MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, sur le budget des affaires étrangères, des majorations de crédits à titre non reconductible sur les titres IV et VI. Ces montants ont exclusivement trait à l'aide au développement et représentent un montant global de 895.500 euros.
1) Sur le titre IV, une majoration de crédits de 695.500 euros, répartis de la manière suivante :
- 76.000 euros sur l'article 40 (« Coopération décentralisée. Crédits non déconcentrés ») du chapitre 42-13 (« Appui à des initiatives privées ou décentralisées ») ;
- 425.500 euros sur le chapitre 42-15 (« Coopération internationale et développement »), dont 15.000 euros sur l'article 12 (« Transfert de savoir-faire : expertise de longue durée »), 407.500 euros sur l'article 30 (« Appui aux organismes concourant aux actions de coopération ») et 3.000 euros sur l'article 80 (« Actions menées par le service des affaires francophones ») ;
- 194.000 euros sur l'article 40 du chapitre 42-37 (« Autres interventions de politique internationale - francophonie (fonds multilatéral unique) »).
2) Sur le titre VI, une majoration de 220.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur le chapitre 68-80 (« Action extérieure et aide au développement - subventions d'investissement »), dont 70.000 euros sur l'article 10 (« Aide à des projets de coopération - subventions d'investissement ») et 150.000 euros sur l'article 40 (« Etablissements culturels et de coopération - rénovation du réseau des alliances française s »).
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission des finances a procédé à l'examen des crédits d'aide publique au développement sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial .
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a rappelé que l'aide publique au développement (APD) était une priorité du gouvernement, et que la France s'était engagée à porter son ratio APD/PIB à 0,7 % en 2012, avec un objectif intermédiaire de 0,5 % en 2007. Le plan de marche était, pour le moment, respecté, puisque ce ratio devrait être de 0,42 % cette année et de 0,44 % en 2005. Il a également indiqué que la communauté internationale avait adopté, en 2000, les huit objectifs du Millénaire pour le développement, qui structuraient l'aide apportée par les bailleurs multilatéraux comme bilatéraux. Ces objectifs, qui portaient sur les besoins fondamentaux des populations les plus pauvres, apparaissaient cependant, selon lui, singulièrement ambitieux et certains ne pourraient vraisemblablement pas être tenus à l'échéance de 2015, comme en témoignait l'aggravation actuelle de la pauvreté en Afrique.
Il a observé que l'APD mondiale avait augmenté de près de 4 % en 2003, pour atteindre 60,6 milliards d'euros, auxquels la France contribuait à hauteur d'environ 10 %. Il a précisé que ce volume était, néanmoins, clairement inférieur aux besoins et devrait, selon les estimations de la Banque mondiale, être doublé pour espérer atteindre les objectifs du Millénaire.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a constaté que les débats s'étaient davantage orientés, depuis deux ans, sur la nécessité de mettre en place des financements innovants. La France avait pris une part importante dans cette réflexion avec, en particulier, le rapport du panel mondial sur le financement des infrastructures de l'eau, présidé par M. Michel Camdessus, le rapport de M. Jean-Pierre Landau sur le projet de taxe internationale, ou l'initiative franco-britannique sur la facilité internationale de financement, dont le fonctionnement s'apparentait à la titrisation de créances futures. Il a considéré que ces propositions étaient souvent pertinentes et avaient le mérite de sortir du cadre traditionnel de l'APD, mais peinaient à se concrétiser, faute notamment d'un assentiment des Etats-Unis.
