ans de la DDTEFP du Loiret.
La mise en oeuvre concrète de la fongibilité est
toutefois alourdie par la nécessité de faire
« remonter » à l'administration centrale les
crédits sans emploi, le basculement des crédits de la
rémunération vers le fonctionnement ne pouvant être
réalisé que par l'administration Centrale.
Pour 2003 , cette démarche est élargie à certains crédits d'intervention , la région Centre étant chargée de mettre en oeuvre un programme dénommé « accès à l'emploi », pour lequel une dotation globalisée est mise en place avec la création de l'article 44-80-10 « Dotation globalisée expérimentale de la région Centre ».
Pour 2004, il n'est pas prévu de nouvelles expérimentations de globalisation . Toutefois, le ministère poursuit la démarche engagée avec la région Centre 11 ( * ) .
2. Dans les services centraux : la poursuite de la globalisation partielle des moyens de fonctionnement
Dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF, le ministère du travail a entamé en 2003 un processus de globalisation partielle des moyens de fonctionnement de l'administration centrale calqué sur la globalisation des moyens de fonctionnement des services déconcentrés.
Ce processus est poursuivi et achevé en 2004. Les crédits de fonctionnement hors personnel de l'administration centrale, à l'exception de ceux concernant les ministres et secrétaires d'Etat (article 10), sont entièrement globalisés, au sein du chapitre 34-98, dans l'article 20 « administration centrale », cette ligne intégrant désormais les crédits de l'article 91 « Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue » et ceux de l'article 92 « Commission nationale de la certification professionnelle ».
Les avantages attendus de la globalisation des
crédits en cours
dans les services centraux du ministère du
travail
La globalisation des crédits de fonctionnement doit permettre de modifier en profondeur les modes de gestion des services et les modes d'allocation des crédits disponibles . L'objectif poursuivi est d'optimiser l'utilisation des crédits mis à la disposition du ministère dans un contexte budgétaire de réduction des moyens de fonctionnement des services.
Pour cela, les services gestionnaires des crédits de fonctionnement de l'administration centrale du ministère du travail doivent établir en début d'année un budget prévisionnel par projet, par action, par programme et par niveau de priorité.
Parallèlement, les administrations centrales du ministère disposent d'une enveloppe de crédits de fonctionnement globalisée qu'elles pourront utiliser avec une large autonomie, mais évidemment dans la limite du plafond de l'enveloppe.
Les crédits de la loi de finances sont répartis en fonction des priorités arrêtées par le ministère. Un suivi précis de l'exécution de ces projets doit être mené tout au long de l'année et permettre, au regard des niveaux d'exécution, des crédits disponibles et des aléas budgétaires, une réallocation vers des actions prioritaires par ailleurs ré ajustables en cours d'année.
B. L'ÉTAT D'AVANCEMENT DE LA RÉFLEXION CONCERNANT LA MISE EN PLACE DES PROGRAMMES
1. La construction de plusieurs programmes à destination du travail
La structure de programmes arrêtée pour le secteur du travail se caractérise par la création de cinq programmes distincts, dont un programme « support », le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail ». Chaque programme est décliné en deux ou trois actions.
Ces programmes doivent constituer la mission « travail ».
La structure de programme arrêtée pour le secteur du travail
Programme 1 : Développement de l'emploi
Action 1 : Allégement de cotisations sociales
Action 2 : Promotion de l'emploi
Programme 2 : Accès et retour à l'emploi
Action 1 : Accompagnement des demandeurs d'emploi
Actions 2 : Dispositifs d'aide à l'emploi
Programme 3 : Accompagnement des mutations économiques, sociales, démographiques
Action 1 : Qualification des actifs
Action 2 : Prévention et accompagnement des mutations économiques
Programme 4 : amélioration de la qualité de l'emploi
Action 1 : Santé et sécurité au travail
Action 2 : Accès aux droits
Action 3 : Dialogue social et démocratie sociale
Programme 5 : Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail
Action 1 : Administration centrale
Action 2 : Services déconcentrés
Action 3 : Statistiques, études et évaluation des programmes
2. Une présentation suscitant des appréciations contrastées
a) Une réflexion poussée sur les grandes actions du ministère
En premier lieu,
votre rapporteur spécial se
réjouit de l'incontestable travail de réflexion qui a
précédé la détermination des futurs programmes. Ces
derniers, en effet, ne constituent en aucune façon la reprise des
actuels agrégats
12
(
*
)
.
