N° 286
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 5 mai 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, tendant à redonner confiance au consommateur ,
Par M. Gérard CORNU,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Gérard Cornu, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Jacques Moulinier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 1141 , 1271 et T.A. 214
Sénat : 114 (2003-2004)
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Consommation. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Adoptée par l'Assemblée nationale le 11 décembre dernier, la présente proposition de loi, déposée et rapportée par notre collègue député Luc-Marie Chatel, reprend certaines des préconisations qu'il formulait en conclusion de son rapport remis le 9 juillet 2003 au Premier ministre ( ( * )*) .
Chargé en effet par celui-ci d'une mission parlementaire auprès de M. Renaud Dutreil, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation, sur l'information, la représentation et la protection du consommateur , M. Chatel avait notamment suggéré d' améliorer l'information des consommateurs en matière de contrats aux particuliers et de crédits à la consommation .
Tout en constatant que, depuis les lois Scrivener du 10 janvier 1978 jusqu'à la loi Borloo et la loi de sécurité financière du 1 er août 2003, en passant par la création du code de la consommation par la loi du 26 juillet 1993, la protection du consommateur et le traitement des situations de surendettement des particuliers ont fait, en France, l'objet d'une attention soutenue du législateur et des pouvoirs publics, notre collègue a en effet jugé nécessaire de compléter rapidement le corpus juridique actuel dans trois domaines concrets concernant les relations entre les consommateurs et les prestataires de services .
l C'est ainsi que sa proposition de loi initiale , déposée conjointement avec M. Jacques Barrot le 15 octobre 2003, visait tout à la fois, en trois articles distincts :
- à faciliter la résiliation des contrats tacitement reconductibles en garantissant l'information du consommateur sur ses droits et en lui ouvrant une faculté de résiliation gratuite dans l'hypothèse où cette information ne lui aurait pas été donnée par le prestataire ;
- à mieux encadrer le crédit renouvelable , aussi appelé « crédit revolving », en renforçant l'information de l'emprunteur ;
- et à libérer le crédit gratuit en supprimant l'interdiction légale de publicité hors des lieux de vente pesant actuellement sur ce type de produit financier.
l Au-delà de l'adoption de diverses précisions rédactionnelles , le texte retenu par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale, le 3 décembre 2003, s'est écarté sur plusieurs points de ce dispositif initial .
En ce qui concerne les contrats tacitement reconductibles , un nouvel article a ainsi réservé un sort particulier aux contrats d'assurance , afin, selon le rapporteur, de « tenir compte des spécificités des relations contractuelles unissant les assureurs et les assurés » . Tout en apportant au consommateur des garanties identiques à celles instituées par l' article 1 er pour les contrats relatifs aux autres services ( i.e. information écrite obligatoirement adressée par le prestataire au consommateur pour lui rappeler, en temps utile, son droit à résilier le contrat, et sanction du défaut d'information par la possibilité ouverte au client de résilier son contrat à tout moment ), cet article 2 a ainsi organisé la procédure d'information des assurés sur leurs droits autour de l' envoi annuel de l'avis d'échéance . En outre, un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi a été ouvert aux professionnels, tant par l'article 1 er que par l'article 2, pour préparer leurs outils de gestion à la mise en oeuvre des nouvelles dispositions législatives.
S'agissant de l' encadrement du crédit revolving , figurant désormais sous l' article 3 du texte, un nouveau mécanisme a été substitué aux mesures initialement prévues, qui visaient à transformer la procédure de renouvellement tacite du crédit annuellement reconductible en soumission d'une nouvelle offre préalable , à laquelle l'emprunteur devait adhérer expressément pour que le contrat soit poursuivi. Le nouveau dispositif adopté par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale a conservé les règles annuelles encadrant le renouvellement du crédit , notamment celle consistant à tenir le silence de l'emprunteur pour acceptation de la reconduction du contrat, tout en ouvrant audit emprunteur la faculté de demander à tout moment la réduction de sa réserve de crédit, la suspension de son droit à l'utiliser ou la résiliation de son contrat . En outre, il a prévu la résiliation de plein droit , sauf manifestation de volonté contraire de l'emprunteur, des contrats d'ouverture de crédit n'ayant fait l'objet d'aucune utilisation pendant trois années consécutives . De plus, il a complété la liste des informations devant figurer sur l'état d'exécution du contrat de crédit adressé mensuellement au consommateur. Enfin, un délai de six mois a également été prévu pour l'entrée en vigueur de l'ensemble de ces nouvelles dispositions.
