D. LES MOYENS D'INTERVENTION (TITRE IV)
1. Une hausse très substantielle du fait du quadruplement des contributions volontaires
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Crédits inscrits au budget des affaires étrangères au titre de la coopération entre les Etats en développement - Dépenses d'intervention titre IV (DO + CP) (en millions d'euros) |
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LFI 2004 |
PLF 2005 |
Evolution 2004/ 2005 |
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41-43. Concours financiers |
159 |
123 |
-22,6 % |
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42-13. Appui à des initiatives privées ou décentralisées |
26,2 |
32,2 |
22,9 % |
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42-14. Subvention aux opérateurs de l'action audiovisuelle |
25,8 |
22,3 |
-13,6 % |
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42-15. Coopération internationale et développement |
367,4 |
358,3 |
-2,5 % |
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42-26. Transport aide alimentaire |
16,8 |
31,6 |
88,1 % |
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42-29. Coopération militaire et de défense |
74,9 |
79,8 |
6,5 % |
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42-37. Autres interventions de politique internationale |
11,4 |
16,9 |
48,2 % |
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42-31. Contributions obligatoires |
86,5 |
59,6 |
-31,1 % |
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42-32. Contributions volontaires |
49,1 |
199,1 |
305,5 % |
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42-32. Fonds multilatéral unique |
46,7 |
45,5 |
-2,6 % |
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Total titre IV |
863,8 |
968,3 |
12,1 % |
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Source : « jaune » annexé au PLF 2005 |
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Après avoir connu une hausse importante de près de 4,3 % en 2004 , les crédits d'intervention affectés à la coopération enregistrent une forte hausse de 12,1 % en 2005. Alors que l'essentiel de la hausse de 2003 et 2004 était imputable au financement des contrats de désendettement-développement (C2D), celle de 2005 repose essentiellement sur l'effort très important consenti sur les contributions volontaires aux organismes internationaux, du fait du transfert précédemment évoqué. L'évolution des crédits d'intervention est ainsi négative (baisse de 1 %) si l'on extrait du périmètre les contributions volontaires. Les concours financiers, les subventions aux opérateurs de l'audiovisuel et les contributions obligatoires connaissent ainsi de fortes baisses.
2. Des situations contrastées selon les chapitres
L'évolution de ces crédits appelle les principaux commentaires suivants :
a) Augmentation des concours financiers du chapitre 41-43 à périmètre constant
Les crédits du chapitre 41-43, intégralement affecté à la coopération, connaissent une diminution de 22,6 % pour s'établir à 123 millions d'euros en 2005. Ce chapitre fait toutefois l'objet de 40 millions d'euros de transferts , et bénéficie d'une mesure nouvelle de 7 millions d'euros. Ce chapitre a également fait l'objet d'une modification de nomenclature , précédemment évoquée, qui en améliore la lisibilité , conformément au souhait exprimé par votre rapporteur spécial dans son rapport budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2004. L'article 50 est ainsi supprimé au profit d'un nouvel article 20, qui isole les montants affectés aux C2D, alors que les dons en faveur de l'ajustement structurel seront désormais inscrits sur le chapitre 68-00 du budget du MINEFI.
Les transferts correspondent à des redéploiements des crédits des concours financiers en faveur de l'ajustement structurel de l'ancien article 50, dont 25 millions d'euros au profit du chapitre 68-00 du MINEFI, 3 millions d'euros affectés aux actions de soutien aux organismes de solidarité internationale du chapitre 42-13, et 5 millions d'euros au profit de l'article 10 relatif aux opérations exceptionnelles
L'article 10 relatif aux opérations exceptionnelles financées par aide budgétaire affectée est maintenu et voit sa dotation croître de 33 % en 2005, du fait de la mesure de transfert précédemment mentionnée. Les opérations exceptionnelles ne font par définition l'objet d'aucune programmation ; leur ventilation pour 2005 n'est donc pas connue.
Les opérations financées sur cet article atteignaient en septembre 2004 7,5 millions d'euros , hors transfert de 100 millions d'euros destiné à abonder en cours de gestion le Fonds mondial sida. Les principaux montants d'aide budgétaire exceptionnelle ont été consacrés à l'Afghanistan (1,5 million d'euros pour l'organisation des élections générales), au Centrafrique (3,64 millions d'euros affectés aux salaires des fonctionnaires et à l'intervention des forces de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale - CEMAC), à la remise en marche des services sociaux en Haïti (1 million d'euros) et à l'abondement du fonds d'urgence du PNUD au profit de la Guinée Bissau (500.000 euros).
Au sein de l'article 50, appelé à disparaître, les versements effectués en 2004 au titre de l'ajustement structurel , conséquence au niveau bilatéral des engagements de la France au titre des programmes d'ajustement structurel du FMI, ont jusqu'à présent concerné le Burkina Faso (5,5 millions d'euros), le Burundi (5 millions d'euros), la République démocratique du Congo (5 millions d'euros), le Mali (9 millions d'euros) et le Niger (10 millions d'euros), pour un montant total de 34,5 millions d'euros .
Déduction faite des versements auparavant consacrés à l'ajustement structurel, le nouvel article 20 , exclusivement dédié aux C2D, s'inscrit en hausse de 7 millions d'euros, soit 6,2 %, par rapport au périmètre équivalent de 2004, pour se situer à 103 millions d'euros. Les prévisions de charge pour les C2D en 2005 s'établissent toutefois à 143,7 millions d'euros (cf. tableau ci-après), de telle sorte que le solde devra être financé par l'AFD , comme cela a déjà été le cas en 2004.
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Prévisions de versement au titre des C2D en 2005 (en millions d'euros) |
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Pays |
Montant |
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Pays de la ZSP |
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Ouganda |
0,8 |
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Mozambique |
7,7 |
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Tanzanie |
0,9 |
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Mauritanie |
4,1 |
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Madagascar |
6,8 |
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Sierra Leone |
0,1 |
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Rwanda |
2,7 |
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Ghana |
2,6 |
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Cameroun |
113,9 |
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Pays hors ZSP |
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Bolivie |
2,2 |
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Honduras |
0,7 |
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Malawi |
1,2 |
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Total |
143,7 |
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Source : ministère des affaires étrangères |
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Rappelons que les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Il s'agit d'un dispositif original de financement des stratégies nationales de réduction de la pauvreté des pays bénéficiaires (élaborées avec l'accord des institutions de Bretton Woods), sous forme de refinancement par dons des échéances de dette, dès lors qu'est atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE. Quatre domaines principaux d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes endémies, les équipements et infrastructures des collectivités locales, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles.