Rappel de l'intitulé des cinq agrégats actuels
Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi
Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle
Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires
Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques
Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage
Ainsi, il résulte de la matrice de passage des chapitres aux programmes communiquée par le ministère du travail que le premier agrégat se déverse dans les programmes 2, 3, 4 et 5, le deuxième agrégat dans le programme 3, le troisième agrégat dans les programmes 1, 2 et 3, le quatrième agrégat dans le programme 1, et le cinquième agrégat dans les programmes 2 et 3.
b) Un programme « support » surdimensionné
La définition du programme « support » (le programme 5), dont l'existence constitue forcément une entorse au principe de l'attribution analytique des moyens qui doit normalement présider à la détermination des programmes, paraît excessivement large.
Certes, les difficultés qu'engendrerait la ventilation de certains personnels entre différents programmes, voire le risque de compromettre le consentement et un suivi parlementaire éclairés avec une distribution analytique de tous les crédits de rémunération et de fonctionnement, ont pu incliner à effectuer ce choix présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement séduisant.
En tout état de cause, la portée de ce choix systématique de non affectation des personnels aux différents programmes, qui biaise indubitablement l'esprit de la loi organique du 1 er août 2001, dont l'un des objectifs est bien de pouvoir mettre en relation, au sein des programmes, moyens et résultats, est à nuancer, compte tenu de la faiblesse du coût des effectifs totaux du ministère rapporté à l'ensemble de ses crédits, qui ressort à 1,48 %.
3. Une méthode critiquable
Votre rapporteur spécial formulera une autre critique, transposable, il est vrai, à la plupart des ministères : il est fâcheux que la définition des missions n'ait vocation à intervenir qu'après la structuration des programmes. L'idée qui présidait à la détermination des missions était de définir les attributions de l'Etat, non d'en faire méthodiquement l'inventaire en regroupant des programmes dont le champ ne manque pas de recouvrir l'intégralité des interventions actuelles de l'Etat.
Par ailleurs, la détermination des objectifs et des indicateurs semble être peu avancée.
C. DES ZONES D'OMBRE PERSISTANTES
1. L'insuffisance chronique des indicateurs de résultats actuellement disponibles au niveau des agrégats
Les indicateurs de résultats mis en place au niveau des agrégats recouvrent très insuffisamment le champ de la politique de l'emploi. Ces trop rares indicateurs semblent pourtant assez bien conçus, et à la hauteur de certains enjeux. Malheureusement, les tableaux qui leur correspondent sont toujours insuffisamment renseignés, si bien qu' il est rare qu'à un objectif corresponde un résultat, et qu'un résultat puisse être confronté à un objectif. L'« efficacité socio-économique » dont ces tableaux ont généralement vocation à donner la mesure, n'est pas, en effet, systématiquement calculée.
Or, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit même qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. Heureusement, la réflexion concernant les indicateurs de résultat qui seront associés aux futurs programmes doit se poursuivre de façon autonome.
2. L'abus des reports : 10,65 % du budget pour 2003
a) Un cas topique : les crédits consacrés en 2003 au contrat emploi solidarité (CES)
En 2003, la dégradation de la situation de l'emploi a conduit le gouvernement à réviser à la hausse ses prévisions en matière d'entrée en CES : 160.000 entrées au lieu de 80.000 budgétées.
A cet effet, il a été formellement envisagé -c'était inscrit dans le communiqué de presse du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité- de reporter sur 2003 une partie de crédits disponibles en 2002.
Ces reports auront été largement nécessaires, car c'est finalement 240.000 entrées qui devraient avoir lieu en 2003.
b) Le problème des reports excessifs au regard du consentement parlementaire et de la LOLF
En premier lieu, d'une façon générale, l'importance des reports relativise la portée effective de l'autorisation budgétaire . Certes, les montants reportés ont fait l'objet, pour les exercices auxquels ils se rapportent, d'un vote en loi de finances. Mais le total des reports sur l'année traitée par la loi de finances initiale n'est pas encore connu au moment du vote.
Dès lors, le Parlement se prononce sur des crédits auxquels peuvent s'ajouter, à la discrétion du gouvernement dans la limite de ce qui n'est pas consommé, des crédits nouveaux.
