II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
La proposition de résolution que vous soumet votre commission reprend pour l'essentiel les termes de la proposition de résolution actualisant le Règlement du Sénat n° 213 (2003-2004), car celle-ci apporte non seulement les modifications indispensables au Règlement avant le prochain renouvellement (répartition des nouveaux sièges de sénateurs entre les commissions), mais aussi plusieurs adaptations utiles au fonctionnement de notre assemblée.
Les modifications proposées n'ont rien de contingent : elles apparaissent le fruit d'un travail engagé par le Sénat depuis plusieurs années sur ses méthodes et son organisation dont le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale a, pour une part, dégagé les grandes conclusions. D'autres, encore, résultent des leçons de l'expérience.
Cependant, comme chaque fois que s'ouvre le chantier de la réforme du Règlement, une large concertation a été conduite, sous l'égide de votre rapporteur, afin de recueillir les avis des présidents de commission et des présidents de groupe sur l'ensemble des propositions de résolution et, le cas échéant, de prendre en compte de nouvelles initiatives.
Le Sénat s'est donné le temps nécessaire à cette réflexion tout en lui fixant un terme de sorte que les modifications soient définitivement adoptées dans notre Règlement avant le prochain renouvellement.
Votre rapporteur remercie chacune des parties prenantes et, en particulier, les représentants de la minorité sénatoriale, pour leurs positions constructives. Il n'a certes pas été possible de reprendre toutes les propositions : certaines paraissaient difficilement acceptables au terme des consultations menées, d'autres semblaient encore prématurées au regard de l'indispensable mûrissement préalable aux changements de notre mode de fonctionnement ; pour plusieurs d'entre elles, enfin, la voie des amendements a été jugée plus appropriée pour les présenter.
Les modifications ou les compléments proposés par votre commission à la proposition de résolution n° 213, soumis à une large concertation, ont fait l'objet d'un assentiment général. Ils concernent les points suivants.
Le renforcement des modalités d'association du Sénat au processus d'évolution statutaire des collectivités territoriales situées outre-mer
- une déclaration du Gouvernement suivie d'un débat devrait également être organisée sur la consultation, prévue à l'article 73 de la Constitution, des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur l'institution d'une collectivité ou d'une assemblée délibérante unique ( article premier ).
De nouvelles modalités de détermination du nombre de secrétaires au sein du bureau des commissions
- les commissions éliraient un secrétaire par fraction de dix membres de l'effectif de la commission ( article 6 ).
Le renforcement du principe d'équilibre entre les groupes dans la mise en oeuvre de l'ordre du jour réservé
- La Conférence des présidents inscrirait, au cours de la session, une initiative au moins de chacun des groupes à l'ordre du jour réservé ( article 7 ).
Le raccourcissement des procédures d'examen et d'adoption des résolutions européennes
- un délai d'un mois serait fixé pour l'examen d'une proposition de résolution européenne par la commission permanente compétente ( article 10 ) ;
- dans le cas où une proposition de résolution serait retirée de l'ordre du jour, elle deviendrait résolution du Sénat dans un délai de cinq jours suivant cette décision ( article 10 ).
Le renforcement de certaines garanties dans la mise en oeuvre de plusieurs procédures
- possibilité de mettre en oeuvre les procédures simplifiées en séance publique seulement si aucune opposition ne s'est manifestée en conférence des présidents ( article 9 ) ;
- le délai au terme duquel une désignation dans un organisme extraparlementaire deviendrait définitive en dehors des périodes de session serait porté à cinq jours ( article 12 ) ;
- serait prévue la possibilité pour un sénateur membre d'une commission spéciale ou d'une assemblée internationale de se faire suppléer au sein de la commission permanente à laquelle il appartient par un autre membre de cette commission ( article 13 ) ;
- le délai de convocation d'une commission permanente hors session serait fixé la semaine précédente sauf cas d'urgence ( article 15 ) ;
- la discussion générale serait de droit dans le cadre d'une nouvelle délibération, que celle-ci porte sur l'ensemble du texte ou seulement sur une partie de celui-ci ( article 18 ) ;
- le recours au vote par division serait réservé aux questions complexes et requerrait la consultation, par le président de séance, de la commission et du Gouvernement, lorsqu'il est demandé par un sénateur ( article 19 ) ;
- la seconde délibération ne serait de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement que si la commission saisie au fond ne s'y oppose pas ( article 20 ) ;
- les présidents de groupe disposeraient de la possibilité de demander au Sénat de déroger au principe de la discussion commune ( article 22 ).
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La réforme du Règlement qui vous est proposée ne constitue certes pas une révolution. Elle se veut cependant un nouveau jalon dans la modernisation de nos procédures.
Dans cette voie, cependant, beaucoup de progrès reste à accomplir. A bien des égards, le Parlement en France fonctionne encore comme une assemblée du XIXème siècle. La primauté de la séance publique pour tous les textes, même les plus techniques, est-elle adaptée à l'exercice de la fonction législative à l'heure même où l'on peut constater, non sans une certaine inquiétude, l'augmentation du nombre et de l'ampleur des projets de loi ?
La méthode d'examen des textes ne permet pas encore de donner toute sa place à la fonction de contrôle de notre assemblée. Comme le soulignait le président du Sénat dans son allocution de fin de session, le « triptyque idéal de la méthode sénatoriale : réflexion en amont, puis débat en séance publique et, enfin, discussion législative » ne pourrait pleinement se concrétiser que si un « espace suffisant » était dégagé pour permettre au Sénat de « mener sa propre réflexion et organiser des débats pour assister et valoriser sa fonction de contrôle ». En conséquence, comme le recommandait d'ailleurs le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, il serait sans doute souhaitable de renforcer le rôle délibératif des commissions : faut-il permettre aux commissions, avec l'accord du Sénat, d'adopter certains textes ? Pourrait-on engager la discussion en publique sur la base du texte proposé par la commission saisie au fond ? Ces deux évolutions supposeraient en tout état de cause une révision de la Constitution.
Au-delà des clivages politiques, le débat doit se poursuivre sur la modernisation des méthodes du Parlement dont dépend, pour une part essentielle, l'approfondissement de notre démocratie représentative.
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Compte tenu de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de résolution dans la rédaction reproduite à la fin du présent rapport.