Projet de loi de finances pour 2004 : Travail

CHAPITRE II

EXAMEN DES CRÉDITS DU TRAVAIL POUR 2004

Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité relevant du fascicule « travail » s'élèvent à 32,32 milliards d'euros. Ils s'établissaient à 15,72 milliards d'euros en 2003, et à 16,75 milliards d'euros en 2002.

Ces crédits connaissent donc une augmentation de 105,5 % , après une baisse de 6,2 % l'année dernière.

Cette forte augmentation résulte de la suppression du FOREC au 1 ^er janvier 2004 et de la réintégration simultanée dans le budget du travail des crédits destinés à compenser les allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale.

Dans le nouveau périmètre d'action du travail, les crédits se trouvent en augmentation de 2,19 % en 2004 ^{14 ( * )} , hausse succédant à une baisse de 2,14 % pour 2003 dans le même périmètre.

Les dépenses de ce budget sont consacrées aux moyens de fonctionnement à hauteur de 5,6 % (11,5 % en 2003 et 10,6 % en 2002), et aux dépenses d'intervention à hauteur de 94,1 % (plus de 88 % en 2003 et près de 89 % en 2002). Le montant des dépenses en capital est limité à 91,8 millions d'euros, soit moins de 0,3 % de l'ensemble des crédits.

Le titre III comporte l'essentiel des moyens de gestion de la politique de l'emploi : il s'agit essentiellement des crédits de fonctionnement des services du ministère de l'emploi et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

Le titre IV regroupe les crédits du ministère consacrés aux mesures pour l'emploi , qu'il s'agisse de la formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le chômage.

Le titre V retrace les investissements pris directement en charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les services déconcentrés.

Le titre VI retrace les subventions d'investissement accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ainsi qu'à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et à l'ANPE.

Récapitulation des crédits (en euros)
	Autorisations de programmes		Crédits de paiements
	Dotations 2003	Demandées pour 2004	Dotations 2003	Mesures acquises	Services votés	Mesures nouvelles	Total pour 2004
Titre III Moyens des services
Personnel. Rémunérations d'activité			308.830.756	+1.861.247	310.692.003	+11.147.434	321.839.437
Personnels en retraite. Pensions et allocations			65.900.001	+99.999	66.000.000		66.000.000
Personnel en activité et en retraite. Charges sociales			50.145.961	+374.335	50.520.296	+118.232	50.638.528
Matériel et fonctionnement des services			68.167.987		68.167.987	-136.000	68.031.987
Subventions de fonctionnement			1.206.065.808	-5.895.000	1.200.170.808	+3.061.849	1.203.232.657
Dépenses diverses			106.321.210		106.321.210	+144.296	106.465.506
Totaux titre III			1.805.431.723	-3.559.419	1.801.872.304	+14.335.811	1.816.208.115
Titre IV Interventions publiques
Action éducative et culturelle			4.683.489.786	-15.676.500	4.667.813.286	-47.786.659	4.620.026.627
Action économique. Encouragements et interventions			7.876.443.592	-48.200	7.876.395.392	+16.491.896.269	24.368.291.661
Action sociale. Assistance et solidarité			1.302.050.000		1.302.050.000	+118.500.000	1.420.550.000
Totaux titre IV			13.861.983.378	-15.724.700	13.846.258.678	+16.562.609.610	30.408.868.288
Totaux pour les dépenses ordinaires			15.667.415.101	-19.284.119	15.648.130.982	+16.576.945.421	32.225.076.403
Titre V Investissements exécutés par l'Etat
Equipements administratifs et divers	11.390.000	10.000.000	3.000.000		5.500.000	+3.000.000	8.500.000
Totaux titre V	11.390.000	10.000.000	3.000.000		5.500.000	+3.000.000	8.500.000
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat
Equipement culturel et social	87.140.000	78.140.000	53.704.000		46.500.000	+36.770.000	83.270.000
Totaux titre VI	87.140.000	78.140.000	53.704.000		46.500.000	+36.770.000	83.270.000
Totaux pour les dépenses en capital	98.530.000	88.140.000	56.704.000		52.000.000	+39.770.000	91.770.000
Totaux généraux	98.530.000	88.140.000	15.724.119.101		15.700.130.982	+16.616.715.421	32.316.846.403

Source : « bleu » travail - PLF 2004

La décomposition par titre n'est pas la plus éclairante et l'examen des crédits invite plutôt à une étude de l'évolution des cinq agrégats entre lesquels sont distribués l'ensemble des articles composant le budget du travail.