Le premier C2D a été signé avec le Mozambique en novembre 2001 et porte sur un engagement financier de 29,8 millions d'euros pour la période 2001-2004. Un C2D « allégé » a ensuite été signé avec l'Ouganda le 28 mars 2002, pour un montant de 3,2 millions d'euros sur la période juin 2002-juin 2005. En mai et juin 2003, deux nouveaux C2D allégés ont été signés, respectivement avec la Bolivie pour un montant de 10,4 millions d'euros sur la période 2001-2006, et avec la Tanzanie pour 4,25 millions d'euros d'engagements sur la même période. La Mauritanie a également signé son premier C2D le 17 juillet 2003, portant sur 14,7 millions d'euros pour la période juillet 2002-décembre 2005. Le Nicaragua et le Ghana ont atteint leur point d'achèvement en 2004 et la signature de C2D est imminente, après réunion du Club de Paris.
Les prévisions de décaissements demeurent difficiles, dans la mesure où elles sont liées aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de réunion rapide du Club de Paris, ainsi qu'à la qualité de l'exécution du programme prévu par le FMI. La montée en charge, encore lente en 2003 et 2004, devrait cependant être importante au cours des trois prochaines années. L'atteinte du point d'achèvement par le Cameroun , qui possède le stock de dette le plus important, était initialement prévue pour le premier trimestre 2004, puis les perspectives en ont été reportées au début 2006. Elle pourrait finalement avoir lieu en 2005, ce qui explique les prévisions d'importants décaissements de 114 millions d'euros, qui représenteraient près de 80 % des versements prévisionnels en 2005.
Des versements élevés (136,5 millions d'euros) sont également anticipés au profit de la Côte d'Ivoire en 2007, pour autant que la situation politique et économique sur place évolue favorablement. Lors de sa mission de contrôle en Afrique de l'ouest de février 2004 , votre rapporteur spécial a pu constater que la reprise des négociations avec le FMI, qui conditionne une réunion du Club de Paris comme le redémarrage des prêts de l'AFD (cf. encadré ci-après) et des prêts d'ajustement structurel, était en particulier liée à la clarification des flux financiers de la filière café-cacao , dont certains prélèvements sont assimilables à des taxes para-fiscales, et qui a fait l'objet fin 2003 d'un audit demandé par la communauté des bailleurs. Cet audit s'était cependant révélé partiel, faute d'une volonté plus affirmée de coopération des autorités locales.
Observations de votre rapporteur spécial sur la situation de l'AFD en Côte d'Ivoire, à l'issue de sa mission effectuée en février 2004
1. Une activité paralysée par la mise sous sanctions
« Après une période d'engagements très soutenus, l'activité de l'AFD est très réduite depuis que la Côte d'Ivoire est passée sous sanctions internationales, dans un premier temps de début 2000 jusqu'à mai 2002, puis à nouveau depuis le 5 décembre 2002 après qu'un nouvel impayé a été enregistré en septembre.
« Un programme triennal avec le FMI avait été conclu en mars 2002, accompagné de la mise en place d'une FRPC, mais a été suspendu fin septembre 2002. Ce programme avait permis la conclusion d'un accord avec le Club de Paris le 10 avril, contribuant à rééchelonner la dette ivoirienne selon les termes les plus favorables du moment, et à fixer un calendrier de règlement des arriérés à l'égard de l'AFD, en quatre échéances intervenant entre fin juin 2002 et fin mars 2003. Le montant des arriérés de la Côte d'Ivoire envers l'Agence s'élevait à ce moment-là à 243,4 millions d'euros. Cet accord du Club de Paris a permis à l'AFD de suspendre le régime de sanctions et un protocole d'accord a été signé le 15 mai 2002, se concrétisant peu après par l'octroi d'un prêt d'ajustement structurel (PAS) de 120 milliards FCFA (182,9 millions d'euros), calé sur les échéances fixées par le Club de Paris. Ce processus de relance a été remis en cause par les événements de septembre 2002 : seule la première des quatre échéances prévues a pu être honorée, entraînant de nouveau l'application du régime de sanctions à son niveau maximal le 5 décembre 2002. Le montant des arriérés à l'égard de l'AFD a continué d'augmenter pour atteindre 254 milliards FCFA au 31 octobre 2003, soit 387,2 millions d'euros, dont les trois quarts correspondent à des prêts antérieurs à 1994.
« Les effectifs de l'agence sont dès lors passés en trois ans de 36 à 12 personnes (dont 2 cadres), et l'agence n'assure aujourd'hui aucun engagement, approbation de marchés ou décaissement sur les concours souverains, à l'exception des fonds d'études et de préparation de projets qui ne sont pas affectés par le régime de sanctions. Neuf projets ont été clôturés, entraînant l'annulation de restes à verser pour 14,7 millions d'euros. Tous les décaissements sur les prêts de Proparco, affectés en priorité aux secteurs de l'eau et des transports, ont été réalisés et les remboursements s'effectuent dans des conditions acceptables, mais les impayés des débiteurs du secteur privé s'élevaient encore à 1,5 milliard FCFA (2,3 millions d'euros) à fin janvier 2004. Certains secteurs, tels que l'hôtellerie et le textile, ont particulièrement souffert de la crise, alors que d'autres sont relativement épargnés (gaz, hévéa, banane, transformation du cacao).
2. Des perspectives incertaines de reprise
« Les engagements financiers de l'Etat ivoirien vis-à-vis de la France sont très importants . Le pays a commencé de connaître des difficultés de remboursement de sa dette à partir de 1983 et est entré dans la logique des PAS, le gouvernement se persuadant que cette aggravation demeurerait conjoncturelle. Après la dévaluation du franc CFA en 1994, la France a continué d'accorder de tels prêts afin de « maintenir à flots » le pays et de prendre le relais de la diminution des concours des institutions de Bretton Woods.
« La reprise des concours de l'AFD est conditionnée à un certain nombre d'étapes préalables . Si le FMI peut aujourd'hui envisager une aide post-crise, le lancement d'un véritable programme (FRPC) suppose que l'audit de la filière café-cacao puisse être mené à son terme, ainsi qu'il a été souligné précédemment. La reprise de relations normalisées avec les institutions de Bretton Woods permettrait alors d'initier la mise en place de l'initiative PPTE - qui était déjà envisagée en mars 1998 -, de nouveaux rééchelonnements de dette en club de Paris, et in fine d'autoriser l'AFD à intervenir. Une telle perspective, qu'il faut naturellement souhaiter mais qui paraît encore improbable à court terme, nécessiterait néanmoins de procéder à un réexamen approfondi du portefeuille de projets, dont la continuité et l'opportunité ont été entravées par une longue période de suspension. En tout état de cause, le redémarrage du projet d'hydraulique urbaine à Abidjan et dans les villes de l'intérieur, ainsi que la remise en état de l'adduction d'eau dans la capitale seraient prioritaires. Votre rapporteur spécial estime à cet égard qu'il est regrettable que les opérations qui ont une incidence directe sur les conditions de vie de la population demeurent sous sanction, au même titre que l'ensemble des prêts souverains ».
b) Forte hausse de l'appui aux initiatives privées ou décentralisées
La coopération avec les organisations de solidarité internationale (OSI), comptabilisée à l'article 10 du chapitre 42-13, s'inscrit en forte progression de 47,9 % avec 10,8 millions d'euros (7,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004), correspondant à 500.000 euros de mesures nouvelles et à un redéploiement de 3 millions d'euros, au titre du renforcement des actions d'aide exceptionnelle et de solidarité internationale, des crédits d'ajustement structurel de l'ancien article 50 du chapitre 41-43 « Concours financiers ».
