b) Le partage des recettes entre lois de finances et de financement
La deuxième difficulté tient à l'articulation du partage des recettes entre projet de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.
Depuis la création des lois de financement, les difficultés d'articulation entre ces deux textes sur les questions de recettes furent permanentes. Jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000 (2000-435 DC), il était devenu habituel qu'une décision prise dans une loi de financement puisse être modifiée soit par la loi de finances pour l'année suivante, soit par le collectif budgétaire de l'année en cours. Le Conseil constitutionnel a toutefois posé comme limite à ces modifications « qu'elles ne portent pas atteinte à l'équilibre financier de la sécurité sociale si aucune loi de financement n'est en mesure de corriger l'équilibre initial ». Il demeure que l'étanchéité des deux périmètres n'est pas garantie.
La difficulté fut même accrue par l'adoption de l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui dispose que « l'affectation totale ou partielle à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».
Le projet de loi de finances initiale et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ont fourni un exemple assez caricatural des situations que fait naître cette disposition, à l'occasion d'une modification du régime juridique de la fiscalité du tabac. L'assiette et le taux de cette taxe furent examinés en loi de financement mais l'affectation, pourtant destinée pour les trois quarts aux régimes sociaux, déterminée par la loi de finances. Le Gouvernement ayant, en cours de navette, décidé de rectifier le régime fiscal initialement prévu dans le projet de loi de finances, il fallut recourir à l'adoption d'amendements aux conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement.
Plusieurs solutions sont défendables pour trancher une compétence relative aux recettes, dans le souci d'une meilleure cohérence de l'examen des textes.
Il faut d'abord admettre que l'affectation intégrale des recettes en loi de finances n'est pas envisageable, sauf à nier le caractère des lois de financement. Il ne peut être, en effet, décidé de dépenses sans débattre parallèlement des recettes. Cette voie est d'ailleurs écartée par la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui, par la voix d'Yves Bur, a réclamé qu'il soit « instauré un monopole du projet de loi de financement de la sécurité sociale sur les recettes sociales, cotisations et impositions affectées (...) ».
Une solution pratique pourrait constituer, en cas de partage des recettes, à créer une taxe additionnelle affectée aux régimes sociaux, en diminuant d'autant la taxe « princeps » dévolue à l'État. Elle aurait toutefois pour inconvénient de multiplier les taxes additionnelles et de rendre le système fiscal peu lisible. Votre commission, pour qui l'objectif de lisibilité est prioritaire, a déjà condamné le recours à cette méthode.
Une autre solution pourrait constituer à interdire ou à limiter drastiquement le partage de recettes entre les organismes relevant de la sécurité sociale et le budget de l'État, en imposant, par voie organique, la clarification des flux financiers entre ces deux sphères.
Sans être aussi exigeant, la limitation du partage des impositions, qui ne requiert en soi qu'un peu de discipline dans la construction budgétaire, constitue un objectif doublement justifié :
- par le souci d'assurer la clarté des finances de la sécurité sociale, les affectations instables de recettes nuisant gravement à leur lisibilité ;
- par l'intérêt de limiter les « zones de friction » budgétaires entre le budget général et la sécurité sociale, cette dernière subissant régulièrement des pertes de recettes relevant de la technique du « voleur chinois » 4 ( * ) ;
* 4 Qui consiste à diminuer progressivement et insidieusement une recette affectée à la sécurité sociale, afin de rendre indolore, sinon inaperçue, cette captation.