Dans l'attente de l'instauration des programmes que commandera la pleine application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, la lecture des agrégats permet de rendre compte dans une mesure acceptable de l'évolution de la politique de l'emploi. En effet, ces agrégats ont vocation à regrouper par actions les crédits accordés aux différents ministères.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des moyens attribués aux cinq agrégats entre lesquels sont répartis les crédits du Travail.

Évolution des crédits par agrégat
(en millions d'euros)
	Loi de finances initiale pour 2003	Projet de loi de finances pour 2004	Evolution 2004/2003
Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi	2.646	2.679	1,2 %
Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle	3.932	3.881	-1,3 %
Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires	6.369	5.637	-11,5 %
Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques	1.050	18.383	n.s.
Quatrième agrégat dans le périmètre budgétaire 2003 (hors allègements généraux de charges)	1.050	1.283	22,2 %
Quatrième agrégat dans le périmètre budgétaire 2004 (y compris les allègements généraux de charges)	16.950	18.383	8,5 %
Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage	1.727	1.737	9,4 %

I. LA GESTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

Le premier agrégat regroupe les moyens de fonctionnement du ministère de l'emploi, les subventions versées à des organismes qui concourent au service public de l'emploi, celles versées à divers organismes d'étude et de recherche, ainsi que les moyens d'intervention de la politique des relations du travail.

Les crédits relatifs à la gestion de la politique de l'emploi s'élèvent à 2,68 milliards d'euros , en progression de 0,9 % par rapport à 2003. Ils représentent 8,29 % de l'ensemble des dépenses du budget du travail.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les crédits de dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) s'établissent, en 2004, à 445,9 millions d'euros, en augmentation de 3,1 %.

Le tableau suivant retrace les mouvements que recouvre cette évolution :

Evolution des dépenses de personnel

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	PLF 2004 / LFI 2003
Rémunérations	308,8	321,9	4,2 %
Pensions	65,9	66	0,2 %
Charges sociales	43,1	43,4	0,7 %
Région Centre (dotation globalisée)	13,1	13,1	-0,1 %
Dans les services déconcentrés, coordonnateurs emploi-formation et secrétariat	1,5	1,5	0 %
Total des crédits de personnel	432,5	445,9	3,1 %

La faiblesse de la progression des dépenses de personnel s'explique d'abord par une suppression nette de 71 emplois, représentant la moitié des départs à la retraite des agents du ministère en 2004 , pour un effectif total de 10.534 emplois budgétaires au 31 décembre 2003. Cet effort très relatif, qui porte sur 0,67 % des effectifs budgétaires, se trouve cependant supérieur à la moyenne gouvernementale, qui ressort à 0,23 % des emplois budgétaires, et il est conforme à l'objectif initial du gouvernement pour 2004 du non remplacement d'un départ sur deux.

La décomposition analytique des 13,4 millions d'euros d'augmentation entre les crédits votés pour 2003 et le projet de loi de finances initiale pour 2004 permet de relever les principaux mouvements suivants :

• Réforme du statut des contrôleurs du travail : + 1 million d'euros ;

• Régularisation d'agents mis à disposition : + 2,06 millions d'euros ;

• Transformations et « repyramidages » d'emplois : + 1,33 million d'euros ;

• Reclassement d'agents du CNASEA : + 0,49 million d'euros ;

• Revalorisation indemnitaire : + 1 million d'euros ;

• Ajustement des crédits pour tenir compte de la revalorisation de la valeur du point de décembre 2002 : + 2,16 millions d'euros ;

• Revalorisation des crédits de prestations sociales : + 0,07 million d'euros ;

• Ajustement des crédits de pensions civiles aux besoins des services : + 0,1 million d'euros ;

• Ajustement des crédits de rémunération principale aux besoins des services : + 6,99 millions d'euros ;

• Ajustement des crédits de rémunération aux suppressions d'emploi : - 1,74 million d'euros ;

• Transfert d'un emploi à l'agence du développement de l'administration économique (ADAE) : - 0,05 million d'euros.

L'évolution des dépenses de personnel appelle les commentaires suivants.

D'abord, les crédits de personnel ont été calculés sans prendre en compte les effets d'une hausse à venir de la valeur du point , dont la réalisation est tout de même hautement probable avant le 1 ^er janvier 2005. Ainsi, l'évolution des dépenses de personnel ne peut être que sous-évaluée. Par ailleurs, il peut être signalé qu'aucun crédit ne figure non plus au chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public » en vue de financer les effets d'une hausse de la valeur du point qui interviendrait au cours de l'année 2004.