Cette évolution est certes cohérente avec les recommandations du CAD formulées dans sa récente évaluation de l'aide française (cf. supra ), qui soulignait la faiblesse du soutien financier apporté par l'Etat aux OSI et ONG 38 ( * ) , mais ne l'est pas nécessairement avec la réalité de l'action de ces organismes sur le terrain. Votre rapporteur spécial a ainsi à nouveau constaté, lors de sa mission de contrôle précitée, que les frais facturés par les OSI témoignaient dans certains cas de pratiques difficilement compatibles avec leur vocation, et que les SCAC n'exerçaient pas systématiquement les contrôles requis avec toute la rigueur nécessaire : versement de tranches sans pièces justificatives, frais de fonctionnement forfaitaires à hauteur de 10 % de la subvention (soit le maximum autorisé 39 ( * ) ), hors rémunérations (ce qui peut conduire à évaluer les coûts réels de fonctionnement à 40 %), conventions non paraphées donc juridiquement non valables, absence de ventilation de la subvention du MAE entre les différents postes de dépenses, ou des actions décrites de manière plus que floue en annexe. L'action des ONG locales, notamment dans le cadre du Fonds social de développement, est souvent plus modeste financièrement mais pas moins efficace.
Votre rapporteur spécial a donc demandé à la Cour des comptes, avec l'accord de votre commission des finances et dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, de réaliser une enquête sur les fonds octroyée par le ministère aux ONG . Cette enquête est en cours de réalisation. Votre rapporteur spécial ne considère naturellement pas que l'action des ONG soit fondamentalement dispendieuse et inefficace ; il estime en particulier que leur rôle dans les situations d'urgence humanitaire est aujourd'hui essentiel . Il est néanmoins indispensable que le MAE fasse preuve de sélectivité et de rigueur dans l'octroi des deniers publics, sans se laisser gagner par une indulgence qui serait motivée par la vocation honorable des ONG. De manière générale, l'Etat est encore trop souvent considéré comme une « vache à lait » pour les prestataires extérieurs en quête de financements ou de relais de croissance.
La ventilation prévisionnelle des crédits accordés aux OSI en 2005 est la suivante : 32 % pour l'éducation au développement et la jeunesse 40 ( * ) ; 46,2 % pour le soutien à de nouveaux projets de terrain et programmes concertés de lutte contre la pauvreté et de renforcement des capacités des OSI dans des pays hors ZSP qui présentent un intérêt particulier dans la politique internationale de la France (Amérique latine, Moyen-Orient et pays d'Europe Centrale et Orientale) ; 14,1 % pour le maintien d'actions de structuration et de professionnalisation des OSI ; et 7,7 % pour des actions visant une meilleure présence des OSI françaises et de leur partenaires du sud dans les grands rendez-vous internationaux. Votre rapporteur spécial relève que les informations fournies par le ministère sont à cet égard très proches de celles transmises dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004.
Les OSI bénéficient également de moyens inscrits au titre VI sur le budget du FSP, via les cofinancements ou commandes accordés par la Mission pour la coopération non gouvernementale (13,7 millions d'euros en 2004). Votre rapporteur spécial relève à cet égard que les cofinancements réalisés ou envisagés concernent essentiellement des projets réalisés hors de la ZSP (Brésil, Colombie, Balkans et Roumanie en 2004).
Les crédits affectés à ces organismes sont susceptibles de faire l'objet de trois types de contrôles 41 ( * ) , et une programmation d'évaluations transversales ou de projets spécifiques est prévue chaque année. Les évaluations de la coopération non gouvernementale sont toutefois majoritairement conduites à la demande des ONG et de certaines collectivités locales, dans le cadre du Fonds pour la promotion des études préalables, études transversales et évaluations ( F3E ), qui est une structure associative composée de 49 membres, dont une majorité d'OSI, et est financée par le MAE à hauteur d'environ 60 %.
La Mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG)
1 - Rattachement et composition
La MCNG est rattachée au directeur général de la DGCID ; elle compte 24 agents répartis en trois bureaux chargés respectivement des organisations de solidarité internationale et des entreprises, de la coopération décentralisée et des affaires générales et du volontariat associatif.
La MCNG n'est pas en charge des dossiers d'urgence humanitaire qui sont de la responsabilité de la Délégation à l'action humanitaire (DAH).
2 - Missions
La MCNG a pour principales missions de :
- favoriser la concertation et développer le partenariat entre l'Etat et les acteurs français non gouvernementaux (ONG, collectivités territoriales, entreprises, syndicats...) ;
- mettre en place les crédits affectés à la coopération non gouvernementale ;
- contribuer à la structuration des sociétés civiles du Sud ;
- encourager l'éducation au développement en France ;
- mettre en oeuvre les projets de codéveloppement, mobilisant en particulier les organisations de solidarité issues de l'immigration (OSIM) ;
- mettre en oeuvre les moyens d'accompagnement du volontariat de solidarité internationale et le suivi de l'Association Française des Volontaires du Progrès (AFVP).
Les relations avec les ONG et les collectivités locales sont partenariales et s'organisent en particulier grâce à deux instances spécifiques :
- avec les ONG, la Commission Coopération et Développement (CCD), qui est présidée par le ministre chargé de la coopération et dont les membres représentent de manière paritaire l'Etat et la société civile ;
- avec les collectivités locales, la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD), qui est présidée par le Premier ministre et dont les membres représentent de manière paritaire l'Etat et les collectivités locales ; son secrétaire général est le Délégué pour l'action extérieure des collectivités locales, rattaché au Secrétaire Général du ministère des affaires étrangères, et avec lequel la MCNG est en contact quotidien.
Source : réponses au questionnaire budgétaire du ministère des affaires étrangères
Parmi les dix OSI ayant bénéficié des cofinancements les plus importants en 2000-2004, la dépendance à l'égard des fonds publics est très variable : certaines ONG, comme le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD), le Secours catholique ou ENDA-Tiers Monde sont peu dépendantes des fonds publics français, avec respectivement 3,6 %, 3 % et 7,4 % de leurs ressources en 2003. En revanche, des ONG comme Eau Vive ou l'association Agriculteurs français et développement international (AFDI) sont beaucoup plus dépendantes des subventions publiques (à hauteur de respectivement 42 % et 60 %).
La dotation de l'article 20 , consacrée aux associations de volontaires (26 associations, agréées par le ministère, bénéficiaires en 2003 et 2004) est comme en 2004 reconduite avec 19,6 millions d'euros, dont 10 millions d'euros pour l'Association Française des Volontaires de Progrès (AFVP). Outre la subvention à l'AFVP, le programme d'appui au volontariat associatif est réalisé dans le cadre des dispositions du décret du 30 janvier 1995 relatif aux volontaires et aux associations de volontariat pour la solidarité internationale. Cette réglementation permet d'aider les associations pour la couverture sociale, la formation, la gestion et la réinsertion des volontaires. L'aide ainsi fournie représente environ 55 % du coût du volontaire, et le dispositif est géré et contrôlé par le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), qui a bénéficié d'une subvention de 6,14 millions d'euros du ministère en 2004.