Quant à la libération du crédit gratuit , organisée par l' article 4 , la commission a globalement retenu le dispositif initial, en le complétant toutefois par l'obligation de préciser , sur toute publicité en faveur d'un crédit consenti gratuitement aux consommateurs, l'identité de la personne prenant en charge le coût de ce crédit .
C'est ainsi un dispositif profondément remanié qui a été soumis à l'appréciation de nos collègues députés le 11 décembre dernier.
l Au cours du débat en séance publique, aucune modification substantielle n'a été apportée aux quatre articles présentés par la commission . Tout au plus convient-il de relever que l'une des diverses précisions rédactionnelles retenues a limité l'application de l'article 2 aux seuls contrats d'assurance couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles, afin de rester dans le cadre de la présente proposition de loi, qui ne vise que les consommateurs .
En revanche, quatre amendements portant articles additionnels ont été adoptés .
Un article 2 bis tend à soumettre obligatoirement l'ouverture des opérations de crédit à la consommation engagées par un couple marié à la signature conjointe des époux , l'absence de cette double signature entraînant l'inopposabilité de la créance à l'égard de la communauté ou de la division patrimoniale. Il s'agissait, pour les auteurs de l'amendement, de prévenir des situations humainement dramatiques résultant du « dérèglement » du comportement de l'un des époux en matière de crédit revolving et de sauvegarder les intérêts communs du couple.
Sur proposition du Gouvernement, un article 2 ter a étendu aux opérations d'assurances régies par le code de la mutualité et le code de la sécurité sociale les dispositions de l'article 2 applicables aux opérations régies par le code des assurances. L'objectif de cet article nouveau était ainsi de soumettre toutes les opérations d'assurance aux mêmes règles d'information de l'assuré, quel que soit le corpus législatif dont elles relèvent.
Un article 3 bis vise à rendre obligatoire, sur l'offre préalable de prêt ou de crédit à la consommation, la mention des seuils de l'usure correspondant aux prêts ou aux crédits proposés aux emprunteurs, afin de renforcer l'information dont ces derniers disposent déjà en application de l'article D. 311-8 du code de la consommation.
Enfin, un article 5 , proposé par le rapporteur, a pour objet de qualifier de clause abusive toute disposition contractuelle contraignant le consommateur à passer exclusivement par un mode alternatif de règlement des litiges en cas de contestation portant sur l'exécution de son contrat.
C'est donc désormais une proposition de loi comportant huit articles qui est soumise à l'examen du Sénat .
l Votre commission ne doute pas de l'opportunité d'adopter rapidement l'essentiel des mesures proposées par ce texte . Le renforcement de l'information des consommateurs sur leurs droits en matière de résiliation des contrats, l'assouplissement de leurs facultés pour la gestion de leurs crédits revolving ou encore l'accroissement probable de leur recours au crédit gratuit résultant de la possibilité nouvelle d'en faire la publicité hors du lieu de vente, toutes suggestions qui constituaient le coeur même du dispositif présenté par notre collègue Luc-Marie Chatel , sont assurément positives.
Ces mesures devraient, tout à la fois, permettre d' équilibrer les relations contractuelles entre professionnels et consommateurs , contribuer à diminuer les risques de surendettement des ménages , et enfin favoriser un regain de consommation , bien nécessaire aujourd'hui. Dans cette triple perspective , à laquelle elle adhère volontiers, votre commission vous proposera plusieurs amendements visant à préciser le texte adopté par l'Assemblée nationale , afin d'en garantir la portée et d'en faciliter l'application .
En revanche, elle n'a pas été convaincue de la nécessité de conserver les articles 2 bis et 3 bis . Elle a en effet constaté que le premier de ces deux articles nouveaux risque d'aller totalement à l'encontre de l'intention louable de ses auteurs , en accroissant la fragilité des couples dont l'un des membres s'engage dans des opérations de crédit excessives , au lieu de la réduire. Le droit positif actuel, prévu par divers articles du code civil , est en réalité plus protecteur que le dispositif qu'il est proposé d'instituer, lequel ne serait susceptible d'atteindre son objectif que s'il dissuadait les deux époux de signer un contrat de crédit . A l'inverse, si la double signature confirmait leur engagement commun, le membre du couple victime ultérieurement des comportements de son conjoint ne disposerait plus d'aucune protection juridique pour s'opposer aux exigences du créancier, y compris sur ses biens propres . C'est pourquoi, soucieuse de garantir les droits séculaires des personnes mariées, votre commission vous proposera de supprimer l'article 2 bis .