Ensuite, la faible augmentation du montant des charges sociales doit être essentiellement attribuée au mouvement de « déprécarisation ^{15 ( * )} », qui consiste à titulariser des agents contractuels : si les cotisations versées pour les fonctionnaires sont en effet moins élevées que celles versées pour les contractuels, ce mouvement induit des dépenses supplémentaires en terme de prestations sociales qui ne sont pas enregistrées par ce budget, et des perspectives de dépense pour ces futurs pensionnés dont le budget du travail ne peut encore, évidemment, rendre compte.

Enfin, conformément à la position retenue pour l'ensemble de la fonction publique de l'Etat, la réduction du temps de travail, qui représente dans le ministère une baisse moyenne du volume de travail de l'ordre de 8 %, a été effectuée sans créations d'emplois. Or, il a été précisé à votre rapporteur spécial qu'« un important effort a été entrepris pour accélérer l'organisation des concours en vue de résorber les postes financés restés vacants ». Autrement dit, la diminution du nombre d'emplois budgétaires pourrait ne pas se reporter intégralement sur les effectifs réels. Mais le principe de sincérité budgétaire n'en sera que mieux respecté, et il est affirmé à votre rapporteur spécial qu'aucun lien ne doit être fait entre l'effort constaté pour mieux pourvoir les postes -que commande le seul objectif d'une gestion rigoureuse- et la diminution du temps de travail.

Par ailleurs, les crédits d'oeuvre sociale augmentent de 7 millions d'euros à 7,2 millions d'euros.

B. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT

Les crédits de matériel et fonctionnement des services centraux augmentent de 0,37 % pour atteindre 61,6 millions d'euros .

Ces crédits sont désormais globalisés sur un article unique (article 20 « moyens de fonctionnement de l'administration centrale »), à l'exception de ceux concernant les ministres et secrétaires d'Etat (article 10).

Les crédits de matériel et fonctionnement des services déconcentrés augmentent de 0,15 % pour s'établir à 87,9 millions d'euros .

Cette stagnation est exclusivement imputable à des transferts de crédits précédemment inscrits sur d'autres chapitres budgétaires, effectués dans le cadre de la globalisation des crédits des services déconcentrés ( supra) . Ainsi, l'absorption d'une hausse des loyers et des tarifs publics estimée à 1,3 million d'euros sera réalisée par un effort de maîtrise des dépenses courantes, et un ralentissement des dépenses pluriannuelles devant conduire à un rééchelonnement dans le temps du renouvellement des parcs d'équipements et de l'entretien des locaux. Au sein de ces crédits, la subvention accordé à l' INTEFP (institut national du travail de l'emploi et de la formation professionnelle ), d'un montant de 9,39 millions d'euros, est reconduite en 2004. Cet institut mène les actions de formation initiale des contrôleurs et inspecteurs du travail, et de formation continue des agents du ministère.

Les crédits d'équipement s'établissent à 8,2 millions d'euros contre 2,7 millions d'euros en 2003. L'essentiel des crédits est consacré à l'entretien, la rénovation et l'extension des locaux des services déconcentrés. La forte hausse des crédits de paiement s'explique par la nécessité de financer des opérations lourdes initiées les années précédentes et arrivant à échéance entre 2004 et 2006.

Les crédits pour frais de justice (0,8 million d'euros) et pour la rémunération des secrétaires de coordonnateurs emploi-formation (1,5 million d'euros) sont reconduits à l'identique pour 2004.

C. LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT

1. L'Agence nationale pour l'emploi (ANPE)

a) Le 3ème contrat de progrès

Les deux premiers contrats de progrès conclu entre l'ANPE et l'Etat ont été axés sur la qualité de l'accueil des demandeurs d'emploi et une présence accrue sur le marché des recrutements. La mission de service public de l'ANPE a ainsi été renforcée. Le second contrat de progrès a notamment permis de clarifier les relations avec les ASSEDIC, auprès desquelles se font depuis 1998 les inscriptions des demandeurs d'emploi, l'ANPE se concentrant sur son véritable métier, l'emploi.

Le troisième contrat de progrès porte sur les années 1999 à 2003.