La situation de l'AFVP est particulière : la subvention que lui octroie le MAE connaît une diminution régulière de 10 % par an depuis deux ans 42 ( * ) , en application de la réforme préconisée par l'audit conjoint mené en 2001 par les inspections générales des finances et des affaires étrangères. Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère fournit cependant de très utiles précisions qui ne laissent pas d'inquiéter sur la capacité de l'association à se réformer :
« Force est de constater que sur les exercices 2002, 2003 et 2004, les chiffres du suivi de l'activité et des coûts de fonctionnement de l'AFVP ne permettent pas de déceler d'amélioration notable :
« - (...) les effectifs de volontaires de progrès constituent bien une variable d'ajustement de l'association face à ses difficultés financières ;
« - le coût du mois-volontaire, en particulier la part relative aux frais de structure et de fonctionnement de l'association, ne diminue pas réellement d'une année sur l'autre (...).
« Il apparaît particulièrement difficile pour l'association de modifier sa façon de fonctionner en acceptant les contraintes financières de toute association qui doit rechercher son autonomie par rapport aux financements publics en sollicitant d'autres bailleurs de fonds (...). L'association continue à établir ses budgets prévisionnels en comptant sur une subvention du ministère des affaires étrangères, fixe sur plusieurs exercices. Dans ces conditions, la diminution de la subvention est un moyen de contraindre l'association à une gestion plus prudente et réaliste ».
Les crédits des articles 30 et 40, du chapitre 42-13, consacrés à la coopération décentralisée, s'élèvent à 6,6 millions d'euros, soit une baisse de 6,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (après une diminution de plus de 9 % en 2004), ce qui n'est guère conforme aux conclusions du CICID de décembre 2002, qui entendait favoriser une participation plus large de la société civile et des collectivités territoriales. L'exécution des crédits depuis trois ans marque toutefois une augmentation des versements sur cet article. La circulaire du 26 février 2003 a contribué à simplifier, dans le cadre des contrats de plan Etat-région, les procédures de délégation de crédits aux préfectures de région, et a donné aux commissions paritaires Etat-région la responsabilité des cofinancements apportés par l'Etat. 137 projets ont également été retenus en 2004 pour bénéficier de crédits hors contrats de plan. En 2005, les commissions Etat-région de certaines régions devraient pouvoir également décider de l'utilisation des crédits hors contrat de plan, après avis des postes diplomatiques. La tendance constatée à un plus grand nombre de projets ayant trait à la formation et à l'appui institutionnel devrait se confirmer , du fait de l'émergence de nouveaux pouvoirs locaux et du mouvement de décentralisation amorcé par certains Etats, tels que le Mali.
Des efforts sont entrepris depuis plusieurs années pour assurer une meilleure coordination entre les projets de coopération décentralisée et les projets bilatéraux mis en place par le MAE.
A l'échelon local , la coordination entre collectivités repose des structures associatives, émanations de collectivités territoriales relevant d'une même région, sur des centres-ressources mis en place par certaines régions, et sur le réseau national Cités Unies France, qui a mis en place de nombreux « groupes pays » permettant aux porteurs de projets de toutes régions de faire connaître leurs actions de coopération et d'en renforcer la complémentarité.
A l'échelon central , le nouveau FICOD (Fonds de soutien aux initiatives concertées en coopération décentralisée), lancé par le MAE et Cités Unies France, permet d'impliquer plusieurs collectivités locales autour d'un projet commun, l'une d'entre elles étant désignée comme chef de file. Le bureau de la coopération décentralisée de la DGCID recueille en outre les avis des postes diplomatiques sur les projets financés hors des contrats de plan. Enfin, le délégué pour l'action extérieure des collectivités locales, rattaché directement au secrétariat général du MAE, assume une mission interministérielle d'information et de conseil des préfets et ambassadeurs, de dialogue avec les élus, ainsi que la responsabilité du secrétariat de la Commission nationale de coopération décentralisée.
c) Stabilité des subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle
La quasi totalité des 165 millions d'euros de crédits globaux sera répartie en 2005 entre Radio France Internationale (72,1 millions d'euros, en hausse de 1 % par rapport à 2004), TV5 (62,7 millions d'euros) et Canal France International (20,5 millions d'euros). La dotation de CFI s'inscrit en diminution de 7,4 % , dans la mesure où les décisions intervenues en 2003 (cession de Portinvest et arrêt de l'activité de diffuseur avec CFI-TV) exerceront leur plein effet budgétaire à compter de 2005.
La stabilité du montant global comme de la structure de ces subventions depuis 2003 traduit l'attente prolongée des décisions à venir sur le projet de lancer une chaîne d'information internationale , qui fait actuellement l'objet d'une évaluation conjointement menée par le MAE et le ministère de la culture et de la communication. Ce projet ne pourra devenir réalité qu'avec une augmentation très significative des moyens dévolus à l'action audiovisuelle extérieure, et vraisemblablement par une redistribution en profondeur des dotations attribuées aux différents opérateurs.
Le ministère relève un décrochage régulier et significatif, depuis plusieurs années, entre les ressources allouées aux opérateurs audiovisuels extérieurs (stables depuis 2003) et celles dévolues à l'audiovisuel public national (+ 2,3 % en 2004, + 2,4 % en 2005) qui bénéficient de la ressource plus dynamique qu'est la redevance, et sont très inférieures à la progression du chiffre d'affaires des opérateurs privés. Il s'ensuit, alors que les coûts du secteur (hors coûts techniques) sont tirés à la hausse par les pratiques du secteur privé, un phénomène de perte de pouvoir d'achat des opérateurs extérieurs qui ne pourra pas être éternellement compensé par des gains de productivité et des redéploiements.
d) Diminution optique de 6,5 % des crédits du chapitre 42-1543 ( * ) « coopération internationale et développement »
La diminution des crédits de coopération de ce c1hapitre (qui représentent environ 75 % de la dotation globale) est inférieure puisqu'elle s'établit, selon les données du « jaune » à 2,5 %.
Il convient cependant de relever que 30,5 millions d'euros de crédits de ce chapitre font l'objet d'un redéploiement vers le nouveau chapitre 59-01 consacré à l'expérimentation de la dotation globalisée au profit du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Le chapitre 42-15 bénéficie en réalité de 7,4 millions d'euros de mesures nouvelles (10 millions d'euros étaient initialement prévus, avant la mesure d'abattement forfaitaire inscrite dans la « lettre plafond »). Ces mesures nouvelles comprennent :
- 500.000 euros en faveur de l'expertise de longue durée . Cette hausse vise à placer des assistants techniques auprès des fonds européens, délégations de la Commission européenne, agences et programmes multilatéraux, ainsi qu'à disposer d'une réserve mobilisable pour les interventions de post-crise ;
- 1 million d'euros pour les bourses . Cette mesure porte sur la conservation des programmes d'excellence, jugée décisive pour renforcer l'attractivité de la France en matière de formation ;
- 5,9 millions d'euros affectés à la création d'un Fonds de coopération pour la recherche, la technologie et les échanges universitaires avec les pays émergents (cf. infra ).
