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EXAMEN DES ARTICLES

Article additionnel avant l'article premier
(chapitres IV et V du titre unique du livre Ier de la première partie
du code général des collectivités territoriales)
Codification

L'accessibilité et l'intelligibilité de la loi constituent un objectif de valeur constitutionnelle, comme l'a rappelé encore récemment le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, que la prolifération et l'enchevêtrement des règles qui caractérisent aujourd'hui notre ordre juridique ne permettent pas d'atteindre.

En conséquence, votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de codifier les dispositions du présent projet de loi organique dans le code général des collectivités territoriales.

Ces dispositions figureraient au sein d'un chapitre IV, intitulé « autonomie financière », du titre unique (« libre administration des collectivités territoriales ») du livre Ier (« principes généraux de la décentralisation ») de la première partie (« dispositions générales ») du code général des collectivités territoriales, à l'instar de celles des lois organiques du 1er août 2003 relatives respectivement au référendum local (chapitre II) et à l'expérimentation par les collectivités territoriales (chapitre III).

Tel est l'objet de l'article additionnel avant l'article premier que votre commission vous propose d'insérer.

Article premier
Catégories de collectivités territoriales

Le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose que les recettes fiscales et les autres ressources propres doivent représenter une part déterminante de l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales. Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture, a pour objet de déterminer ces catégories.

Le choix du Constituant de protéger l'autonomie financière des collectivités territoriales catégorie par catégorie, plutôt que collectivité par collectivité, a été guidé par le réalisme.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République tendait à accorder une telle garantie à chaque collectivité territoriale isolément. Plus forte en apparence, elle eût été vaine en réalité, le nombre considérable des collectivités territoriales françaises et les immenses disparités qui les caractérisent rendant pratiquement impossible d'en assurer le respect.

Aussi, afin de rendre opérante la protection constitutionnelle de l'autonomie financière des collectivités territoriales, votre commission avait-elle proposé, comme elle l'avait fait lors de l'examen par le Sénat, le 26 octobre 2000, de la proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières présentée par MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin, que cette exigence fût appréciée pour chaque catégorie de collectivités territoriales. Cette solution de bon sens avait été reprise par le Gouvernement dans l'amendement de réécriture globale du texte proposé par le projet de loi constitutionnelle pour insérer un article 72-2 dans la Constitution, présenté au Sénat lors de l'examen en première lecture de ce texte. Elle a été entérinée par le Parlement réuni en Congrès à Versailles le 17 mars 2003.

La loi fondamentale ne donne pas de définition des catégories de collectivités territoriales.

Aux termes du premier alinéa de l'article 72, « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 », c'est-à-dire par le principe de spécialité législative, qui ont été substituées aux territoires d'outre-mer.

D'autres collectivités territoriales peuvent être créées par la loi, le cas échéant en lieu et place de collectivités existantes. Une telle substitution peut, en application, de l'article 72-1, faire l'objet d'une consultation préalable des électeurs concernés, organisée par la loi et revêtant la valeur d'un simple avis. Leur consentement est en revanche exigé, aux termes du dernier alinéa de l'article 73, pour opérer la fusion de départements et de régions d'outre-mer ou créer une assemblée délibérante commune à ces collectivités.

Les établissements publics de coopération intercommunale n'ont pas obtenu la reconnaissance, dans la Constitution, de la qualité de collectivités territoriales.

Notre excellent collègue M. René Garrec, président de votre commission et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, soulignait à juste titre que : « pour être considérés comme des collectivités de plein exercice, ils devraient se voir reconnaître une compétence générale, alors qu'ils sont aujourd'hui régis par le principe de spécialité, et devraient être administrés par des représentants élus au suffrage universel direct, alors que ceux-ci sont actuellement désignés par les assemblées délibérantes de leurs communes membres21(*). »

Le terme de « catégories » de collectivités territoriales figurait dans la rédaction initiale de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République. Celui-ci accordait au législateur la faculté de créer, en sus des communes, des départements, des régions et des collectivités d'outre-mer, soit une autre « catégorie » de collectivités territoriales pouvant, selon le Gouvernement, ne comprendre qu'une unité, soit une collectivité à statut particulier se substituant à des collectivités existantes.

Le Sénat avait préféré supprimer cette distinction ambiguë et maintenir la rédaction de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoyant que « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi », dans la mesure où, dans une décision n° 82-138 DC du 25 février 1982 relative à la loi portant statut particulier de la région de Corse, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'elle permettait la création de « catégories de collectivités territoriales » comprenant plusieurs unités, à l'instar des régions, ou une seule, comme la collectivité territoriale de Corse, la ville de Paris ou Mayotte.

Le Constituant avait souscrit à cette proposition, tout en ajoutant à la liste des collectivités territoriales, également à l'initiative du Sénat et de notre excellent collègue M. Nicolas Alfonsi, les collectivités à statut particulier.

En l'absence de définition explicite des catégories de collectivités territoriales dans la Constitution, trois options s'offraient au Gouvernement :

- reconnaître l'existence de cinq ou six catégories : celles des communes, des départements, des régions, des collectivités d'outre-mer, des collectivités à statut particulier, les provinces de Nouvelle-Calédonie pouvant soit former une catégorie spécifique, soit être assimilées aux collectivités de l'une des trois dernières catégories ;

- considérer qu'en sus des catégories que forment les communes, les départements, les régions et, le cas échéant, les provinces de Nouvelle-Calédonie, les collectivités d'outre-mer et les collectivités à statut particulier constituent chacune, en raison de la diversité de leurs statuts, des catégories spécifiques ;

- agréger aux communes, aux départements et aux régions les autres collectivités territoriales, en fonction des similitudes entre leur statut et celui de l'un de ces trois niveaux.

Adoptant cette dernière solution, le présent article tend à retenir trois catégories de collectivités territoriales pour l'application du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Les regroupements ont été effectués, selon les explications fournies à votre rapporteur, en fonction des compétences exercées par les collectivités territoriales et non de la structure de leurs ressources.