Il a constaté que la France restait donc un des leaders mondiaux de l'aide au développement, puisqu'elle était le troisième bailleur mondial en montant (le premier en Europe), et le septième en part du PIB. Il a rappelé que cette aide était fondamentalement interministérielle, puisque pas moins de douze ministères y étaient impliqués, mais plus de 90 % des crédits budgétaires émanaient du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Il a ajouté que le périmètre des crédits budgétaires concourant à la coopération était très inférieur à celui de l'APD au sens de l'OCDE : outre de nombreuses différences techniques de comptabilisation, une part importante des crédits transitait par voie extra-budgétaire, via les comptes spéciaux du Trésor. Il a observé que c'était dès lors moins de la moitié des dépenses d'APD, telles qu'elles étaient communiquées à l'OCDE, qui étaient en réalité examinées par le Parlement. Il a déploré, en outre, que les données du « jaune » budgétaire aient comporté un certain nombre d'erreurs matérielles qui avaient donc dû être rectifiées.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué que les grandes masses budgétaires pour 2005 étaient les suivantes : les crédits budgétaires d'aide au développement du ministère des affaires étrangères atteignaient 2,27 milliards d'euros, soit une hausse de 11 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, et ceux du ministère de l'économie s'élevaient à 952 millions d'euros, soit un montant quasiment stable. Au total, les dépenses budgétaires augmentaient de 7 % pour atteindre près de 3,5 milliards d'euros. Le volume prévisionnel global d'APD (TOM inclus) était toutefois de 7,5 milliards d'euros.
Il a ensuite livré ses principales observations sur ce budget, qui se révélait, selon lui, assez satisfaisant, mais dont certaines orientations stratégiques pouvaient être critiquées. Il a relevé en premier lieu, parmi les points positifs, que l'aide bilatérale devait augmenter de 16,1 % en 2005, au détriment de l'aide multilatérale, qui diminuait de 1,8 %, du fait de la baisse des contributions aux banques et fonds de développement. L'Afrique subsaharienne demeurait également la priorité de la coopération française, puisqu'elle avait reçu près de 60 % des crédits en 2003, et le continent africain plus de 70 %. Il a ajouté que ce volontarisme politique était cependant en partie entravé par la rationalité budgétaire, dans la mesure où la régulation avait été sévère en 2003. Le budget du ministère des affaires étrangères n'avait toutefois fait l'objet d'aucune régulation en 2004.
Il a également observé que les décaissements du Fonds européen de développement (FED), dont il avait longtemps critiqué l'inertie, tendaient à s'améliorer, et que la France devait, dès lors, effectuer des versements plus importants, avec 628 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005. Il a néanmoins considéré que cette amélioration était encore insuffisante et assez artificielle, car elle reposait en grande partie sur la nouvelle politique du FED d'abondement des fonds multilatéraux. A cet égard, il a estimé que le FED ne devait pas devenir un simple « sas » pour les contributions des Etats européens, ce qui constituerait, selon lui, une solution de facilité, et que l'action européenne, comme celle de la France, devait être visible sur le terrain.
Il a observé qu'un effort soutenu avait été consenti, au sein du budget du ministère des affaires étrangères, au profit des contrats de désendettement-développement, qui constituaient le volet bilatéral additionnel à l'initiative d'allègement de la dette pour les pays pauvres très endettés, et surtout au profit du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Il a rappelé, à cet égard, certaines des observations qu'il avait formulées à l'issue de la mission de contrôle qu'il avait effectuée en Afrique de l'ouest en février 2004, et dont il avait rendu compte à la commission le 26 mai 2004. La sous-dotation chronique en crédits de paiement et l'écart croissant avec des autorisations de programme de plus en plus fictives avaient conduit le FSP à une impasse en 2003. Il a indiqué que plusieurs postes qu'il avait visités avaient ainsi dû interrompre leurs projets dès le mois de juin, et reporter sur 2004 le paiement de factures, ce qui constituait, selon lui, une situation « humiliante » pour la France. L'Agence française de développement ne connaissait en revanche pas les mêmes difficultés, du fait de ses capacités de refinancement sur le marché, mais les dons qu'elle octroyait pouvaient pâtir d'une restriction des subventions budgétaires. Il s'est félicité de ce que le redressement du FSP ait commencé cette année, avec un abondement de 50 millions d'euros en cours de gestion, et une augmentation de plus de 25 % des crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2005.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ajouté que la France contribuerait également au Fonds mondial de lutte contre le sida à hauteur de 150 millions d'euros, conformément à son engagement de tripler ses versements, ce qui en faisait le second donateur. Cet effort était, selon lui, bienvenu et nécessaire, considérant les ravages démographiques et bientôt économiques que créait cette pandémie, particulièrement en Afrique australe.