Certes, les chapitres sur lesquels ces reports peuvent s'effectuer librement sont limitativement énumérés à l'état H de la loi de finances. Mais la section « travail » en est un important pourvoyeur : pour 2004, sur les 32,3 milliards d'euros du budget du travail, 27,6 milliards d'euros sont portés par des chapitres figurant à l'état H, représentant plus de 85 % du budget.
Si la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances banalisera les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, fixé à 3 % au sein d'un même programme. Même si la fongibilité des crédits facilitera certains redéploiements, ce taux est à rapprocher de celui du volume des reports pratiqués les trois derniers exercices dans le périmètre du budget du travail : 1,39 milliard d'euros de reports obtenus en 2001, 1,58 milliard d'euros de reports obtenus en 2002, et enfin 1,675 milliard d'euros de reports sur l'exercice 2003, soit 10,65 % du budget pour 2003 .
Or les reports, quand ils sont libres d'emploi, c'est à dire quand ils ne correspondent pas à des dépenses engagées, constituent une invitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 n'avait évidemment pas vocation à systématiser.
c) L'analyse de l'exécution du budget pour 2002 : vers un effet « boule de neige » des reports ?
Pour 2002, le montant du budget du travail s'élevait, en loi de finances initiale, à 16,75 milliards d'euros. En regard, le montant de la dépense, qui ressort à 16,62 milliards d'euros, représentant 99,2 % du budget initial, peut paraître relativement bien visé.
En réalité, le total du montant des crédits ouverts s'avère largement supérieur, ressortant à 18,31 milliards d'euros. En effet, les crédits du travail ont été abondés notamment par des reports, mais aussi par des fonds de concours, ainsi qu'en lois de finances rectificatives. Les répartitions de crédits du titre IV en direction d'autres ministères pour financer les emplois jeunes ont joué, dans une moindre mesure, en sens inverse. Le tableau suivant illustre la combinaison de ces mouvements.
Au total, il apparaît que le montant total des crédits sans emploi en 2002 (1,7 milliard d'euros correspondant à plus de 10 % des crédits initiaux) s'avère suffisant pour permettre de nouveaux reports en 2003 d'un montant encore supérieur à ceux de 2002, et alimenter ainsi le cycle de l'incertitude auquel la pleine application de la loi organique du 1 er août 2001 devra bien mettre un terme.
D. LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME (SMR), UN CHEMINEMENT PARALLÈLE ?
Les SMR ont été conçues dans le cadre toujours plus prégnant de la réforme de l'Etat en général, et de la modernisation des administrations en particulier. Une circulaire du Premier ministre, en date du 25 juin 2003, en est à l'origine. Il s'agit, pour les différents ministres, de présenter des stratégies de réforme au Parlement et au Premier ministre sur la base d'un réexamen systématique des missions et des structures de leurs départements respectifs.
Ces SMR ne vaudront évidemment que par la précision des engagements qu'elles permettront de formuler. Une conséquence attendue est d'enrichir de la réflexion parlementaire le dialogue concernant l'évolution des structures administratives qui, jusqu'à présent, concernait essentiellement l'administration et les syndicats.
L'objet des SMR est à la fois plus vaste que celui de la loi organique -la réflexion sur les missions et structures va au-delà du quantifiable-, et plus restreint : il ne s'agit que de la modernisation du ministère qui, dans l'état actuel de la présentation budgétaire des crédits du travail, ne peut avoir d'impact majeur que sur le premier agrégat (parmi cinq agrégats), et dans définition actuelle des futurs programmes, sur le dernier (parmi cinq programmes).
* 10 Les crédits de dépenses de personnel ne peuvent abonder les crédits se rapportant aux autres dépenses de fonctionnement, alors que la réciproque est possible.
* 11 Il a été également décidé d'associer d'autres régions aux travaux de modernisation de la gestion publique et de préparation du ministère à la mise en oeuvre de la loi organique. Sept autres régions sont donc engagées depuis 2003 dans des expérimentations qui complèteront les conclusions tirées du travail réalisé en région Centre.
* 12 Depuis 1978, les « bleus » ministériels sont présentés sur la base de la notion d'action ou d'activité : les crédits sont répartis par articles entre chacune d'entre elles, quel que soit le titre sur lequel doivent s'imputer les dépenses. Les crédits afférents à chacune de ces actions forment les « agrégats », dont l'examen successif constitue d'ailleurs la trame de l'exposé détaillé des crédits dans le présent rapport.