L'exposé des motifs du projet de loi organique justifie ce choix en ces termes : « Il a paru souhaitable de retenir la définition la plus simple possible, qui est aussi la plus large, afin de ne pas multiplier le nombre de catégories à prendre en compte pour la détermination du degré d'autonomie financière. Aussi, la définition de ces catégories s'appuie-t-elle sur les trois grands niveaux de droit commun que sont les communes, les départements et les régions. Pour cette même raison, les collectivités territoriales d'outre-mer ont été rassemblées avec celles de métropole afin de ne pas constituer des catégories trop spécifiques, comprenant par ailleurs trop peu de membres pour garantir leur stabilité. »

La première catégorie de collectivités territoriales serait exclusivement formée des communes ; elle comprendrait celles de métropole, y compris la ville de Paris, d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie.

Cette homogénéité apparente - les 36.778 communes que compte notre pays disposent en effet de la même organisation, à l'exception de Paris, Marseille et Lyon, bénéficient des mêmes types de ressources et exercent les mêmes compétences, du moins en métropole - masque des disparités considérables en termes de population et de moyens.

En première lecture, l'Assemblée nationale a rejeté un amendement présenté par M. René Dosière, tendant à opérer une distinction entre les communes selon leur population, au motif qu'une telle différenciation n'était pas prévue par l'article 72-2 de la Constitution.

N'étant pas considérés comme des collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale ne figurent pas et ne peuvent apparaître dans cette catégorie. Ils n'en sont pas moins pris en compte par les articles 2 et 3 du projet de loi organique qui tendent à consolider les flux financiers qu'ils entretiennent avec leurs communes membres.

M. Patrick Devedjian, alors ministre délégué aux libertés locales, soulignait le 8 juillet 2003 devant le Comité des finances locales que « les intercommunalités n'étant pas des collectivités locales à part entière, elles ne sont pas identifiées en tant que telles au sein d'une catégorie donnée, mais [...] la prise en compte de leurs ressources propres conjointement à celles de leurs communes membres revient à les faire bénéficier de la garantie reconnue à la catégorie des communes à laquelle elles sont rattachées22(*).  »

La deuxième catégorie regrouperait, en sus des départements métropolitains - dont celui de Paris - et des départements d'outre-mer, la collectivité départementale de Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et les collectivités territoriales à statut particulier issues de la fusion d'une ou plusieurs communes et d'un département.

Les 4 départements d'outre-mer se distinguent de leurs 96 homologues métropolitains, de la même façon que les régions d'outre-mer se différencient des régions de métropole, dans la mesure où ils sont régis par le principe de l'adaptation législative. L'article 73 de la Constitution prévoit en effet que les lois et règlements y sont « applicables de plein droit » mais « peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Bien plus, le législateur peut habiliter ces collectivités, à l'exception notable de La Réunion, non seulement à procéder elles-mêmes à ces adaptations, dans les matières où s'exercent leurs compétences mais également « à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi. »

Les autres collectivités territoriales pourront simplement, en application de l'article 72 de la Constitution et selon la procédure prévue par la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales, être habilitées à déroger à titre expérimental aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences.

De surcroît, les départements d'outre-mer n'exercent pas tout à fait les mêmes compétences et ne disposent pas des mêmes ressources que les départements métropolitains. Comme le souligne, M. Guy Geoffroy dans son rapport au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, « l'architecture des recettes est très nettement différente de celle des départements de métropole ; les budgets des départements d'outre-mer sont en effet alimentés par des contributions de l'Etat au régime très particulier et par des ressources fiscales propres à l'outre-mer23(*) [...] s'agissant des départements d'outre-mer, dont la dépendance vis-à-vis des dotations de l'Etat est plus grande que celle des départements métropolitains, l'intégration des DOM dans le ratio général des départements a inévitablement pour conséquence de faire baisser le seuil de l'autonomie financière. Néanmoins, un traitement particulier de ces départements n'apparaît pas souhaitable tant il est difficile de construire un agrégat d'autonomie financière pour quatre unités. »

Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon se distinguent également sensiblement des départements métropolitains.

Ainsi, il n'existe pas à Mayotte d'impôt d'Etat, l'ensemble de la fiscalité, qu'il s'agisse de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, de l'impôt sur les sociétés, des droits d'enregistrement et des droits de douane étant versé à la collectivité départementale. Néanmoins, ces spécificités devraient bientôt s'atténuer avec l'application du code général des impôts et du code des douanes prévue dès l'année 2007 par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Conformément au souhait exprimé par la population mahoraise, la collectivité départementale de Mayotte a en effet vocation à se rapprocher du statut départemental.

La collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon se trouve en revanche très proche dans son financement des départements de métropole. Ayant été dotée jusqu'en 1985 du statut de département, la collectivité territoriale en a conservé une très forte similitude dans l'exercice des compétences et les modalités de financement.

Aucune collectivité territoriale n'a encore été créée par fusion d'un département et d'une commune. La rédaction du projet de loi organique permet toutefois d'envisager cette hypothèse, qui concerne tout particulièrement Paris. Dans ce cas, la nouvelle collectivité serait comptabilisée dans la catégorie des départements.

La troisième catégorie regrouperait :

- les régions ;

- la collectivité territoriale de Corse ;

- les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, autres que la collectivité départementale de Mayotte et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, c'est-à-dire la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna et, sans doute prochainement, compte tenu des résultats des consultations organisées le 7 décembre 2003, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ;

- les trois provinces de la Nouvelle-Calédonie, créées par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, qui disposent d'une compétence de droit commun dans toutes les matières n'ayant pas été réservées par la loi à l'Etat, à la Nouvelle-Calédonie ou aux communes24(*) ;

- les collectivités à statut particulier issues de la fusion de départements et de régions. La loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 a organisé, le dimanche 6 juillet 2003, une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse. Le projet de statut consistait à substituer une collectivité territoriale unique, subdivisée en deux conseils territoriaux dépourvus de la personnalité morale, à la collectivité territoriale de Corse et aux deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. 60,52 % des électeurs de l'île se sont rendus aux urnes et se sont prononcés, à 51 %, contre le projet de statut. Ce résultat revêtait la valeur d'un simple avis mais le Gouvernement a aussitôt indiqué qu'il en tiendrait compte ;

- les collectivités mentionnées au dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution c'est-à-dire issues de la fusion de départements et de régions d'outre-mer ou dotées d'une assemblée délibérante unique commune à ces collectivités. Les consultations organisées en Guadeloupe et en Martinique le 7 décembre 2003 se sont traduites par le rejet des projets de fusion des départements et régions de ces îles. Ce refus s'impose au législateur.