Les grands axe du troisième contrat de progrès
entre l'Etat et l'Agence nationale pour l'emploi (1999-2003)

1) Prévenir et réduire le chômage de longue durée

2) Faciliter les recrutements

3) « Globaliser » les moyens de lutte contre le chômage

4) Travailler en complémentarité avec l'AFPA

5) Développer les services à distance et de proximité

6) Moderniser l'Agence

Son ambition est de renforcer la qualité des services rendus aux demandeurs d'emploi et aux entreprises, et de poursuivre la modernisation de l'agence. Il vise également à accroître ses moyens afin de lui permettre de remplir les objectifs fixés par le plan national d'action pour l'emploi (PNAE) adopté par le gouvernement en avril 1998.

L'ANPE doit notamment poursuivre une accélération du retour vers l'emploi, en proposant des actions de suivi personnalisé favorisant un « nouveau départ » à un nombre croissant de chômeurs.

Depuis le 1 ^er juillet 2001, l'ANPE est chargée de la mise en oeuvre du programme d'action personnalisé pour un nouveau départ (PAP-ND) qui, dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) conclu par les partenaires sociaux à l'occasion du renouvellement de la convention de l'assurance chômage, généralise une démarche individualisée pour tous les demandeurs d'emploi, depuis le début de la période de chômage jusqu'au retour effectif à l'emploi. Ce dispositif a connu une montée en charge rapide : depuis juillet 2001, tous les nouveaux inscrits ont bénéficié du PAP, et depuis septembre 2002, la totalité des demandeurs se le sont vu proposer.

b) Bilan et perspectives

(1) Bilan de l'application du 3ème contrat de progrès

Le contrat de progrès prévoyant un dispositif d'évaluation, un bilan intermédiaire a été réalisé par un « comité d'évaluation ». Il tend à montrer que la mise en oeuvre du PARE a été bien assurée, et que l'ANPE a su moderniser son organisation et la gestion de ses ressources humaines. Par ailleurs, les liens entre l'ANPE et l'AFPA se sont, fort opportunément, renforcés.

En revanche, certaines insuffisances sont constatées concernant l'identification des compétences des demandeurs d'emploi et le suivi de leur évolution par les conseillers, qui se répercutent sur les relations entre entreprises et conseillers. Par ailleurs, la co-traitance avec les missions locales, l'APEC et « CAP Emploi » (qui s'adressent respectivement aux jeunes, aux cadres et aux travailleurs handicapés) est susceptible d'améliorations dans le cadre du PAP-ND. En outre, il apparaît que la gestion du système d'information de l'agence est perfectible.

(2) Vers le 4ème contrat de progrès de l'ANPE

L'Etat et l'ANPE sont actuellement en train d'élaborer le quatrième contrat de progrès qui sera conclu avant la fin de l'année 2003 pour la période 2004-2008. Les principales orientations en sont les suivantes :

- une modification de l'environnement de l'ANPE via une libéralisation plus poussée du marché du placement ;

- une diversification et une personnalisation du service rendu par l'ANPE aux entreprises afin de mieux satisfaire leurs besoins d'emploi ;

- une inscription de l'action de l'ANPE dans les stratégies locales par la conclusion de partenariats avec les collectivités territoriales ;

- la délivrance du service ad hoc au bon moment, afin de favoriser l'accès et le maintien dans l'emploi des demandeurs d'emploi ;

- une coopération renforcée entre l'UNEDIC et l'ANPE en vue de favoriser le retour à l'emploi.

c) Les crédits pour 2004

Pour 2004, la subvention de fonctionnement, quasiment stable (baisse de 3 millions d'euros, soit 0,3 % des crédits pour 2003), s'établit à 1,185 milliard d'euros . Ce tassement fait suite à des augmentations qui se sont élevées à 1,7 % pour 2003 et à 11,3 % pour 2002. L'évolution constatée résulte essentiellement du fait que les PAP-ND ont rapidement atteint leur régime de croisière. La baisse des crédits pour 2004 résulte des mouvements suivants :

poursuite de la mise en oeuvre du PAP-ND et extension d'applications informatiques existantes : + 7,83 millions d'euros ;

incidence du GVT ^{16 ( * )} et de la hausse de la valeur du point (décembre 2002) sur la masse salariale : + 20 millions d'euros ;

ajustement à la baisse de crédits d'équipement informatique : - 5,88 millions d'euros ;

incidence de la décentralisation du RMI : - 25 millions d'euros.

Les ressources de l'ANPE ne sont pas uniquement composées de la subvention de l'Etat : plus du quart provient de l'UNEDIC. A compter de 2004, les départements devraient amorcer leur contribution, en contrepartie de prestations d'accompagnement renforcé que l'agence devrait être amenée à leur proposer dans le cadre de la décentralisation du RMI.