Il s'est également réjoui de ce que les crédits d'aide alimentaire fussent regroupés sur une même ligne budgétaire, gérée par le ministère des affaires étrangères. Il a rappelé qu'il avait dénoncé, depuis longtemps, la scission artificielle entre les crédits d'achat des denrées, gérés par le ministère de l'agriculture, et ceux relatifs au transport, qui relevaient du Quai d'Orsay. Il a estimé que ce regroupement était facteur d'économies et de synergies organisationnelles, et pourrait peut-être permettre à la France de tenir ses engagements d'aide au titre de la convention de Londres, qu'elle ne pouvait aujourd'hui respecter.
Il a considéré, en second lieu, que d'autres aspects de ce budget apparaissaient moins satisfaisants ou suscitaient des interrogations. Il a précisé que l'intégralité de l'APD ne se traduisait pas en « argent frais » pour les pays bénéficiaires, puisque 30 % devaient relever des annulations de dette en 2005. La France était en effet le premier créancier public des pays pauvres, et le premier contributeur à l'initiative pour les pays pauvres très endettés, qui avait aujourd'hui atteint son « régime de croisière ». Il a estimé que ces annulations étaient légitimes car elles étaient assorties de conditions et contribuaient à restaurer des marges de manoeuvre budgétaires au profit des besoins fondamentaux des populations concernées, mais qu'elles posaient plusieurs problèmes.
Il a jugé que leur évaluation pouvait, en effet, être problématique, car elle reposait sur la valeur nominale des créances, plutôt que sur leur valeur de marché. Il a ajouté que 80 % des annulations transitaient par voie extra-budgétaire et n'étaient donc pas soumises au contrôle du Parlement. Leur impact sur la réduction de la pauvreté et la soutenabilité de la dette demeurait, en outre, incertain et ces allègements pouvaient dans certains cas être assimilés à un « assainissement comptable » des prêts non performants. La transparence des mécanismes d'annulation apparaissait, selon lui, encore perfectible, mais il a reconnu que l'information avait progressé à partir de 2003. Il a également insisté sur l'importance qu'avaient aujourd'hui prise ces annulations et que leur probable diminution à partir de 2007 créeraient donc des incertitudes sur la capacité du budget à prendre le relais pour respecter les engagements d'accroissement progressif de l'APD. Il a ainsi relevé que l'aide « classique » devait diminuer de 1,2 % dès 2005, ce qui contrevenait, selon lui, au principe d'additionnalité des allégements de dette.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a également relevé que la dotation en crédits de paiement de l'Agence française de développement (AFD) pour 2005 était probablement insuffisante, ce qui pouvait conduire à réduire la part des dons dans une Zone de solidarité prioritaire trop étendue ; et que les crédits que le ministère consacrait aux bourses, missions et invitations diminueraient, alors qu'un effort important était consenti sur le soutien aux organisations non gouvernementales. A cet égard, il a rappelé qu'il ne mettait pas en doute l'utilité de ces organismes, mais que le ministère devait montrer davantage de rigueur dans le respect des conventions de financement, afin d'éviter les manquements qu'il avait pu constater sur place à plusieurs reprises. Il a ajouté que la faible part d'APD que la France consacrait aux organisations non gouvernementales était avant tout liée au fait que les services français de coopération étaient plus présents sur le terrain que ceux d'autres bailleurs bilatéraux.
Il est ensuite revenu sur certaines conclusions de la mission de contrôle qu'il avait effectuée en février 2004. Il a indiqué que la coopération universitaire lui semblait trop souvent constituer un « alibi au dépaysement » de certains professeurs, particulièrement dans les sciences humaines. La coopération militaire et policière lui apparaissait en revanche efficace, avec des moyens parfois réduits, et jouait un rôle essentiel en matière de formation des cadres locaux. Il a estimé que le FSP, malgré ses difficultés de financement, devait aussi faire l'objet d'un suivi plus rigoureux de ses projets, et pouvait s'inspirer de la méthode formalisée de notation des projets de l'AFD. Il a relevé, à ce titre, que le ministère des affaires étrangères avait décidé d'annuler d'office les projets engagés depuis plus de cinq ans et dont le taux de décaissement était inférieur à 25 %, ce qui allait au-delà de ses propres recommandations.