Quant à l' article 3 bis , qui imposerait la mention du seuil de l'usure sur les offres préalables de crédit, elle a relevé que l'article D. 311-8 du code de la consommation ouvrait déjà à l'emprunteur le droit d'être informé par le prêteur du montant des seuils de l'usure applicables au prêt considéré . De plus, ces seuils varient trimestriellement et leur valeur n'est publiée au Journal Officiel que quelques jours seulement avant le nouveau trimestre de référence : dans ces conditions, l'obligation de l'article 3 bis poserait de très grandes difficultés techniques aux professionnels , qui ne seraient pas en mesure de disposer dans leurs points de vente, dès les premiers jours du trimestre considéré, de formulaires d'offre préalable comportant les seuils de l'usure nouvellement applicables. Enfin, s'interrogeant sur l'avantage que serait susceptible de tirer le consommateur de l'existence de cette mention, votre commission a observé que le niveau élevé des taux d'intérêt des crédits à la consommation, et en particulier des crédits revolving, posait une problématique totalement indépendante tant de l'existence que du niveau des seuils de l'usure . A cet égard, elle a constaté que de tels seuils n'existaient pas dans la législation de nombreux partenaires européens de la France, qui accordent pourtant aux consommateurs une attention aussi importante que celle dont notre pays fait montre. C'est pourquoi, au regard des difficultés pratiques que génèrerait cette obligation supplémentaire pour les prêteurs et de l'absence d'avantage indiscutablement nouveau qu'elle apporterait aux emprunteurs, dont l'information doit déjà être assurée en application de dispositions réglementaires, elle vous proposera également de supprimer l'article 3 bis .
l Avant de procéder à un examen détaillé des articles de la présente proposition de loi, votre commission souhaite relever que ce texte est susceptible d'être adopté moins d'un an après que le Parlement a déjà apporté au droit de la consommation de substantielles améliorations , notamment en matière de crédit aux consommateurs , dans le cadre de l'examen de la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 de sécurité financière, dite « LSF ».
L'étroitesse de ce délai n'est pas sans créer de réelles difficultés aux professionnels concernés, tant il est vrai que l'adaptation des outils et procédures de gestion aux nouvelles normes législatives génère des coûts, qu'il est toujours regrettable de voir naître à nouveau dans des intervalles rapprochés. Sans méconnaître ces difficultés, qu'elle s'est au demeurant attachée à limiter, votre commission objectera cependant que la protection du consommateur est un objectif politique suffisamment important pour que le législateur ne néglige aucune consolidation de l'édifice dès qu'il le juge nécessaire .
Reste qu'au-delà des améliorations apportées par le présent texte, notre droit interne actuel et à venir va de nouveau devoir évoluer prochainement , pour s'adapter aux obligations communautaires résultant d'un projet de directive européenne sur le crédit aux consommateurs .
