C. LE PROGRAMME N° 3 : FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET ÉTRANGERS EN FRANCE
Le ministère des affaires étrangères indique que ce programme, dont le responsable est le directeur des français de l'étranger et des étrangers en France, a pour objet de :
- fournir aux Français établis hors de France ou de passage à l'étranger des services essentiels ;
- participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique en matière d'entrée, de séjour et d'établissement des étrangers en France ;
- participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique d'asile.
On pourrait considérer que ce programme ne poursuit pas une finalité d'intérêt général unique, mais plusieurs finalités, la politique d'asile n'ayant pas de lien direct avec les services fournis aux Français de l'étranger. Dans un avis rendu en février 2004, le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) considérait d'ailleurs que l'association dans un même programme des activités déployées en direction des Français à l'étranger et des étrangers en France, même si ces deux politiques peuvent, dans certains cas, être gouvernées par des principes de réciprocité, ne répondait pas aux critères de la LOLF. Il recommandait d'étudier la suppression du programme « Français à l'étranger et étrangers en France », en rattachant la fonction consulaire au programme « Action de la France en Europe et dans le monde », afin de faciliter la globalisation des moyens des postes à l'étranger engagée par le ministère des affaires étrangères depuis plusieurs années, en rattachant la maîtrise des flux migratoires à ce même programme, tandis que le service public de l'enseignement scolaire français à l'étranger serait rattaché au programme « Rayonnement culturel et scientifique ».
Ce programme est composé de quatre actions :
- offre d'un service public de qualité aux français de l'étranger , qui a pour objet « d'assurer la meilleure sécurité possible aux Français résidant à l'étranger, comme aux Français de passage, et de leur offrir des services essentiels, sans pour autant chercher à reproduire à l'étranger, à l'identique, les services de toute nature disponibles sur le territoire national ».
- service public d'enseignement à l'étranger , qui intègre l'activité de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- instruction des demandes de visas , qui a pour finalité d'organiser l'accès au territoire national des étrangers désireux de se rendre en France et regroupe l'activité des postes consulaires et celle de l'administration centrale correspondante (instruction de certains dossiers, directives et conseils aux postes consulaires, gestion des recours et des contentieux, production de normes) ;
- garantie de l'exercice du droit d'asile , qui correspond à l'activité de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif compétent pour traiter les demandes d'asile et pour protéger les réfugiés, ainsi que l'activité de la commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction compétente pour se prononcer sur les recours formés contre les décisions de l'office en matière d'asile.
1. Objectif n° 1 : Veiller à la sécurité des Français de l'étranger
Cet objectif se justifie amplement dans un contexte mondial de montée des menaces terroristes ; l'attentat contre les personnels français à Karachi et les récents troubles en Côte d'Ivoire, témoignent tragiquement des risques auxquels sont exposées les communautés françaises dans un certain nombre de pays.
Le ministère des affaires étrangères indique que « soumise à une obligation de moyens, la veille sur la sécurité des Français est une activité où la qualité de l'analyse est un élément central. Les acteurs du programme doivent disposer de procédures de révision régulière de l'information, communiquer vers le public et maintenir une capacité opérationnelle suffisante en cas d'ordre. Pour ce faire, des plans de sécurité sont établis dans chaque pays (...). Un bon plan se caractérise par une analyse appropriée des facteurs de risque, une identification des personnes ressources du pays d'accueil et une connaissance satisfaisante de la communauté française. La procédure de validation, qui dépend de la conformité du plan à ces critères, est un gage de son efficacité ».
L'indicateur n° 1 mesure le « délai moyen de mise en oeuvre de la cellule de crise ». Il apparaît constituer un élément important pour mesurer la réactivité du ministère des affaires étrangères. Toutefois, compte tenu des délais mentionnés pour les années 2002 et 2003 (2 heures), dont le ministère indique qu'ils résultent d'une estimation des services, il convient de s'interroger sur la pertinence d'une telle mesure. En effet, plusieurs observations peuvent être faites :
- dès lors que les délais sont extrêmement courts, comme l'estimation citée ci-dessus semble le montrer, il convient de s'interroger sur la possibilité d'adjoindre à cet indicateur une cible de résultat qui ait du sens : le passage d'un délai de réaction moyen de deux heures à une heure et demi constitue certes une amélioration, mais celle-ci peut elle être considérée comme déterminante au regard de l'objectif de préserver la sécurité des Français à l'étranger ?