Il a ajouté que le dialogue avec les Etats récipiendaires relevait parfois de la maïeutique et que leur capacité d'absorption devait être mieux appréhendée, en particulier dans la perspective de l'aide budgétaire affectée que la France, comme de nombreux autres bailleurs, avait décidé d'augmenter. Il a toutefois estimé que les conditions de sécurisation et d'efficacité de cette aide programme n'étaient pas toujours réunies.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a terminé sa présentation par quelques observations sur les réformes stratégiques en cours et la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Il a, en premier lieu, indiqué que la réunion du 20 juillet 2004 du Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) avait conduit à plusieurs décisions importantes, qui constituaient à certains égards des réponses aux critiques émises par l'OCDE dans son « examen par les pairs » de l'aide française, réalisé en mai 2004. Outre une réaffirmation des objectifs de long terme et un renforcement du rôle de coordination du CICID, ce dernier avait promu un meilleur pilotage stratégique de l'aide, par une plus grande prise en compte des performances des pays récipiendaires, et par la mise en place de stratégies pluriannuelles de référence dans six secteurs prioritaires et de documents-cadres de partenariat, qui devaient être mieux ciblés et plus opérationnels que les actuels documents de stratégie-pays. Il a estimé que ces orientations étaient bienvenues, car le dispositif français impliquait effectivement beaucoup d'intervenants et pouvait donner un sentiment de dispersion et de multiplication des priorités. Il a considéré que la logique de performance ne devait cependant pas conduire la France à « abandonner » les pays pauvres qui ne rempliraient pas tous les critères de bonne gouvernance et de capacité administrative.
Il a également insisté sur le fait que le rôle de l'AFD serait renforcé et qu'elle se verrait en particulier progressivement transférer des responsabilités de conduite de projets jusqu'à présent assumées par le FSP. Il a observé que le CICID faisait ainsi prévaloir un principe de compétence, mais que le FSP risquait d'être cantonné à des opérations considérées comme plus annexes. Il a, en outre, constaté que la représentation des deux assemblées au sein du conseil de surveillance de cet organisme faisait l'objet d'un traitement inéquitable, puisque l'Assemblée nationale disposait de deux titulaires et deux suppléants, alors que le Sénat ne pouvait compter que sur un titulaire et un suppléant. Il a dès lors souhaité, comme son collègue Adrien Gouteyron, que cette situation soit rectifiée.
Il a abordé, en second lieu, l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et s'est réjoui que la mission interministérielle dédiée à l'APD, qu'il avait appelée de ses voeux, ait été créée, et a estimé que les programmes du ministère des affaires étrangères étaient aujourd'hui mieux construits que ceux qui avaient été proposés voici un an. Il a indiqué que cette mission interministérielle rassemblerait environ 83 % des crédits budgétaires de coopération, mais moins de la moitié des crédits effectifs d'APD, pour les motifs extra-budgétaires qu'il avait précédemment mentionnés ou pour des raisons plus politiques. Il avait ainsi été jugé plus logique de loger les crédits de recherche pour le développement et d'aide aux territoires d'outre-mer dans les missions « Recherche et enseignement supérieur » et « Outre-mer ». Il a observé que le futur document de politique transversale devrait néanmoins permettre d'assurer une certaine cohérence des interventions. Il a conclu en indiquant que les objectifs des deux programmes de la mission étaient, dans l'ensemble, bien conçus, mais que les indicateurs y afférents se révélaient inégaux.
Aussi bien, sous le bénéfice de ces observations, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a-t-il recommandé à la commission de voter les crédits d'aide publique au développement, qui pérennisaient les engagements pris par la France auprès des plus pauvres.
Cet exposé a été suivi d'un débat.