1 - Les missions d'expertise de longue durée (article 11)
Les crédits d'expertise de longue durée, financée sur l'article 11, s'inscrivent en baisse de 5,5 % . Cette diminution est liée à la mesure de redéploiement du chapitre 42-15 en faveur du nouveau chapitre 59-01. La forte déflation des effectifs d'assistance technique entre 1999 et 2002, conséquence de la fongibilité instaurée depuis l'exercice 2000 entre les crédits d'assistance technique et ceux hors assistance technique, a été poursuivie en 2004 avec une diminution de 175 postes , essentiellement en raison des effets du gel des recrutements opéré sur les six derniers mois de l'année 2003, qui a conduit de nombreux SCAC à fermer certains postes vacants lors de leur programmation pour 2004. D'après le ministère, l'année 2005 devrait toutefois voir les effectifs se stabiliser à 1.916 assistants techniques, notamment par un plus grand recours à la « ligne souple » (cf. infra ), qui permet de répondre à des demandes en urgence de postes sans attendre la programmation de l'exercice suivant.
En 2002, afin de répondre à la demande parlementaire d'enrayer la déflation de l'assistance technique, la DGCID s'est ainsi dotée d'une nouvelle ligne, dite « ligne souple », permettant la programmation de postes hors enveloppes géographiques. Cette ligne s'est révélée être un instrument stratégique efficace puisqu'elle a permis d'amorcer des redéploiements géographiques au profit des pays où l'assistance technique était peu présente ou absente (Asie-Pacifique et Europe en particulier), l'ouverture de secteurs nouveaux (post-conflit et co-développement notamment), une professionnalisation du dispositif et une meilleure réactivité face aux besoins.
2 - Les missions d'expertise de courte durée (article 12)
Les missions d'expertise de courte durée , financées sur l'article 12 et qui avaient suscité les critiques de votre rapporteur spécial en 2003, s'inscrivent en diminution de 12 % par rapport à 2004. L'impact du redéploiement du chapitre 42-15 doit là encore être relevé. L'Afrique subsaharienne ne figure pas parmi les zones géographiques privilégiées par ces expertises , puisqu'elle représente 13,1 % du cumul des jours de mission, contre 29,4 % pour le Maghreb et 13,5 % pour l'Amérique du nord. La ventilation régionale et entre les principaux pays de destination est ainsi la suivante :
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Répartition dans la programmation 2004 des missions de courte durée par région et pour les dix principaux pays (classés selon le montant total) |
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Pays |
Cumul nombre d'experts |
Durée en jours |
Jours / homme |
Montant en euros |
Coût moyen par expert |
|
Algérie |
1.603 |
4.758 |
3 |
1.119.170 |
698 |
|
Maroc |
1.503 |
14.861 |
9,9 |
1.050.560 |
699 |
|
Chine |
283 |
1.043 |
3,7 |
697.090 |
2.463 |
|
Russie |
489 |
1.545 |
3,2 |
630.430 |
1.289 |
|
Liban |
384 |
1.996 |
5,2 |
575.860 |
1.500 |
|
Brésil |
331 |
1.801 |
5,4 |
545.830 |
1.649 |
|
Inde |
150 |
1.132 |
7,5 |
421.500 |
2.810 |
|
Tunisie |
711 |
1.044 |
1,5 |
415.140 |
584 |
|
Japon |
169 |
724 |
4,3 |
388.020 |
2.296 |
|
Egypte |
250 |
2..008 |
8 |
378.200 |
1.513 |
|
Europe de l'est |
2.250 |
9.946 |
4,4 |
2.894.500 |
1.286 |
|
Europe de l'ouest |
721 |
2.405 |
3,3 |
779.620 |
1.081 |
|
Asie du sud-est |
397 |
2.914 |
7,3 |
998.130 |
2.514 |
|
Extrême-orient |
822 |
3.378 |
4,1 |
1.758.005 |
2.139 |
|
Amérique du nord |
2.477 |
9.518 |
3,8 |
4.526.240 |
1.827 |
|
Amérique du sud |
1.028 |
4.816 |
4,7 |
1.968.610 |
1.915 |
|
Proche et Moyen-Orient |
1.245 |
7.476 |
6 |
2.090.825 |
1.679 |
|
Maghreb |
3.831 |
20.725 |
5,4 |
2.602.570 |
679 |
|
Afrique subsaharienne |
1.005 |
9.262 |
9,2 |
2.182.810 |
2.172 |
|
TOTAL tous pays |
13.790 |
70.547 |
5,1 |
19.841.510 |
1.439 |
|
Rappel programmation 2003 |
10.244 |
60.882 |
5,9 |
15.674.375 |
1.530 |
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Source : ministère des affaires étrangères N.B. Le cumul du nombre d'experts ne différencie pas les personnes. |
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3 - Bourses, échanges et formation (article 20)
La dotation de l'article 20 relatif aux bourses d'échange et de formation s'inscrit en diminution de 10,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 . Le MAE précise néanmoins que les bourses, échanges et invitations continueront en 2005 d'être des moyens privilégiés de la DGCID, et seront en particulier développés en faveur de l'Afrique et des pays les moins avancés. Il est prévu une montée en puissance des programmes de bourse d'excellence financés sur les crédits gérés par l'administration centrale (Eiffel, Major, Charcot) et le démarrage d'un nouveau programme, également d'excellence, en faveur d'étudiants africains. Quant aux bourses financées sur les crédits gérés par les postes, leur nombre devrait s'accroître du fait d'un recours plus important à des cofinancements (par les Etats étrangers, des collectivités locales, des entreprises françaises ou étrangères ou les familles des boursiers). Il est plus difficile d'extrapoler une tendance pour les invitations, dans la mesure où elles pâtissent généralement de la régulation budgétaire.