- par ailleurs, le choix de mesurer le délai moyen de mise en oeuvre d'une cellule de crise apparaît contestable, dès lors qu'il ne permet pas de connaître la dispersion des délais pris en compte dans le calcul. Or, autant on pourrait considérer que la performance serait satisfaisante si toutes les cellules de crise sont mises en place dans un délai identique de deux heures, autant celle-ci serait inquiétante si cette moyenne résultait d'un délai généralement proche d'une heure, mais de délais pouvant occasionnellement être dix fois supérieurs : une telle configuration montrerait qu'un dysfonctionnement sérieux existe, puisque la réactivité du ministère ne pourrait pas être assurée en toute circonstance, ce qui importe plus particulièrement dans cette situation.
Sans remettre en cause l'importance de la capacité du ministère des affaires étrangère à mettre en oeuvre une cellule de crise rapidement pour la sécurité de nos compatriotes à l'étranger, votre rapporteur spécial insiste donc sur la nécessité de revoir, ou de compléter, l'indicateur proposé, de manière à ce que celui-ci permette de mettre en évidence, le cas échéant, la capacité de réaction du ministère « en toutes circonstances ».
L'indicateur n° 2 mesure le « taux de conformité des plans de sécurité ». Cet indicateur paraît peu pertinent pour juger de la performance d'ensemble du programme, dès lors que les plans de sécurité sont préparés, et leur conformité vérifiée, par des acteurs faisant partie du même programme. Cet indicateur semble donc davantage mesurer la capacité d'une partie des acteurs de ce programme (en l'occurrence, les postes consulaires) à préparer des plans de sécurité considérés comme efficaces, que la performance d'ensemble du programme. On notera par ailleurs que la performance relevée par cet indicateur est assez largement soumise aux règles définies pour juger conformes les plans de sécurité ; ces règles doivent donc être publiques pour s'assurer que la conformité des plans ne relève pas d'une appréciation arbitraire, qui ne serait pas vérifiable. Par ailleurs, quand bien même les règles permettant de juger de la conformité d'un plan seraient connues, l'indicateur pourrait encore être renseigné de manière à afficher de bons résultats, dans le cadre d'un processus de validation interne, des consultations préalables pouvant permettre de modifier les plans avant qu'une appréciation « officielle » ne soit portée sur leur conformité.
Au total, votre rapporteur spécial considère donc que l'indicateur proposé présente des inconvénients, nécessitant la conduite d'une réflexion approfondie sur la manière d'apprécier la contribution du ministère des affaires étrangères à la sécurité des Français à l'étranger. Il paraît à tout le moins indispensable de disposer de la méthodologie et des garanties d'indépendance quant à l'évaluation des plans de sécurité, pour accepter cet indicateur en l'état.
L'indicateur n° 3 porte sur le « taux de consultation du site « Conseils aux voyageurs » ». Il convient d'abord de s'assurer que le nombre de visites de ce site n'est pas comptabilisé dans l'indicateur n° 2 du programme n° 1, comme cela est rappelé plus haut. Cet indicateur permet toutefois de donner une bonne idée de la contribution du ministère des affaires étrangères à l'information des voyageurs sur les risques qu'ils encourent dans les pays où ils envisagent de se rendre. Votre rapporteur spécial souligne d'ailleurs la qualité, la précision et l'actualité des informations disponibles sur ce site, qui explique d'ailleurs assez largement la hausse de sa fréquentation constatée entre 2002 et 2003.
2. Objectif n° 2 : Assurer un service consulaire de qualité
Le ministère des affaires étrangères indique que « la qualité du service offert au public doit être l'objectif premier des services consulaires. Le délai de réponse à une demande du public est un instrument de mesure simple et parlant. Cependant, il n'est pas retenu pour les visas : les délais de traitement sont largement fonction des consultations préalables à la prise de décision (selon le type de visa ou la nationalité du demandeur) ; un délai moyen est donc de ce fait peu significatif de la qualité de traitement.