La question de l'application à la Nouvelle-Calédonie des dispositions de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République a été longuement débattue au Parlement.

L'article 3 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 reconnaît la qualité de collectivités territoriales de la République aux provinces et aux communes mais non à la collectivité de Nouvelle-Calédonie.

Le troisième alinéa de l'article 72-3 de la Constitution, inséré par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dispose que « le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII ».

Cette mention, qui résulte d'une initiative du Sénat et de votre commission des Lois, était destinée à consacrer la qualité de collectivité territoriale de la République de la Nouvelle-Calédonie et à lui ouvrir le bénéfice de l'ensemble des dispositions du titre XII de la loi fondamentale, en particulier celles relatives à la démocratie locale et à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République en première lecture, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, et la commission des Lois de l'Assemblée nationale avaient estimé que cette disposition ne pouvait avoir une telle portée juridique.

Dans sa décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003, le Conseil constitutionnel a fait droit à leur analyse plutôt qu'à celle de votre commission en indiquant que les dispositions de la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local s'appliquaient aux collectivités territoriales régies par le titre XII de la Constitution.

Il en découle que les dispositions du titre XII de la Constitution sont applicables aux communes et aux provinces mais non à la collectivité sui generis de Nouvelle-Calédonie.

Telles sont les raisons pour lesquelles cette collectivité n'apparaît pas dans le projet de loi organique.

Il en va de même des terres australes et antarctiques françaises, bien que l'article 72-3 de la Constitution confie à la loi le soin de déterminer leur régime législatif et leur organisation particulière. Leur prise en compte ne serait pas significative puisqu'elles ne comptent pas d'habitants permanents et sont dotées d'un budget de 20 millions d'euros.

Outre un amendement de coordination tendant à codifier au sein du code général des collectivités territoriales les dispositions du présent article, votre commission vous soumet un amendement de précision.

Elle vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2
Définition des ressources propres des collectivités territoriales

Cet article a pour objet de déterminer les ressources propres des collectivités territoriales qui, aux termes du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, doivent représenter une part déterminante de l'ensemble des ressources de la catégorie à laquelle elles appartiennent.

Rappelons qu'à l'initiative du Sénat et de votre commission des Lois, les dotations entre collectivités territoriales avaient été exclues de la liste des ressources propres alors que, dans sa rédaction initiale, le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République tendait à les considérer comme telles.

Le premier alinéa du présent article tend, en conséquence, à préciser la notion de recettes fiscales et à énumérer les autres ressources propres des collectivités territoriales, tandis que le second alinéa a pour objet de prévoir la consolidation des flux financiers entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission vous soumet tout d'abord un amendement de coordination tendant à codifier au sein du code général des collectivités territoriales les dispositions du présent article.

1. La définition des recettes fiscales et des autres ressources propres des collectivités territoriales

La différenciation, dans la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, entre les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales avait pour objet, selon les explications fournies à votre commission, de distinguer leur autonomie fiscale et leur autonomie financière.

· L'assimilation des recettes fiscales au produit des impositions de toutes natures

Le premier alinéa du présent article, précisé par l'Assemblée nationale, avec l'accord du Gouvernement, sur proposition conjointe de sa commission des Lois et de sa commission des Finances, tend à assimiler les recettes fiscales, mentionnées au troisième alinéa l'article 72-2 de la Constitution, au produit des impositions de toutes natures, que les collectivités territoriales peuvent recevoir en application du deuxième alinéa du même article.

La référence aux impositions de toutes natures figurait déjà à l'article 34 de la Constitution, qui confie à la loi le soin de fixer les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Précisée par le Conseil constitutionnel, notamment dans ses décisions n° 82-124 L du 23 juin 1982 et n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, la notion d'impositions de toutes natures recouvre :

- les impôts, quelle que soit leur dénomination, qui sont des prélèvements pécuniaires définitifs, requis par l'autorité publique des personnes physiques et morales, d'après leurs facultés contributives et sans contrepartie déterminée ;

- certains types de prélèvements obligatoires recouvrés dans des conditions particulières, tels que les redevances d'espaces verts, la taxe de défrichement, la redevance pour l'archéologie préventive, dès lors qu'ils ne sont pas affectées à la rémunération d'un service rendu.

En revanche, les taxes qui rémunèrent des services rendus ou tout au moins mis à la disposition du redevable, les redevances qui ne sont dues qu'en cas de prestation effectivement utilisée par le redevable ou encore les taxes parafiscales instituées souvent au profit d'organismes privés et par voie réglementaire ne sont pas considérées comme des impositions de toutes natures. Elles n'en constitueraient pas moins, selon le présent article, des ressources propres.

La question essentielle porte sur le point de savoir si, parmi les impositions de toutes natures, seules les recettes fiscales dont les collectivités territoriales peuvent fixer l'assiette, le taux ou le tarif doivent être considérées comme des ressources propres.

La Constitution ne définit pas la notion de ressources propres. Dans sa décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 relative à la loi de finances pour 2004, le Conseil constitutionnel s'y est refusé en indiquant que « la méconnaissance de ces dispositions [du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution] ne peut être utilement invoquée tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources. »

L'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales définit une notion proche, celle de « recettes propres » correspondant à la partie des recettes budgétaires d'investissement qui, ajoutée à l'autofinancement, vient couvrir le remboursement de la dette. Ces recettes propres ne sont pas définies précisément par la loi mais les contours en ont été dégagés par la doctrine du ministère de l'intérieur, chargé du contrôle budgétaire, et les avis des chambres régionales des comptes. Il s'agit des recettes d'investissement dont l'emploi est libre, ce qui ne recoupe pas la liste des ressources propres définies par l'article 2. Parmi ces recettes propres figure, par exemple le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, en tant que son emploi est libre, alors que l'article 2 du présent projet de loi organique ne considère pas cette ressource comme une ressource propre.