Votre rapporteur spécial estime que cette forme de coopération est efficace en ce qu'elle participe du codéveloppement et est susceptible, sur le long terme, d'assurer un plus grand recours à l'expertise française dans les pays qui bénéficient de ces bourses et échanges. Les pays les plus concernés par les invitations en 2003 et 2004 sont les suivants :
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Principaux bénéficiaires et durée des invitations (cumul jours) en 2003 et 2004 |
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|
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2003 |
2004 |
|
Algérie |
2.049 |
2.720 |
|
Brésil |
873 |
669 |
|
Chine |
842 |
730 |
|
Côte d'Ivoire |
155 |
723 |
|
Liban |
844 |
473 |
|
Maroc |
3.494 |
4.111 |
|
Québec |
826 |
1.566 |
|
Russie |
944 |
1.969 |
|
Tunisie |
30 |
1.218 |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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4 - Le GIP France Coopération Internationale (article 40)
Les crédits de fonctionnement du groupement d'intérêt public France Coopération Internationale (article 40), créé en avril 2002 et qui a pour objet de renforcer la présence d'expertise française dans le cadre des appels d'offres internationaux, et de mettre en oeuvre directement des missions d'experts pour de courte et moyenne durées, sont reconduits avec 750.000 euros. Cette subvention est toutefois appelée à se réduire graduellement, en raison de l'accroissement des ressources propres du groupement. A l'été 2004, les prévisions de commandes du groupement s'élevaient à 2,6 millions d'euros ; la palette des opérations effectuées pour le compte de l'Union européenne (jumelages et appels à proposition) et d'autres organisations internationales s'est étendue, et les activités d'appui aux opérateurs publics et privés se sont diversifiées. En 2005, les opérations de jumelage devraient connaître une montée en puissance significative avec l'élargissement européen, et les agences des Nations Unies devraient solliciter davantage les services du groupement dans le domaine de l'assistance post-crise (Darfour et Haïti notamment).
Votre rapporteur spécial insiste à nouveau sur la nécessité pour le ministère de se doter d'une véritable « stratégie de placement » des experts français, dans un domaine où la logique concurrentielle demeure forte.
e) La réorganisation des crédits d'aide alimentaire
Ainsi qu'il a été précisé, le transfert majoritaire de la ligne d'aide alimentaire du ministère de l'agriculture au MAE conduit à une dotation de 31,8 millions d'euros, en augmentation de 89,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 (à périmètre non constant). Le ministère ne précise pas si ce transfert partiel est définitif, ce qui conduirait à une diminution de 8,6 % du budget d'aide alimentaire à périmètre constant, ou si une fraction des crédits du ministère de l'agriculture doit encore revenir, à terme, au MAE. Le regroupement des deux lignes permet d'escompter des économies d'échelle, mais que compense la nécessité de dotations suffisantes pour permettre à la France de faire face à ses engagements internationaux.
Bien que les modalités de mise en oeuvre de l'aide alimentaire programmée respectent bien les principes définis dans la Convention de Londres du 30 juin 1999, la dotation budgétaire ne permet pas d'atteindre l'engagement annuel de 200.000 tonnes équivalent céréales. L'aide alimentaire répond à deux types d'interventions, celles programmées et celles d'urgence. Les années 2002 et 2003 ont été marquées par un fort ralentissement des réalisations, tant du fait de l'apurement d'arriérés auprès du Programme alimentaire mondial (13 millions d'euros en 2003, sur un montant disponible de 15,3 millions d'euros) que de l'augmentation des coûts d'achat et de transport. Le nouveau dispositif de mise en oeuvre de l'aide alimentaire, désormais placé sous l'autorité du Comité interministériel de l'aide alimentaire , se traduit notamment par des indicateurs de suivi de la situation alimentaire des pays bénéficiaires, un appel d'offres unique et sous la responsabilité d'un office pour l'achat et les transports, une gestion du transports assurée par la seule DGCID, et un contrôle de qualité des transports induisant toutefois de nouveaux coûts.
f) Reconduction des crédits de la coopération militaire et de défense
Les crédits de coopération militaire et de défense du chapitre 42-29 sont reconduits à 93,5 millions d'euros, mais la quote-part du « jaune » (85,4 % du chapitre en 2005) s'inscrit en hausse de 6,6 % . La réduction progressive des crédits depuis 1999 constituait une conséquence de la réforme de la coopération militaire, qui a conduit à une nouvelle répartition des responsabilités entre le MAE et le ministère de la défense, et s'est traduite par un relatif redéploiement des crédits d'Afrique subsaharienne vers de nouveaux partenaires (en particulier l'Europe centrale et orientale où les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'Allemagne sont actifs depuis plusieurs années) d'une part, et par la réorientation des actions de substitution vers des projets pluriannuels définis en partenariat d'autre part (programme RECAMP, démarche conjointe avec les Etats-Unis et le Royaume-Uni pour la mise en place d'écoles de maintien de la paix en Afrique de l'ouest, etc.). Le ministère de la défense continue d'assurer des actions civilo-militaires et une coopération opérationnelle recherchant une interopérabilité avec les forces alliées de la France ; la coordination entre les deux ministères est assurée au sein du Comité d'orientation stratégique de la coopération militaire et de défense , appuyé par un comité de pilotage.
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Evolution des crédits de coopération militaire par article (en millions d'euros) |
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2003 |
2004 |
2005 |
Evolution 2005/2004 |
|
Art. 10 : aide en personnel |
55,8 |
51,5 |
50,8 |
-1,4 % |
|
Art. 20 : formation des stagiaires étrangers |
21,1 |
22,5 |
23,1 |
2,7 % |
|
Art. 40 : aide en matériel, prestations de service |
15,2 |
18,3 |
18,1 |
-1,1 % |
|
Art. 50 : appui aux coopérants militaires |
1,22 |
1,1 |
1,1 |
0 % |
|
Art. 60 : coopération avec les organisations régionales |
0,19 |
0,15 |
0,4 |
166,7 % |
|
Total |
93,5 |
93,5 |
93,5 |
0 % |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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L'aide en matériel obéit désormais à des conditions bien définies et tend à diminuer, au profit des actions de formation. Votre rapporteur spécial a d'ailleurs pu constater sur place, au Sénégal en février 2004, la qualité du dispositif (formation, conseil de haut niveau et sept projets d'aide logistique, les dons de matériel étant désormais marginaux) mis en oeuvre par la mission de coopération militaire et de défense , en dépit d'une forte diminution des moyens depuis plusieurs années (de plus de moitié entre 2000 et 2003). Compte tenu de la position stratégique du Sénégal et des carences de son armée, la coopération militaire française joue un rôle essentiel dans sa remise à niveau, au service de la démocratie et de la pacification régionale.
Le nombre de coopérants militaires a connu une légère augmentation en 2004 (359, après 357 en 2003), en dépit des prévisions initiales. Les pays privilégiés sont tous africains : Cameroun (31 coopérants), Côte d'Ivoire (21), Djibouti (22), Mali (20), Maroc (28), Sénégal (26) et Tchad (24).