« L'importance des volumes en jeu justifie de se doter d'un outil de suivi des coûts, de manière à faire des comparaisons pertinentes et à apprécier plus finement les options de réorganisation éventuelles ».
On notera donc que cet objectif se situe résolument dans une optique de service public à l'usager, s'agissant ici d'une activité qui n'est pas spécifique au ministère des affaires étrangères.
L'indicateur n° 1 mesure le délai de délivrance des actes d'état civil, des passeports et des cartes nationales d'identité. Sans que cela soit précisé de manière explicite, il semble que l'indicateur mesure le délai moyen de délivrance. Il est intéressant de relever que les préfectures, qui gèrent la délivrance des passeports et des cartes nationales d'identité sur le territoire national, n'ont pas retenu un indicateur en tous points identique à celui-ci. Dans l'avant-projet annuel de performance de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », pour le programme « Administration territoriale », le ministère de l'intérieur indique que « en ce qui concerne la délivrance des titres réglementaires, l'objectif renvoie à la mission fondamentale des préfectures visant à garantir l'identité des personnes physiques. Pour cette raison, les indicateurs ayant trait à la prestation de service (délais d'attente) sont moins significatifs ». Ainsi, le programme précité se voit assigner un objectif intitulé « Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables », pour lequel il est indiqué que « les services de délivrance de titre ont un double objectif : garantir la fiabilité des titres délivrés et traiter les dossiers dans les meilleurs délais. Un équilibre doit être trouvé entre ces deux objectifs complémentaires afin que la rapidité de traitement des dossiers ne nuise pas à la fiabilité des actes.
« Pour illustrer cet objectif, deux indicateurs ont été retenus :
- un sur les fraudes (taux de fraude détectés) qui tend à démontrer les efforts engagés par les services de la préfecture pour sécuriser les titres délivrés ;
- un sur le respect des délais de délivrance (proportion des préfectures qui délivrent dans les délais fixés les cartes grises et les titres de séjour) qui mesure l'efficacité des services et la rapidité de traitement des demandes ».
Il est intéressant de constater la divergence existante entre les deux ministères - et plus précisément, entre les services préfectoraux et les services consulaires - pour mesurer la performance en matière de délivrance des actes.
Ainsi, le ministère des affaires étrangères dispose de trois indicateurs relatifs à la délivrance des actes d'état civil des passeports et des cartes nationales d'identité. Ces indicateurs se rapportent :
- au délai moyen de traitement ;
- au coût moyen par type de document ;
- à la proportion de décisions annulées par le juge (relatives à l'activité de délivrance des passeports, cartes nationales d'identité, actes d'état civil et visas).
L'administration préfectorale retient quant à elle, comme indiqué plus haut, deux indicateurs :
- l'un relatif au taux de fraudes détectées ;
- l'autre, relatif à la délivrance des cartes grises et des titres de séjour dans des délais fixés.
Il est possible d'évoquer des hypothèses, afin d'expliquer la divergence des indicateurs retenus pour deux activités comparables :
- en premier lieu, le volume des titres délivrés explique sans doute pour partie ces divergences : il est en effet bien plus important dans les préfectures que dans les services consulaires, ce qui justifie la fixation de délais de délivrance par strates de préfectures, évaluant de manière plus fine et spécifique la performance que des délais moyens de traitement. Il pourrait en être de même pour la lutte contre la fraude : les services de la préfecture effectuent des contrôles, dont il est possible de mesurer l'efficacité. S'agissant des consulats, l'indicateur porte sur les décisions annulées par le juge, ce qui conduit à évaluer la performance sous un angle différent ; il est d'ailleurs précisé que « la qualité de l'instruction des dossiers pourra être appréciée à travers le taux d'annulation juridictionnelle, sans se cacher qu'il s'agit là en réalité de volumes extrêmement faibles. La proportion de décisions annulées par le juge garantira notamment que la lutte contre la fraude n'entraînera pas des refus abusifs ». Cette citation semble montrer que la logique qui préside à la délivrance des titres n'est pas la même pour les préfectures et dans les consulats : dans le premier cas, la lutte contre la fraude et l'efficacité des contrôles paraît privilégiée ; pour les consulats, il s'agit au contraire d'une logique de service, où l'objectif prioritaire semble être de limiter les refus abusifs de documents . Cette divergence montre clairement une différence de culture, les consulats étant amenés à produire des actes pour une population plus exigeante, compte tenu de l'urgence souvent particulière d'une demande de documents officiels à l'étranger.