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PROJET DE DIRECTIVE EUROPÉENNE SUR LE CRÉDIT AUX CONSOMMATEURS La Commission européenne a présenté une proposition de directive sur le crédit à la consommation le 11 septembre 2002. Les règles communautaires existantes, qui datent de 1987 (directive 87/102), n'ont pas suivi l'évolution importante survenue dans ce secteur et n'ont fixé par ailleurs que des normes minimales, largement dépassées depuis par les réglementations nationales. L'absence de règles communes a limité les transactions transfrontalières et entraîné des différences au niveau de la protection des consommateurs dans les Etats membres. Au yeux de la Commission, l'application de règles harmonisées en matière de crédit à la consommation dans l'ensemble de l'Union contribuerait à accroître non seulement la protection des consommateurs au-delà des frontières mais également leur confiance, renforçant ainsi le fonctionnement et la stabilité du marché du crédit à la consommation dans l'Union européenne. Pour atteindre ces objectifs, la révision de la directive de 1987 devrait s'articuler autour de six lignes directrices : - la redéfinition du champ d'application de la directive, afin d'adapter celle-ci aux réalités nouvelles du marché et de mieux tracer la frontière entre crédit à la consommation et crédit au logement ; - l'intégration de dispositions nouvelles prenant en compte non seulement les prêteurs mais aussi les intermédiaires de crédit ; - la mise en place d'un cadre structuré d'information du dispensateur de crédit, afin de lui permettre de mieux apprécier ses risques ; - la définition d'une information plus complète tant du consommateur que des éventuels garants ; - le partage plus équilibré des responsabilités entre le consommateur et le professionnel ; - l'amélioration des modalités et pratiques de traitement des incidents de paiement par les professionnels, tant pour le consommateur que pour le dispensateur de crédit. |
Source : Europe information n° 2862 - le 21 avril 2004
Soumise à la procédure de co-décision , l'adoption de ce projet de directive est donc tributaire du vote du Parlement européen qui, au cours de son examen en première lecture le 20 avril dernier, a modifié le texte présenté par la Commission sur plusieurs points :
- l' exclusion de divers types de prêts du champ d'application de la future directive (contrats de crédit portant sur moins de 500 euros ou d'un montant net de plus de 100.000 euros, crédits garantis par une hypothèque sur un immeuble ou une autre sûreté comparable communément utilisée à cette fin dans un Etat membre et d'un montant net supérieur à 1.000.000 d'euros, contrats de location et de crédit-bail, contrats de crédit privés, crédits octroyés par les employeurs à leurs employés à titre de prestation accessoire, crédits accordés sous la forme d'une avance en compte courant ou d'un compte débiteur si le montant total du crédit doit être remboursé dans un délai de trois mois ou sur demande) ;
- la nécessité d'une information standardisée concernant l'offre de crédit et le contrat de crédit (taux annuel effectif global, durée du crédit, nombre et montant des mensualités, coût total du crédit), afin de permettre au consommateur de comparer les offres européennes et de choisir le produit lui semblant optimal (les informations supplémentaires telles que la nature et le montant des taxes, les modalités de remboursement, les acomptes éventuellement exigibles et les montants alternatifs des mensualités pouvant être fournies séparément ;
- l'obligation pour le prêteur comme pour l'emprunteur de communiquer diverses informations avant la signature du contrat : en matière d'avances en compte courant, le consommateur doit être informé, avant ou au moment de la conclusion du contrat, du plafond du crédit, de son taux annuel, de toute modification du taux annuel et des conditions comme de la procédure de résiliation du contrat ; à l'inverse, le prêteur devra pouvoir s'assurer de la solvabilité de l'emprunteur sur la base des informations fournies ;
- l'ouverture de protections supplémentaires en matière de crédits transfrontaliers pour les professionnels, les consommateurs et les garants ;
- la possibilité pour l'emprunteur de rembourser son crédit à tout moment avant l'échéance du terme convenu contractuellement ;
- l'assurance, dans le cadre de la responsabilité solidaire , que le consommateur ayant rétracté son acceptation d'un contrat portant sur la fourniture d'un bien ou d'un service ne soit plus engagé par son acceptation d'un contrat de prêt lié à ce contrat , et qu'il puisse également refuser de rembourser le crédit si le bien n'a pas été livré ou le service presté.
Par ces amendements, le Parlement européen a souhaité que la directive contribue à renforcer la protection des consommateurs , à éviter le surendettement et à assurer une harmonisation optimale des dispositions législatives et administratives des Etats membres en matière de crédit à la consommation. Il a en outre préconisé que ceux-ci maintiennent ou introduisent des normes nationales de protection encore plus élevées au profit des consommateurs.
Le texte ainsi modifié doit désormais être soumis au Conseil européen . Il convient de relever que le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) a exprimé une opinion très balancée sur les travaux du Parlement européen, tout comme d'ailleurs un certain nombre de députés européens. Aussi est-il peu probable que ce texte reste en l'état. En tout état de cause, la directive ne devrait pas être applicable avant plusieurs mois.
* (*) De la conso méfiance à la conso confiance - Rapport au Premier ministre de M. Luc-Marie Chatel, député de la Haute-Marne, parlementaire en mission - juillet 2003.