Compte tenu de ces éléments il était nécessaire de définir la notion de ressources propres au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Tel est l'objet du présent article.

Ainsi qu'il l'a été indiqué dans l'exposé général, le Gouvernement et l'Assemblée nationale craignent que la Constitution n'impose une définition des ressources propres incluant les recettes provenant du partage du produit d'un impôt national, dont les collectivités territoriales ne fixeraient ni l'assiette ni le taux.

Il est vrai que de telles recettes ne sauraient être assimilées à des dotations de l'Etat.

Certes, ce dernier aura la maîtrise de leur assiette, de leur taux et donc de leur produit, tout comme il détermine les modalités de calcul des dotations qu'il verse aux collectivités territoriales.

En revanche, alors que la modification des modalités de calcul d'une dotation peut permettre à l'Etat d'alléger sa charge financière en diminuant le montant des sommes versées aux collectivités territoriales, toute modification de l'assiette ou du taux d'un impôt partagé entraînerait une diminution de ses propres recettes.

Pour réduire la part des sommes versées aux collectivités territoriales sans se pénaliser lui-même, l'Etat devrait diminuer la fraction du produit de l'impôt qui leur est versée.

Les collectivités territoriales sont désormais prémunies contre ce risque puisque le Conseil constitutionnel, se fondant sur le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution aux termes duquel « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice », a indiqué dans sa décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 relative à la loi de finances pour 2004 que, « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert. »

Enfin, les recettes fiscales obéissent à une logique différente des dotations. Elles dépendent, certes, des besoins financiers de l'Etat mais surtout de la situation économique. Leur assiette et leur taux ne peuvent être modifiées inconsidérément. A l'inverse, les dotations placent les collectivités territoriales dans une relation singulière avec un Etat soumis à la tentation d'en diminuer le montant sans avoir la crainte des répercussions d'une telle décision sur ses propres recettes.

En revanche, pour les raisons indiquées dans l'exposé général, votre commission des Lois estime que seules les ressources dont les collectivités territoriales ont la maîtrise doivent être considérées comme des ressources propres.

Aussi vous soumet-elle un second amendement ayant pour objet de prévoir que, parmi les impositions de toutes natures, seules constituent des ressources propres les recettes dont les collectivités territoriales sont autorisées par la loi à fixer l'assiette, le taux ou le tarif. Cette définition est pleinement conforme non seulement à la lettre mais également à l'esprit de la Constitution.

La référence au tarif, qui ne figure pas dans la loi fondamentale, vise certaines impositions de toutes natures, telles que la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

· La prise en compte des compensations versées au titre de dégrèvements dans les ressources propres

A l'instar de M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, et des rapporteurs de la commission des Lois et de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, il convient de préciser que les sommes versées par l'Etat aux collectivités territoriales au titre des dégrèvements d'impôts locaux seraient considérées comme des ressources propres contrairement aux compensations d'exonérations fiscales.

Dégrèvements et exonérations se traduisent également par la substitution du contribuable national au contribuable local, affaiblissant ainsi le lien entre les élus locaux et leurs électeurs.

Toutefois, alors que la compensation s'apparente à une dotation, le dégrèvement est neutre pour les finances des collectivités locales dans la mesure où les bases imposables notifiées à la collectivité et sur lesquelles s'exerce son pouvoir fiscal comprennent celles qui font l'objet d'un dégrèvement. La collectivité est ainsi assurée de percevoir le produit fiscal par application du taux voté aux bases imposables.

L'Etat procède ensuite au dégrèvement des cotisations selon deux modalités distinctes. L'application est de plein droit sans que le contribuable ait à intervenir pour en bénéficier (il en va ainsi du plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation en fonction du revenu) ou bien nécessite le dépôt d'une réclamation contentieuse par le redevable (plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée).

Le montant total des dégrèvements législatifs pris en charge par l'Etat, qui perçoit en contrepartie des frais de dégrèvement et de non recouvrement au taux de 3,60 % en application de l'article 1641 du code général des impôts, s'est élevé à environ 8 milliards d'euros en 2001.

Ce montant provient pour l'essentiel de l'application des trois dispositifs suivants : le dégrèvement de taxe d'habitation en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, le plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation en fonction du revenu (2,05 milliards d'euros en 2001) et le plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée (5,86 milliards d'euros en 2002). Ces dégrèvements représentent plus de 90 % de la totalité des dégrèvements accordés.

Compte tenu du poids des dégrèvements dans le montant des impôts directs locaux, il convient de se poser la question de savoir si la prise en compte dans la définition des ressources propres des montants correspondant aux dégrèvements ne risque pas de constituer un obstacle à toute réforme de la fiscalité locale.

En effet, la suppression des dégrèvements actuels, en particulier ceux afférents à la taxe professionnelle, serait compliquée par la nécessité de les remplacer par des ressources propres. D'aucuns considèrent qu'il serait plus aisé de recourir temporairement à des dotations pour lisser les effets de la réforme des impôts locaux.

A l'inverse, l'exclusion des dégrèvements du champ des ressources propres des collectivités territoriales priverait partiellement l'Etat de sa capacité d'y recourir à l'avenir, puisque cela reviendrait à dégrader le niveau d'autonomie financière des collectivités territoriales. Or, le président de la République n'a-t-il pas annoncé qu'à compter du 1er janvier 2004, et pendant 18 mois, les nouveaux investissements productifs (les biens d'équipement et l'outillage, les ordinateurs...) bénéficieraient d'un dégrèvement de taxe professionnelle.

Enfin, s'ajoute à ces interrogations une difficulté concernant l'absence de définition juridique des dégrèvements.

· L'énumération des autres ressources propres des collectivités territoriales

Contrairement aux impositions de toutes natures, les autres ressources propres des collectivités territoriales feraient l'objet d'une énumération exhaustive. Il s'agirait :

- des redevances pour services rendus (redevances d'abattoirs, redevance et taxe d'enlèvement des ordures ménagères, cantines) ;

- des produits du domaine, c'est-à-dire les revenus procurés par le patrimoine des collectivités territoriales (vente de récolte, produits des forêts, location de terrains, droits de place et de voirie...) ;

- des participations d'urbanisme25(*) ;

- des produits financiers, résultant de participations et de placements autorisés ou encore de gains de change ;

- des dons et legs qui, aux termes des articles L. 2242-1 et L. 3213-6 du code général des collectivités territoriales, doivent faire l'objet d'une acceptation par le conseil municipal et le conseil général.