- en second lieu, un indicateur de coût a été retenu pour les consulats, ce qui n'a pas été le cas pour les préfectures, divergence qui s'explique sans doute là encore par les volumes traités : alors que les consulats traitent souvent des demandes « au cas par cas », l'administration préfectorale bénéficie d'un traitement très organisé des demandes d'actes réglementaires. L'indicateur de coût peut également refléter un souci accru d'économie du ministère des affaires étrangères, dans un contexte de ressources contraintes.
Enfin, votre rapporteur spécial regrette qu'aucun indicateur de performance ne porte sur le travail d'instruction effectué par les services des visas, s'agissant du nombre de demandes traitées par agent et par zone géographique, en particulier pour les zones « à forts risques migratoires ».
3. Objectif n° 3 : faciliter l'accès des jeunes Français de l'étranger et des élèves étrangers à l'enseignement français
Cet objectif s'applique pour l'essentiel aux activités de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), ainsi que celles des autres établissements scolaires français à l'étranger. Il traduit la dualité des missions de ces établissements, à la fois service public pour les communautés françaises à l'étranger et outil de coopération et de promotion de la francophonie vis-à-vis des populations locales et des nationalités tierces. L'inscription de la subvention à l'AEFE dans ce programme peut d'ailleurs être contestée, les missions de l'agence relevant à la fois d'une logique de coopération et d'une logique de service public. Le choix effectué montre la priorité donnée aux élèves français. Il n'est qu'imparfaitement traduit par les indicateurs proposés.
L'indicateur n° 1 mesure l'« évolution du nombre et de la proportion d'enfants français, étrangers tiers et nationaux dans les établissements d'enseignement français à l'étranger 39 ( * ) ». Cet indicateur est décomposé en six sous-indicateurs, exprimés en valeur absolue et en pourcentage, pour chaque catégorie d'élève (enfants français, enfants étrangers nationaux, enfants étrangers tiers).
Le ministère des affaires étrangères indique que « dans la mesure où l'inscription à nos établissements résulte d'un libre choix, la mesure des effectifs permettra d'apprécier l'attractivité des établissements d'enseignement français à l'étranger et la manière dont ils répondent à cet objet, notamment la capacité de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger à répondre à la mission première qui lui est assignée par la loi, à savoir « assurer, en faveur des enfants de nationalité française résidant à l'étranger, les missions de service public relatives à l'éducation ». ».
Votre rapporteur spécial relève toutefois que cet indicateur ne permet pas de mesurer pleinement, ni l'attractivité des établissements d'enseignement scolaire à l'étranger, ni la manière dont ils remplissent leur mission à l'égard des enfants de nationalité française. En effet, afin de mesurer l'attractivité des établissements, il serait nécessaire de compter non pas le nombre ou la part des élèves étrangers nationaux ou tiers, mais l'évolution des demandes de scolarisation de ces publics dans les établissements scolaires français. En effet, toutes les demandes de scolarisation ne peuvent être toujours satisfaites, compte tenu du nombre de places limitées dans les établissements. De surcroît, dans un contexte où, comme cela est rappelé plus haut, la priorité de l'AEFE porte sur les élèves de nationalité française, l'évolution des élèves d'autres nationalités peut dépendre du niveau des demandes provenant d'élèves de nationalité française. Il semblerait, en fonction de ces observations, préférable de retenir un indicateur de nature à mieux apprécier l'évolution des demandes de scolarisation et la capacité pour l'AEFE d'y répondre à moyens budgétaires donnés, comme cela est souhaité dans le descriptif de l'objectif précité.