M. Jean Arthuis, président , a remercié M. Michel Charasse, rapporteur spécial, pour la richesse de ses propos et la pugnacité dont il faisait preuve lors de ses missions de contrôle budgétaire menées en application de l'article 57 de la LOLF. S'agissant des annulations de dette, il a estimé qu'elles étaient liées à des créances dont le recouvrement apparaissait illusoire dès l'origine. Il a souhaité connaître le montant du capital restant dû par la France au titre des emprunts contractés par ses débiteurs. Il s'est également interrogé sur les mérites respectifs de l'aide bilatérale et de l'aide multilatérale.
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis du budget de l'aide au développement de la commission des affaires étrangères , a remercié M. Michel Charasse, rapporteur spécial , pour son intervention, dont elle partageait nombre d'observations et appréciait le caractère instructif.
M. Alain Lambert a émis des réserves sur le canal de l'aide multilatérale, et a observé que le ministère des affaires étrangères avait tendance à considérer que les crédits y afférents échappaient au contrôle de la représentation nationale et se situaient hors du périmètre de la négociation budgétaire. Il a également considéré que le FED devait mieux communiquer sur l'utilisation de ses ressources, et a souhaité que son directeur général puisse être auditionné par la commission des finances. Il a enfin constaté que la régulation budgétaire ne s'appliquait guère aux actions de coopération culturelle, alors que les priorités en la matière lui apparaissaient floues.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a rappelé l'importance diplomatique et stratégique de l'aide bilatérale, qui permettait en particulier d'assurer à la France un grand nombre de voix à l'assemblée générale des Nations unies, et qu'une large part des crédits d'aide multilatérale relevait de contributions obligatoires. Il a également indiqué que la France avait accepté en 1995 d'être le premier contributeur du FED avec une quote-part de 24,3 %, afin de permettre l'achèvement de difficiles négociations sur le financement du 9e FED. Il a souligné l'exécution très défaillante des crédits du programme communautaire MEDA, consacré à l'assistance technique aux pays méditerranéens, qui suscitait l'amertume des pays bénéficiaires. Il a, en outre, déploré que la dimension culturelle soit encore très prégnante dans les orientations du ministère des affaires étrangères, et que cette influence s'exerçait parfois au détriment de la satisfaction des besoins fondamentaux des populations des pays pauvres. Il a enfin indiqué que le montant du capital restant dû par la France était de 40 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que l'aide multilatérale pouvait constituer une utile instance de médiation, en particulier pour promouvoir la bonne gouvernance dans les pays récipiendaires, alors que l'aide bilatérale ne répondait pas toujours à des motivations rationnelles et, de ce fait, rendait tout cadrage financier difficile. Il a approuvé le principe d'un doublement de la représentation du Sénat au conseil de surveillance de l'AFD, mais a rappelé que le principe même de la présence de parlementaires dans des organismes extérieurs pouvait donner lieu à des conflits d'intérêts. Il convenait, selon lui, de mieux appliquer le principe de séparation des pouvoirs, et sans doute d'examiner l'opportunité d'une modification de la nature de la représentation parlementaire dans l'ensemble de ces organismes. Il a également souhaité que le directeur général de la Banque mondiale puisse être auditionné par la commission des finances. Enfin, il a rappelé, qu'à l'initiative de M. Michel Charasse, et en application de l'article 58 2 de la LOLF, la commission des finances avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur les fonds octroyés par le ministère des affaires étrangères aux organisations non gouvernementales.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a observé que le conseil de surveillance de l'AFD constituait bien un organe de contrôle, à la différence d'un conseil d'administration, et que la présence de parlementaires en son sein permettait de disposer d'une information précise et exhaustive sur les opérations menées par l'Agence. Il a également souscrit au principe d'une audition du directeur général du FED.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial du budget des affaires étrangères , se référant au contenu de la présentation de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a estimé que l'action du FED était aujourd'hui sans doute plus visible sur le terrain, mais qu'elle n'était pas pour autant plus lisible pour les Etats contributeurs.
A l'issue de ce débat, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères et de l'aide publique au développement.
Lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 2004, la commission a confirmé cette position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.