Leur caractéristique commune est d'être maîtrisée par les collectivités territoriales qui en bénéficient, à la différence des impositions de toutes natures, parce qu'elles en déterminent le principe et le tarif (redevances pour services rendus), ou plus largement parce que les ressources concernées proviennent d'une initiative (produit du domaine, produits financiers participations d'urbanisme) ou d'une décision libre de la collectivité (dons et legs).

Le choix retenu d'énumérer les recettes propres des collectivités territoriales autres que le produit des impositions de toutes natures a pour conséquence d'exclure de cette définition leurs autres ressources et donc de ne pas les faire figurer au numérateur mais au seul dénominateur du ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales. Ainsi, les produits de récupération sur successions et les remboursements du FCTVA ne seraient pas considérés comme ressources propres.

Les plus importantes d'entre elles sont les dotations et subventions de l'Etat ou d'autres collectivités territoriales ainsi que les emprunts qui constituent une ressource non définitive puisqu'elle doit être remboursée. Pour cette raison, ils seraient exclus, par l'article 3 du présent projet de loi organique, du calcul du taux d'autonomie financière des collectivités territoriales.

2. La consolidation des flux financiers entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale

Le second alinéa du présent article tend logiquement à agréger les ressources propres des établissements publics de coopération intercommunale, qu'ils soient dotés ou non d'une fiscalité propre, à celles des communes dont ils constituent l'émanation.

Les établissements publics de coopération intercommunale exercent en effet les compétences que leurs communes membres leur transfèrent et disposent, à cette fin, de ressources qui leur sont normalement dévolues.

Au 1er janvier 2004, 2.461 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre étaient recensés par la direction générale des collectivités locales, regroupant 31.424 communes et 50,7 millions d'habitants. 1.028 d'entre eux, rassemblant 13.362 communes et 37,7 millions d'habitants, avaient instauré la taxe professionnelle unique. Ainsi, en 2003 les établissements publics de coopération intercommunale percevaient 30 % de la fiscalité communale contre 13 % en 1995.

En 1999, dernière année connue, on recensait 14.614 syndicats intercommunaux à vocation unique et 2.221 syndicats à vocation multiples.

Le poids de l'intercommunalité dans les finances locales a ainsi fortement augmenté, selon la direction générale des collectivités locales : « En 1993, première année d'application de la loi de 1992, la fiscalité directe des groupements de communes représentait moins de 10 % de l'ensemble du secteur communal ; en 2002, c'est près de 27 % d'impôts qui sont prélevés directement par l'intercommunalité à fiscalité propre. Les dépenses réalisées par les groupements de communes à fiscalité propre ont été multipliées par 3,3 entre 1993 et 2002, pour atteindre 19,7 milliards d'euros, soit près de 21 % du total du budget « communes + groupements ».

Les ressources des quelque 1.216 syndicats mixtes ne seraient pas prises en compte car elles proviennent pour l'essentiel de contributions de leurs membres, même si certains syndicats disposent de ressources propres, par exemple la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ou la taxe sur l'électricité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Modalités de calcul et définition du caractère déterminant
de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources
des collectivités territoriales

Cet article a pour objet de déterminer, d'une part, les ressources auxquelles les ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales doivent être rapportées pour calculer son taux d'autonomie financière, d'autre part, à quelles conditions ce taux peut être considéré comme déterminant.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination tendant à codifier ses dispositions au sein du code général des collectivités territoriales.

1. Modalités de calcul de la part des recettes fiscales et des autres ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales

Aux termes du premier alinéa, les ressources auxquelles les ressources propres devraient être rapportées pour calculer le taux d'autonomie financière de chaque catégorie de collectivités territoriales seraient exclusivement les ressources pérennes et consolidées.

Le taux d'autonomie financière des collectivités territoriales serait le suivant :

Ressources propres
ressources propres + autres ressources - ressources temporaires
ou déjà prises en compte

Ainsi, ne seraient pas pris en compte dans le dénominateur du ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales :

- les emprunts ;

- les ressources correspondant aux compétences transférées à titre expérimental ou déléguées par l'Etat ;

- les transferts financiers entre collectivités territoriales d'une même catégorie.

A la différence des ressources propres énumérées à l'article 2, les composantes du dénominateur du ratio d'autonomie financière des collectivités territoriales devraient donc se déduire a contrario. Il s'agirait, en pratique, des dotations reçues de l'Etat, de l'Union européenne et de collectivités territoriales appartenant à une autre catégorie.

L'exclusion des emprunts du calcul du taux d'autonomie financière des collectivités territoriales, déjà préconisée par le Sénat lors de l'adoption, le 26 octobre 2000, de la proposition de loi constitutionnelle présentée par MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin, tient au fait qu'ils ne peuvent ni être considérés comme une ressource propre, puisqu'ils constituent une ressource provisoire donnant lieu à remboursement, ni être intégrés au dénominateur sans dégrader artificiellement ce taux, dans la mesure où leur montant est déterminé par l'assemblée délibérante de la collectivité.

Les tableaux ci-dessous retracent le montant et la part dans les recettes totales des emprunts souscrits par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les départements et les régions :

Milliards d'euros

 
 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Communes

Recettes totales

70,08

73,55

75,24

77,05

78,08

80,11

 

Emprunts

6,04

6,79

7,19

7,32

7,25

7,72

 

Part des emprunts dans les recettes totales

8,6%

9,2%

9,6%

9,5%

9,3%

9,6%

 

EPCI à fiscalité propre

Recettes totales

9,46

10,62

13,62

16,82

20,00

23,48

 

Emprunts

1,05

1,35

1,43

1,22

1,20

1,31

 

Part des emprunts dans les recettes totales

11,1%

12,7%

10,5%

7,3%

6,0%

5,6%

 
 
 
 
 
 
 
 

Départements

Recettes totales

36,41

37,96

38,00

38,96

42,43

45,69

 

Emprunts

3,11

3,06

2,92

3,51

4,29

4,63

 

Part des emprunts dans les recettes totales

8,5%

8,1%

7,7%

9,0%

10,1%

10,1%

 
 
 
 
 
 
 
 

Régions

Recettes totales

12,12

12,69

12,97

13,71

16,35

17,19

 

Emprunts

1,14

1,13

1,36

1,76

2,40

2,72

 

Part des emprunts dans les recettes totales

9,4%

8,9%

10,5%

12,8%

14,7%

15,8%

Source : Direction générale des collectivités locales.