2. L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

Dans ce cadre du contrat de progrès (1999-2003), les liens de l'AFPA avec l'ANPE ont été renforcés, et le développement du service intégré d'appui à la définition et à la construction du projet de formation s'inscrit désormais dans le cadre du PAP-ND.

La contribution de l'Etat à l'AFPA en 2004 est fixée à 774,4 millions d'euros , en baisse de 0,7 % .

La subvention de fonctionnement est fixée à 712,94 millions d'euros, ce qui constitue une quasi-reconduction des moyens (baisse de 1,4 million d'euros, soit 0,2 % des crédits pour 2003).

Cette subvention est désormais portée par deux articles afin d'identifier, dans la perspective de la décentralisation ( supra ), les crédits déconcentrés de l'établissement. Ces derniers représentent 58 % du total de la subvention de fonctionnement.

Les moyens en capital , qui s'élèvent à 56,04 millions d'euros, augmentent de 33,5 %.

Cette dernière évolution tient compte du rythme constaté de l'exécution des autorisations de programme, et des crédits inscrits au titre de la reconstruction du centre AFPA détruit par l'explosion de l'usine AZF à Toulouse.

3. Les autres organismes

Des subventions sont accordées à d'autres organismes. Elles évoluent de la manière suivante :

Évolution des crédits des autres organismes

	En millions d'euros	Evolution 2004 / 2003
Centre d'études de l'emploi	5,72	+ 0,6 %
Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ)	2,3	0 %
Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT)	11,68	+ 1,7 %
Fonds pour l'amélioration des conditionsde travail (FACT)	2,14	0 %
Autres	1,5	- 1 %
TOTAL	21,06	+- 0,6 %

Par ailleurs, le CNASEA ^{17 ( * )} , organisme ayant en charge, depuis 1991, le versement de la rémunération des stagiaires et des bénéficiaires des contrats aidés du secteur non marchand (CES, CEC et emplois-jeunes), et, depuis 2001, le paiement des crédits afférents aux conventions SIFE collectif, se voit attribuer pour 2004 une dotation de 30 millions d'euros, en progression de 3,1 %.

Enfin, un ensemble stable de crédits s'élevant à 36,25 millions d'euros se trouve réparti entre des articles destinés à financer un ensemble hétérogène d'actions et d'organismes : syndicats, aide à la négociation et à la participation, groupements et associations d'intérêt général, formation des conseillers prud'hommes, conseiller du salarié, subventions à des organismes internationaux, directives européennes, statistiques et études.

En outre, 259.000 euros de crédits sont reconduits pour 2004 en vue des élections prud'homales.

4. La dotation globalisée de la région Centre

Les services déconcentrés du ministère disposent de compétences d'administration générale pour gérer les crédits de fonctionnement qui leur sont délégués par l'administration centrale.

A titre expérimental, une mesure de globalisation des crédits de personnel et de fonctionnement a été lancée au cours de l'année 2002 concernant la région Centre ( supra ) .

Un nouveau chapitre budgétaire a ainsi été créé. Sa dotation pour 2004, d'un montant de 16 millions d'euros , est sans évolution , conformément aux termes de la convention triennale (2002-2004) liant l'administration centrale et la direction régionale du travail (DRTEFP) de la région Centre.

Après que, pour 2003, la globalisation fut élargie, conformément à la convention, à certains crédits d'intervention, il n'était pas prévu, pour 2004, de nouveaux transferts.

*

Les indicateurs de coût du premier agrégat ont évolué de la manière suivante depuis 2001 :

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires
					(en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat		2001	2002	2003	2004
				LFI	PLF	Prévision de dépense en gestion
Administration générale		472	500	595	615	615
Agence nationale pour l'emploi (ANPE)		1 080	1 201	1 192	1 193	1 193
Association pour la formation professionnelle des adules (AFPA) et autres organismes de formation		748	781	765	777	777
Relations du travail et amélioration des conditions de travail		49	69	44	44	44
Etudes et coopération internationale		17	16	16	16	16
Frais de gestion du CNASEA		35	33	34	35	35
	Total	2 401	2 600	2 646	2 680
Source : "bleu" travail PLF 2004

* ¹⁴ Hors réintégration des transferts de crédits vers d'autres ministères en 2004 (cf avant-propos).

* ¹⁵ En application des plans de résorption de l'emploi précaire (plan « Le Pors » et plan « Sapin »).

* ¹⁶ Glissement vieillesse technicité, terme désignant l'effet de carrière.

* ¹⁷ Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.