L'indicateur n° 2 , mesure le « taux de réussite aux examens » au brevet et au baccalauréat. Cet indicateur permettrait, sous toutes les réserves d'usage, de mesurer la qualité de l'enseignement scolaire dans les établissements français à l'étranger. Toutefois, un tel indicateur apparaît assez « fruste », et est, de surcroît, assez dépendant des directives du ministère de l'éducation nationale.
L'indicateur n° 3 mesure le « coût moyen pour l'Etat, par élève et par catégorie d'élèves », les catégories étant entendues ici en fonction des niveaux de scolarité (école primaire, collège et lycée). Cet indicateur permet de constater efficacement l'évolution des coûts de la scolarisation des élèves à l'étranger. Il présente toutefois un biais important, qu'il convient de relever : dès lors qu'il s'agit de mesurer le coût pour l'Etat, tout désengagement financier de sa part, compensé par une hausse des droits d'écolage, provoquerait une amélioration de l'indicateur. Il conviendra donc de faire la part de ce qui relève de la décision politique et de ce qui relève de l'amélioration de la gestion pour évaluer la performance retracée par cet indicateur.
L'indicateur n° 4 mesure la « part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des établissements scolaires à l'étranger », en fonction des différentes catégories d'établissements. Cet indicateur semble être « l'image inversée » de l'indicateur précédent, puisque la part des ressources propres (qu'il conviendrait de définir avec précision) augmente mécaniquement au fur et à mesure du financement de ces établissements par les droits d'écolage plutôt que par des subventions étatiques. Il conviendra donc de mesurer la performance « à dotation constante ».
4. Objectif n° 4 : Garantir l'examen des demandes d'asile conformément aux textes en vigueur
Le ministère des affaires étrangères rappelle que « la récente réforme du droit d'asile vise à faciliter l'accès au statut de réfugié de la protection subsidiaire pour les personnes en attente légitime d'une protection de la France. Les dossiers de demandes doivent faire l'objet d'un traitement rapide, pour des raisons de qualité de service aussi bien que de dignité des personnes ; c'est une raison d'être de la loi du 10 décembre 2003. Permettre à l'OFPRA de réduire de manière significative ses délais d'attente constitue également de manière significative à réduire la charge globale du traitement de l'asile en France ».
L'indicateur n° 1 porte sur le « délai moyen de traitement des dossiers de demande d'asile », mesuré en jours ouvrés ;
L'indicateur n° 2 mesure le « coût moyen de l'examen d'une demande d'asile » ;
L'indicateur n° 3 porte sur le « coût moyen de traitement d'un dossier de recours » ;
L'indicateur n° 4 porte sur le « délai moyen de traitement d'un dossiers de recours », mesuré en jours.
Les indicateurs retenus pour les demandes d'asile et ceux relatifs aux dossiers de recours sont construits de manière symétrique. S'agissant des coûts de traitement des dossiers, ils n'appellent pas d'observation particulière. S'agissant du délai de traitement des dossiers, on notera que cet indicateur apparaît quelque peu insuffisant. En effet, compte tenu des stocks de dossier existant, il conviendrait de compléter cette mesure par un indicateur portant, à l'instar des indicateurs retenus pour le traitement des affaires par le ministère de la justice, sur l'ancienneté moyenne des affaires en stock, afin de ne pas inciter les services à se désintéresser des demandes anciennes au profit des demandes nouvelles. Par ailleurs, il serait souhaitable d'adjoindre à l'indication concernant le délai moyen de traitement, une indication concernant la dispersion des données correspondantes. En effet, il paraît souhaitable que le traitement des dossiers bénéficie d'une durée de traitement aussi égale que possible, et, en tout état de cause, d'éviter des durées de traitement particulièrement longues.
* 39 Il est précisé que le périmètre retenu est celui des « établissements du réseau de l'AEFE (établissements en gestion directe et établissements conventionnés ; hors établissements homologués hors du réseau de l'AEFE), qui font partie de la cible d'acquisition des données en régime LOLF ».