La direction de la coopération militaire et de défense a engagé, depuis l'exercice 2000, un effort de réduction des reports 44 ( * ) (en particulier fin 2003) qui affectent chroniquement ce chapitre, mais qui sont largement concernés par les mesures de reports obligatoires qu'impose la régulation budgétaire. Le ministère souligne en outre que ces reports de crédits correspondent à des reports de charges (dépassements de délais, remontées de fonds libres correspondant à des dépenses engagées mais non encore payées par les missions locales).
g) Diminution des contributions obligatoires et forte hausse des contributions volontaires aux organismes internationaux
Une faible part - moins de 9 % - des contributions obligatoires à des dépenses internationales est retenue au titre de la coopération, et la quote-part d'APD de ces contributions diminue de 31 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 . Ces versements sont destinés aux agences spécialisées des Nations Unies et à d'autres organisations internationales (OTAN, Bureau international des poids et mesures, Organisation pour le traité d'interdiction complète des essais nucléaires...). Parmi les organisations du système des Nations Unies bénéficiant de contributions obligatoires, une seule, l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI), est intégralement prise en compte par le CAD au titre de l'APD. Cinq autres font l'objet d'une comptabilisation partielle : l'OMS, l'OMM, l'OAA, l'OIT et l'UNESCO 45 ( * ) , dont la quote-part d'APD est respectivement de 70 %, 4 %, 51 %, 15 % et 25 %. La quote-part d'APD attribuée à l'ONU elle-même est quant à elle de 12 %. Les autres organisations internationales bénéficiant de contributions obligatoires, généralement intégralement attribuées à l'APD et imputées sur l'article 54 du chapitre 42-31, sont nombreuses et variées. On y retrouve ainsi des organismes tels que l'Organisation internationale pour les migrations, les différentes conventions du Programme des Nations Unies pour l'environnement, le Comité international de la croix-rouge (CICR) ou l'Organisation panaméricaine de la santé.
Les contributions volontaires, intégralement affectées à l'APD, connaîtront en revanche une très forte augmentation optique en 2005, puisqu'elles seront multipliées par plus de 2,5. Les organismes bénéficiant de ces contributions sont également nombreux et font majoritairement partie du système des Nations Unies, tels que l'UNRWA, le PNUD, le PAM, l'UNICEF ou l'OMS 46 ( * ) . Il s'agit toutefois d'une hausse en trompe-l'oeil, puisqu'elle est exclusivement due au transfert des crédits du Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose , qui relevait auparavant du MINEFI et bénéficie d'une dotation de 150 millions d'euros, conformément aux engagements pris par la France d'un triplement de sa contribution sur la
période 2004-2006 47 ( * ) . Votre rapporteur spécial approuve cet engagement important en faveur de la lutte contre le sida , pandémie dont on sait qu'elle constitue un facteur structurel d'aggravation de la pauvreté, particulièrement en Afrique où elle concerne dans certains pays jusqu'à 30 % de la population et est susceptible de laminer les fondements de la croissance à moyen terme.
En revanche, les contributions volontaires aux organismes relevant des Nations Unies (article 10) stagnent par rapport à 2004 , ce qui ne permettra pas de remédier au sévère constat de carence qui avait été dressé dans le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires étrangères, remis en décembre 2002. La faiblesse des contributions volontaires est en effet une caractéristique majeure de l'APD française depuis plusieurs années. La France ne figurait ainsi en 2001 qu'au 12 e rang des pays donateurs , et la part d'APD que la France consacrait au système des Nations Unies en 2000 (3,1 %) était la plus faible de l'ensemble des membres du CAD (9,6 % en moyenne).
Le CICID, dans le relevé de conclusions de sa session du 11 décembre 2002, avait dès lors recommandé que les ministères concernés examinent la possibilité de consacrer une part de l'accroissement de l'aide publique au développement à l'augmentation des contributions au système des Nations Unies, en sélectionnant celles des agences des Nations Unies qui intervenaient dans des domaines ou des zones correspondant aux priorités françaises, ainsi que de se mettre en situation de répondre plus substantiellement aux appels des institutions de l'ONU en cas de crise. Se fondant sur ces conclusions, le ministère des affaires étrangères a demandé l'inscription d'une mesure nouvelle de 37 millions d'euros sur l'article 10 du chapitre 42-32 dans le projet de loi de finances pour 2005. En raison de la contrainte budgétaire, cette mesure nouvelle n'a pas été accordée. Cette question devait toutefois figurer à l'ordre du jour du second CICID de 2004, prévu pour l'automne.
La contribution de la France à la francophonie via le Fonds multilatéral unique 48 ( * ) , qui avait bénéficié d'une mesure nouvelle de 10 millions d'euros en 2004 suite à l'engagement pris par le président de la République au sommet de Beyrouth d'octobre 2002, s'inscrit en baisse de 2,6 % dans le projet de loi de finances pour 2005 avec 45,5 millions d'euros 49 ( * ) .
Les orientations actuelles de la francophonie
1 - La pratique de la langue française dans le monde
Le français occupe le 11 ème rang dans le monde en tant que langue maternelle, sur plus de 2.000 langues comptabilisées, et le 9 ème rang si l'on prend en compte le français comme langue seconde. Mais il se trouve à la 5 ème place des langues à diffusion intercontinentale, après l'anglais (600 millions de locuteurs), l'espagnol (315 millions), l'arabe (210 millions) et le portugais (170 millions).
On estime à 118,6 millions les francophones dans le monde auxquels il faut joindre près de 63 millions de francophones partiels, c'est-à-dire de locuteurs disposant en français d'une compétence réduite, mais qui leur permet de faire face à un nombre suffisant de situations. Par ailleurs, l'on compte 82,6 millions de personnes apprenant le français. Les pays où l'on trouve le plus de francophones sont la France, l'Algérie, le Canada, le Maroc, la Belgique, la Côte d'Ivoire, la Tunisie, le Cameroun, la République démocratique du Congo, la Suisse, ainsi que les Etats-Unis. Les régions les plus francophones sont le Maghreb et l'Europe de l'ouest.
2 - Les actions récentes menées par les institutions de la francophonie
La francophonie dépasse le simple cadre de la communauté culturelle et entend jouer un rôle - mais les espérances ne sont pas toujours conformes à la réalité - sur la scène politique internationale, et s'est pour cela dotée d'un cadre juridique, la Charte de la Francophonie, et d'institutions visibles telles que le Secrétaire général, élu pour un mandat de quatre ans (Abdou Diouf, l'AIF (Agence Internationale de la Francophonie), le CPF (Conseil Permanent de la Francophonie), l'AIMF (Association Internationale des Maires des capitales et métropoles Francophones) et des conférences ministérielles régulières. Au cours des dernières années, la francophonie multilatérale a entrepris, sous l'impulsion de la France et sous l'égide de l'OIF, une profonde rénovation de ses objectifs, de ses méthodes et de ses instruments .
Au cours de l'année 2003 et du premier semestre 2004, le gouvernement français a accompagné la politique menée par l'OIF. Son action est guidée par les priorités définies lors du sommet de Beyrouth : la paix, la démocratie et les droits de l'homme ; la promotion de la langue française et de la diversité culturelle et linguistique ; l'éducation, la formation professionnelle et technique, l'enseignement supérieur ; la coopération économique et sociale au service du développement durable.
Ainsi, le secrétaire général de l'OIF s'est engagé de manière significative à la restauration de l'Etat de droit et au retour à une vie politique apaisée dans plusieurs pays en crise, comme Haïti, la Côte d'Ivoire et les Comores. Il s'est par ailleurs attaché à rendre opérationnel le dispositif d'observation et d'évaluation permanentes des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l'espace francophone, ce qui implique notamment la mise en place d'un système d'alerte précoce et de prévention des conflits.
