b) Les recettes du fonds de financement de la couverture maladie universelle complémentaire
Le fond de financement de la couverture maladie universelle (CMU), qui assure le bénéfice d'une couverture complémentaire santé à 4,8 millions de personnes, est financé par une contribution des organismes de protection sociale complémentaire (mutuelle, assurances) et une dotation d'équilibre versée par l'État.
L'article 77 du projet de loi de finances pour 2005 affecte à ce fonds le bénéfice de la cotisation sur les boissons alcoolisées (droits prévus par les articles L. 245-7 à L. 245-12 du code de la sécurité sociale).
Or, cette recette, qui s'élève à 370 millions d'euros, est une ressource historique de la CNAM.
Si la motivation de ce transfert est honorable - financer l'octroi d'une couverture complémentaire à 300.000 enfants -, il n'en constitue pas moins la deuxième étape d'un désengagement de l'État du financement de la CMU.
En effet, la loi de finances pour 2004 a précédemment déjà modifié les règles de remboursement à la CNAM des débours que lui cause la gestion des contrats complémentaires. La loi du 27 juillet 1999, instituant la CMU, avait prévu une stricte neutralité de la création de ces contrats pour la sécurité sociale, leur coût étant remboursé par l'État à « l'euro près ». La loi de finances pour 2004 a contredit ce principe fondateur en étendant à la CNAM le principe d'une indemnisation forfaitaire existant déjà pour les organismes complémentaires. Le montant de ce forfait étant notoirement insuffisant pour couvrir les dépenses des assurés, il résulte de cette disposition une économie pour le budget général de 140 millions d'euros au détriment de la sécurité sociale.
Le projet loi de finances pour 2005 présente toutefois un progrès car la parte de recettes est compensée par une moindre dépense pour la branche maladie (transfert du coût de la formation des infirmières à hauteur de 170 millions d'euros) et par l'affectation à la CNAM d'un supplément du produit de la taxe sur les tabacs (à hauteur de 90 millions). Mais cette compensation n'est que partielle puisqu'elle laisse une ardoise d'environ 100 millions d'euros.
Les conséquences des dispositions de cet article 77 semblent, en outre, imparfaitement tirées sur le plan budgétaire. En effet, la disparition de cette ressource du champ des prévisions de recettes des régimes sociaux n'est signalée que de manière incidente par l'annexe c du projet loi de financement de la sécurité sociale, alors même qu'il s'agit d'un élément budgétaire nouveau. Dans cette hypothèse, le tableau des « mesures nouvelles » figurant à la page 17 de cette annexe devrait en rendre compte. Or il n'en est rien. Bien plus, l'existence de ce transfert de recettes est contredite par l'annexe « jaune » relative au bilan des relations financières entre l'État et la sécurité sociale selon laquelle le produit de la taxe sur les boissons alcoolisées demeure affecté à la CNAM en 2005... 3 ( * )
La persistance des mesures de débudgétisation, qui n'épargnent pas le projet de loi de financement (extension du plan BIOTOX, financement des conseillers généraux des hôpitaux placés auprès du ministre), interdit de construire les budgets à partir d'une cohérence intellectuelle supposant prédéfinies les missions des différents organismes et les ressources les finançant.
Mais, au-delà, votre commission constate qu'elle témoigne d'un formidable syndrome de paupérisation de l'État, dont la prise en charge, par la CNAM, des conseillers généraux placés auprès du ministre constitue un signal troublant.
Le Gouvernement, qui a confirmé par la voix de Xavier Bertrand, secrétaire d'État à l'assurance maladie, l'élévation au niveau organique des dispositions de l'article 70 de la loi relative à l'assurance maladie, doit toutefois prendre la mesure de la portée d'une telle modification. En l'absence de compensation, le risque de censure, par le Conseil constitutionnel, des dispositions contestables est réel, la Cour des comptes confirmant que « mettre l'article L. 131-7 en loi organique empêcherait qu'une loi de financement ou une loi de finances déroge au principe de compensation. »
* 3 Cf. p. 25, Bilan des relations financières entre l'État et la protection, projet de loi de finances.