L'exclusion des ressources correspondant au financement des compétences transférées à titre expérimental ou déléguées par l'Etat aux collectivités territoriales est justifiée par leur caractère précaire : une expérimentation peut être abandonnée, une délégation retirée.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet d'exclure également les transferts financiers entre collectivités territoriales ou entre communes et établissements publics de coopération intercommunale au titre d'un transfert expérimental ou d'une délégation de compétences.

Ces ressources ont en effet un caractère provisoire pour les collectivités qui en bénéficient, à l'instar des emprunts et des financements de l'Etat au titre d'un transfert expérimental ou d'une délégation de compétences. Il n'y donc pas lieu de les traiter différemment. Elles sont par ailleurs sans incidence sur le taux d'autonomie financière de la collectivité qui en est à l'origine puisqu'elles constituent, pour cette dernière, une dépense.

Les montants en cause sont actuellement marginaux. A terme, ils pourraient devenir conséquents, dans la mesure où le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 14 avril dernier et en instance de deuxième lecture au Sénat, tend à développer cette méthode chaque fois qu'un transfert définitif suscite des interrogations.

Les transferts expérimentaux et les délégations de compétences

Jusqu'à présent, le principal transfert expérimental de compétences mis en oeuvre a concerné les transports collectifs ferroviaires de voyageurs d'intérêt régional. Engagée sur le fondement de l'article 67 la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, l'expérimentation a été validée, pérennisée et généralisée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Aux termes du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, le transfert des aérodromes de l'Etat aux collectivités territoriales pourrait, le cas échéant, être précédé d'une phase expérimentale avant de devenir définitif au 31 décembre 2006 (articles 22 et 24).

Les régions et, le cas échéant, d'autres collectivités ou même des groupements d'intérêt public pourraient se voir confier les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens pour la période 2000-2006 (article 35).

Une autre expérimentation a pour objet de mieux distinguer le traitement pénal des mineurs délinquants, qui resterait assuré par les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) sous la responsabilité du juge, du traitement civil des mineurs en danger, jusqu'ici partagé entre la PJJ et le département. Les services sociaux d'aide à l'enfance des départements participant à l'expérimentation seraient ainsi seuls chargés de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative décidés par le juge des enfants (article 48).

La faculté offerte aux régions de participer au financement des équipements sanitaires et de siéger avec voix délibérative au sein des commissions exécutives des agences régionales de l'hospitalisation revêtirait également un caractère expérimental (article 54).

Certaines communes pourraient se voir confier la mise en oeuvre des procédures de résorption de l'insalubrité dans l'habitat (article 59).

Enfin, la gestion des crédits de restauration et d'entretien des biens classés au titre de la législation sur les monuments historiques pourrait également être confiée à titre expérimental aux régions ou aux départements qui en feraient la demande (article 74).

Ces expérimentations ont trouvé une assise juridique plus solide depuis l'insertion dans la Constitution, par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, d'un article 37-1 autorisant la loi et le règlement à comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. Les expérimentations prévues par le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution et la loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 ont trait, pour leur part, au pouvoir normatif des collectivités territoriales.

Le recours aux délégations de compétences permet à la loi d'ajuster la répartition des compétences entre collectivités territoriales, conformément à la double exigence de cohérence et de proximité des politiques publiques.

A la différence des transferts de compétences, les délégations sont temporaires ; elles reposent sur le volontariat et le contrat. Elles permettent à l'Etat ou à une collectivité territoriale de confier à une collectivité d'un niveau inférieur, sous sa responsabilité et son contrôle, la mise en oeuvre de certaines actions, afin que les décisions soient prises à un niveau plus proche de la population. Le délégataire agit ainsi au nom, pour le compte et selon les instructions du délégant.

Les possibilités de délégations de compétences sont de plus en plus larges, même si elles n'ont jusqu'à présent rencontré qu'un succès limité.

La loi du 22 juillet 1983 a permis au département de confier à une commune la mise en oeuvre de ses compétences en matière d'action sociale et de transport scolaire. Elle a également autorisé les communes à assumer, pour le compte des départements et des régions, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement des collèges et lycées.

La loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les instituts universitaires de formation des maîtres, à la maîtrise d'ouvrage de constructions d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports a autorisé l'Etat à confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, par convention, la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur.

L'article 65 de la loi du 4 février 1995 précitée a posé le principe, dépourvu de portée normative, selon lequel une collectivité territoriale pourra, dans les conditions prévues par une loi ultérieure, « se voir confier une compétence susceptible d'être exercée pour le compte d'une autre collectivité territoriale. »

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a également permis au département de déléguer ses compétences en matière d'aide sociale aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération.

Le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales tend à élargir les possibilités de délégation.

Au titre de leur compétence en matière de formation professionnelle, les régions pourraient confier à un ou plusieurs départements l'agrément des établissements de formation de travailleurs sociaux (article 43). Le Sénat leur avait permis, en première lecture, d'assurer, par délégation de l'Etat, la gestion des stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) et des stages d'accès à l'entreprise (SAE) mais l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition (article 5 quater).

Dans le domaine du logement, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les départements pourraient se voir déléguer l'attribution des aides à la pierre (article 49). Les départements pourraient par ailleurs confier aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale la gestion des fonds de solidarité pour le logement et des fonds d'aide aux jeunes (article 50).

Plus généralement, le projet de loi ouvre aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre la possibilité de demander aux départements ou aux régions de leur déléguer l'exercice de n'importe laquelle de leurs compétences. Les conseils généraux et régionaux seraient bien évidemment libres de refuser de faire droit à une telle demande mais seraient tenus d'en délibérer (article 101).