La francophonie est demeurée mobilisée en faveur de la promotion de la langue française et de la diversité culturelle et linguistique . Elle a constitué un groupe ad hoc qui est en relations très suivies avec le groupe des ambassadeurs francophones auprès de l'Unesco chargés de l'élaboration d'une convention internationale sur la diversité culturelle. Elle a mené des actions concrètes d'appui dont : un argumentaire sur la problématique de la diversité linguistique au sein d'une Europe élargie et la place de la langue française dans ce contexte, l'envoi de missionnaires du Secrétaire général dans des forums internationaux et auprès de gouvernements pour défendre la position francophone, la réalisation d'études portant notamment sur les enjeux économiques de la diversité culturelle, le lancement du Forum permanent sur le pluralisme culturel, etc.
L'éducation , clef du développement et de la maîtrise de la langue française, a fait l'objet d'une attention particulière. Ce secteur est l'un des chantiers prioritaires de la francophonie, et il est le premier bénéficiaire des crédits supplémentaires alloués par la France à l'Agence intergouvernementale (AIF) et à l'Agence universitaire (AUF) dans le plan de relance budgétaire de 20 millions d'euros annoncé par le président de la République lors du sommet de Beyrouth d'octobre 2002.
Au titre de la coopération économique en faveur du développement durable, il convient de signaler que l'AIF a organisé, suite à une initiative française, un symposium sur l'accès aux financements internationaux novateurs , en mai 2004 à Paris.
En outre, la francophonie a poursuivi la rénovation de ses méthodes d'action . Elle a approfondi les concertations francophones avant et pendant les grands rendez-vous internationaux, et a accru les synergies avec les coopérations bilatérales et entre les opérateurs.
Enfin, les années 2003 et 2004 ont été marquées par la préparation du cadre stratégique décennal (2005-2014), qui devait être adopté lors du sommet de Ouagadougou les 26 et 27 novembre 2004. Ce cadre régira la programmation des opérateurs (AIF, AUF, AIMF et Université Senghor) et des principaux acteurs (dont l'APF, assemblée parlementaire consultative de la Francophonie), qui est appelée à passer d'un rythme biennal à un rythme quadriennal, à compter de 2006.
Source : ministère des affaires étrangères
h) Forte progression de la dotation relative aux « autres interventions de politique internationale »
Le chapitre 42-37, dont la quote-part d'APD en 2005 est de 56,3 %, voit ses crédits de coopération augmenter de 48,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, soit une progression supérieure à celle de la dotation globale du chapitre (+ 16,3 %). Ce chapitre inclut en particulier, au titre de la coopération :
- le Fonds d'urgence humanitaire (FUH), créé en 1989 et qui finance un ensemble varié d'opérations 50 ( * ) . Sa dotation est reconduite, comme en 2003 et 2004, bien qu'elle se révèle habituellement insuffisante pour faire face aux situations d'urgence auxquelles la France pourrait utilement apporter son soutien. Au 1 er septembre 2004, le Fonds avait financé une centaine d'opérations dans plus de 40 pays (en particulier Haïti, l'Iran, l'Irak, le Soudan et le Tchad) ;
- les opérations exceptionnelles et aides aux sorties de crise (qui font l'objet d'un article spécifique depuis 2003), dont la dotation augmente de plus de 76 %. Votre rapporteur spécial relève toutefois que cet article a contribué en 2003 et 2004 à financer l'opération des années croisées France-Chine (300.000 euros) et des bourses EGIDE (175.938 euros), qui ne relèvent pas particulièrement de la sortie de crise...
* 38 Selon une enquête menée par la Commission coopération développement fin 2003, les ONG recevraient au minimum 1 % de l'APD, contre une moyenne européenne de 3,1 %, et leurs recettes proviendraient à 40 % de subventions publiques.
* 39 Le vademecum qui détermine les règles de cofinancement de la DGCID et de la MCNG stipule ainsi :
« Les frais administratifs ou de structure (frais de fonctionnement et de personnel du siège) de l'association en France encourus pour le suivi du projet peuvent être répercutés à concurrence de 10 % maximum du coût total du projet. Il s'agit d'une somme forfaitaire ne faisant pas l'objet de justificatifs ».
* 40 Comme en 2004, ces actions seront entreprises auprès des écoles et des université (en relation avec l'action du HCCI), par la plate-forme associative nationale pour l'éducation au développement, et en mobilisant l'ensemble des ministères concernés, en particulier le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.
* 41 Un compte rendu technique et financier doit être remis chaque année et peut faire l'objet de demande de justification complémentaire (voire d'une demande de remboursement partiel ou total de la subvention si elle n'a pas été dépensée ou l'a été hors des critères), les chargés de mission de la MCNG peuvent réaliser des missions de contrôle sur le terrain, et des évaluations externes des projets peuvent enfin être menées.
* 42 12,4 millions d'euros en 2002, 11,2 millions d'euros en 2003, et 10 millions d'euros en 2004.
* 43 Ce vaste chapitre « fourre-tout » recouvre une bonne part des actions de la DGCID.
* 44 25,2 millions d'euros de 2001 sur 2002, 20,3 millions d'euros de 2002 sur 2003 (dont plus de 10 millions d'euros de reports obligatoires), et 1,9 million d'euros de 2003 sur 2004.
* 45 Organisation mondiale de la santé, Organisation météorologique mondiale, Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, Organisation internationale du travail et Organisation des Nations Unies pour la science, l'éducation et la culture.
* 46 Office des Nations Unies pour les réfugiés en Palestine, Programme des Nations Unies pour le développement, Programme alimentaire mondial, Fonds des Nations Unies pour l'enfance et Organisation mondiale de la santé.
* 47 Cette contribution place la France au deuxième rang des donateurs , derrière les Etats-Unis. Ce montant de 150 millions d'euros a été calculé en fonction d'une juste part (proportionnelle à la part de la France dans la richesse mondiale) pour un Fonds qui recueillerait 3 milliards de dollars par an, objectif que le Président de la république a défendu lors de la Conférence de soutien au Fonds mondial qui s'est déroulée à Paris le 16 juillet 2003, et qui a été soutenu par le Premier ministre britannique et le Président de la Commission européenne. En 2004, le Fonds devrait recueillir 1,5 milliard de dollars car nos principaux partenaires n'ont pas encore porté leurs contributions au niveau correspondant. Une conférence de reconstitution des ressources du Fonds mondial , mise en place par celui-ci sur l'initiative de la France se déroulera au printemps 2005 pour assurer au Fonds une meilleure prévisibilité de ses ressources et un accroissement de celles-ci.
* 48 Les crédits transitant par le FMU sont affectés par les Etats aux opérateurs de la francophonie : Agence intergouvernementale de la francophonie, Agence universitaire de la francophonie, Association internationale des maires francophones, Université Senghor d'Alexandrie et TV5 Monde.
* 49 Les ministères de l'éducation nationale, de la culture et de l'écologie sont également contributeurs.
* 50 Opérations d'aide directe, opérations menées par les postes diplomatiques et consulaires, subventions aux ONG et versements exceptionnels à des organisations internationales.