Jusqu'à présent, les délégations de compétences ont cependant connu un succès limité. En 1995, la Cour des comptes relevait ainsi que seules trois communes, celles de Paris, de Valence et de Strasbourg, avaient bénéficié d'une délégation des compétences de leur département en matière d'action sociale, le conseil municipal et le conseil général de Paris présentant de surcroît la particularité d'être composés des mêmes élus.

Les délégations et les expérimentations qui interviendront en application du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales reposeront sur le principe du volontariat et résulteront des initiatives des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il est, en conséquence, difficile d'évaluer les charges qui leur seront transférées dans ce cadre. Selon les indications communiquées à votre rapporteur, les sommes en jeu seraient de l'ordre de 530 millions d'euros pour la politique d'aide à la construction, et de 2,6 milliards d'euros pour les fonds structurels européens.

Enfin, l'exclusion des transferts financiers entre collectivités territoriales d'une même catégorie (fonds de concours, subventions, partages de fiscalité effectués en application de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980) s'explique par la nécessité d'éviter les doubles comptes.

Le deuxième alinéa du présent article tend à prévoir des modalités spécifiques de calcul de la part des recettes fiscales et des autres ressources propres dans l'ensemble des ressources de la catégorie des communes afin de tenir compte des établissements publics de coopération intercommunale.

Le dénominateur du ratio d'autonomie financière de cette catégorie résulterait ainsi de la somme des ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, dont seraient déduits :

- les emprunts souscrits par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ;

- les ressources correspondant au financement des compétences transférées à titre expérimental ou déléguées par l'Etat aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ;

- les transferts financiers entre communes ;

- les transferts financiers entre communes et établissements publics de coopération intercommunale.

Cette dernière exclusion est elle aussi justifiée par la nécessité d'éviter les doubles comptes et vise non seulement les subventions et fonds de concours entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale mais également les versements effectués au titre de l'attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire.

Milliards d'euros

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Recettes totales nettes des reversements des EPCI

source DGCP

78,83

83,35

86,07

89,61

92,08

96,59

Reversements fiscaux des EPCI source DGCL

0,71

0,82

2,78

4,26

6,01

7,00

Part des reversements

0,9%

1,0%

3,2%

4,8%

6,5%

7,2%

Source : direction générale des collectivités locales.

2. Définition de la part déterminante des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales

Le dernier alinéa du présent article a pour objet de déterminer à quelles conditions la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales peut être considérée comme déterminante.

En premier lieu, le taux d'autonomie financière de chaque catégorie de collectivités territoriales ne pourrait être inférieur à celui constaté en 2003.

La fixation d'un seuil plancher, qui présente la particularité d'être différent selon les catégories de collectivités territoriales, répond à l'injonction du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004, a exigé que la loi organique définisse, « pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources. »

Le choix de l'année 2003 repose sur une double justification :

- il correspond à l'achèvement de la réforme de la suppression progressive de la part salaires de l'assiette de la taxe professionnelle, engagée par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ;

- il tient compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, en déclarant conformes à la loi fondamentale les atteintes successives portées à l'autonomie financière des collectivités territoriales depuis 1997, a implicitement considéré que les niveaux atteints avant 2003 ne constituaient pas un plancher.

En revanche, les valeurs planchers, qui ne seront définitivement connues qu'après l'adoption, au mois de juin 2004, des comptes administratifs des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale, n'apparaîtraient pas dans la loi organique alors qu'elles ne sont guère accessibles.

L'exposé des motifs du projet de loi organique souligne que «  la référence au niveau atteint en 2003 n'est donc qu'un plancher qu'il sera souhaitable de dépasser au cours des prochaines années, conformément à la volonté du Gouvernement de renforcer l'autonomie financière des collectivités locales. »

Votre commission des Lois le souhaite vivement puisque cet engagement d'élever progressivement la part minimale des ressources propres des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources, à mesure de la réforme des finances locales, avait constitué le motif de son ralliement à la proposition du Gouvernement d'exiger dans la Constitution que cette part soit simplement déterminante et non pas prépondérante.

Pour l'instant et pour les raisons indiquées dans l'exposé général, elle vous soumet un amendement ayant pour objet de fixer à 33 % le seuil plancher en dessous duquel la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités ne pourra descendre.

Pour être considérée comme déterminante, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne devrait pas seulement être supérieure ou égale au seuil plancher prévu par la loi organique mais également « garantir la libre administration des collectivités relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées. »

Cette seconde condition, qui s'inspire de la jurisprudence du Conseil constitutionnel antérieure à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, a pour objet de lui conserver la faculté de censurer une mesure ayant pour effet de réduire le taux d'autonomie financière d'une catégorie de collectivités territoriales sans pour autant le faire passer en dessous du niveau plancher de 2003.

L'autonomie financière des collectivités territoriales bénéficierait ainsi d'une double protection puisque l'article 4 du projet de loi organique détermine en outre les conditions du rétablissement de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources d'une catégorie de collectivités territoriales si celle-ci venait à être inférieure au seuil plancher.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Rétablissement de l'autonomie financière
des collectivités territoriales

Cet article a pour objet, d'une part, de prévoir une information du Parlement sur l'évolution de l'autonomie financière de chaque catégorie de collectivités territoriales, d'autre part, de déterminer les modalités du rétablissement de la part des ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources si celle-ci venait à cesser d'être déterminante.

Votre commission vous soumet un amendement de coordination ayant pour objet de codifier ses dispositions dans le code général des collectivités territoriales.

Le premier alinéa prévoit la remise au Parlement, au plus tard le 1er septembre de chaque année, d'un rapport du Gouvernement présentant la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales deux ans auparavant.

Si la présente loi organique était adoptée avant la fin de l'actuelle session parlementaire, le Parlement devrait ainsi être destinataire, avant le 1er septembre 2004, d'un rapport présentant le niveau d'autonomie financière des collectivités territoriales en 2002.

Il est nécessaire que ce rapport puisse être établi dans de plus brefs délais. Certes, les comptes administratifs relatifs aux budgets locaux d'une année ne sont adoptés, au plus tard, que le 30 juin de la deuxième année suivante, en application de l'article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales. Dès lors, les délais supplémentaires de recueil et de traitement des comptes de l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale rendent difficile l'obtention d'un tel document avant le début de l'année n + 2.

Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement ayant pour objet d'avancer au 1er juin de la deuxième année suivant l'année de référence le délai de remise du rapport. Le Gouvernement disposera ainsi d'un délai raisonnable pour collecter et traiter les informations.

A l'instar du rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Gilles Carrez, votre commission souhaite vivement que ce document présente en détail les modalités de calcul des différentes ressources des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

Si les informations fournies restaient aussi parcellaires que celles qui lui ont été communiquées et sont intégrées dans le présent rapport, la portée de la révision constitutionnelle et de la présente loi organique serait singulièrement affaiblie.

Elle vous soumet en conséquence un amendement ayant pour objet de prévoir que le rapport du Gouvernement devra au Parlement devra présenter non seulement la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités territoriales mais également ses modalités de calcul et son évolution.

Aux termes du second alinéa, s'il s'avérait que la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales ne répondait pas aux règles fixées par l'article 3 du projet de loi organique, les dispositions nécessaires devraient être arrêtées, au plus tard, par la loi de finances pour la deuxième année suivant ce constat.

Dans la rédaction initiale du projet de loi organique les mesures correctrices auraient dû être prises, au plus tard, par la loi de finances initiale de la troisième année, votée en n + 2.

La modification votée par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois et de sa commission des Finances et avec l'accord du Gouvernement ne change rien au délai limite prévu par le texte initial, puisque les mesures correctrices pourraient être prises non seulement par la loi de finances initiale pour l'année n + 2, votée en décembre de l'année n + 1 mais également par une loi de finances rectificative de l'année n + 2, votées en décembre n + 2.

 

Projet de loi initial

Assemblée nationale

Commission des Lois

Taux
de 2003

Constaté par un rapport communiqué au Parlement avant le 1er septembre 2005

Constaté par un rapport communiqué au Parlement avant le 1er septembre 2005

Constaté par un rapport communiqué au Parlement avant le 1er juin 2005

Taux
de 2004

Constaté par un rapport communiqué au Parlement avant le 1er septembre 2006

Constaté par un rapport communiqué au Parlement avant le 1er septembre 2006

Constaté par un rapport communiqué au Parlement avant le 1er juin 2006

Rétabli au dessus du niveau de 2003, le cas échéant, par la loi de finances initiale pour 2009, votée en décembre 2008

Rétabli au dessus du niveau de 2003, le cas échéant, par la loi de finances initiale pour 2008, votée en décembre 2007, ou par la loi de finances rectificative pour 2008, votée en 2008

Rétabli au dessus du niveau de 2003, le cas échéant, par la loi de finances initiale pour 2008, votée en décembre 2007 ou par la loi de finances rectificative pour 2008 votée en 2008

Comme le fait justement observer M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, ce long délai trouve sa justification dans le fait que l'absence de mesures correctrices dans la loi de finances n'entraînerait pas la censure des dispositions ayant entraîné la diminution de l'autonomie financière mais de la loi de finances elle-même. La situation des collectivités territoriales n'en serait pas améliorée. Par ailleurs, nombre de réformes fiscales nécessitent désormais l'accord de l'Union européenne, ce qui suppose des négociations parfois longues et difficiles comme en témoignent les discussions en cours sur la possibilité, pour les régions, de disposer d'une part modulable du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Il convient de souligner que toute mesure consistant à diminuer le montant des dotations plutôt qu'à augmenter le produit des ressources propres afin de rétablir le taux d'autonomie financière d'une catégorie de collectivités territoriales serait politiquement inacceptable et, sans doute, contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Ainsi que votre rapporteur l'a déjà indiqué ce mécanisme temporaire accordant un délai au législateur pour rétablir le taux d'autonomie financière des collectivités territoriales constituera un complément et non un substitut du contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 61 de la Constitution.

Saisi d'une loi de finances, ce dernier pourrait censurer immédiatement toute disposition qui réduirait manifestement la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales en deçà du seuil de 2003 ou contreviendrait à la règle selon laquelle cette part doit garantir leur libre administration compte tenu des compétences qui leur sont confiées.

La dégradation du taux d'autonomie financière pourra également résulter de l'évolution des ressources des collectivités territoriales et non d'une disposition législative susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel.

Dans ce cas, l'établissement d'un rapport annuel sur l'autonomie financière des collectivités territoriales permettra au Parlement et au Conseil constitutionnel de suivre son évolution et de jouer pleinement leurs rôles respectifs à l'occasion de l'examen des lois de finances ultérieures.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi organique.

* 21 Rapport n° 27 (Sénat, 2002-2003), page 99.

* 22 Compte rendu de séance du Comité des finances locales du 8 juillet 2003.

* 23 « Encore faut-il ajouter, indique M. Guy Geoffroy, que les situations des quatre départements d'outre-mer sont elles-mêmes très diverses : l'octroi de mer ne bénéficie qu'au département de la Guyane ; dans les autres départements, son produit est réparti uniquement entre les régions et les communes. Les droits de consommation sur les tabacs sont affectés aux seuls budgets des départements de la Guyane et de la Réunion. » - Rapport n° 1541 (Assemblée nationale - avril 2004), page 29.

* 24 Elles s'administrent librement par des assemblées élues pour cinq ans au suffrage universel direct. L'assemblée de la province Sud compte 40 membres, celle de la province Nord 22, et celle de la province des Iles 14.

* 25 Selon l'inventaire général des impôts locaux publié par la direction générale des collectivités locales en 2003, il s'agit de la taxe locale d'équipement, de la taxe additionnelle à la taxe locale d'équipement perçue au profit de la région d'Île-de-France, de la taxe spéciale d'équipement de la Savoie, de la taxe départementale destinée au financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement, du versement pour dépassement du plafond légal de densité, de la taxe départementale des espaces naturels sensibles, de la participation pour non réalisation d'aires de stationnement, de la redevance pour création de bureaux en région d'Île-de-France et de la participation pour création de voie nouvelle et réseaux.

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