B. UNE TUTELLE DÉLICATE
Au-delà de l'élaboration des programmes d'intervention, l'Etat exerce une tutelle directe sur ces établissements publics, même si la tradition d'indépendance des agences rend celle-ci délicate.
1. L'exercice de la tutelle
a) Une tutelle partagée
La tutelle de l'Etat sur les agences de l'eau est partagée entre le ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Le pouvoir de tutelle est exercé par le seul ministre de l'écologie pour les questions non financières. Il est assuré conjointement avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour les questions budgétaires et financières.
Le directeur de l'eau organise la tutelle courante des agences de l'eau pour le compte du ministre de l'écologie et du développement durable.
Les effectifs de la direction de l'eau affectés au bureau des agences de l'eau, dont l'activité est uniquement consacrée à la tutelle et au suivi des agences, comprennent six postes. Le bureau des agences de l'eau s'appuie toutefois sur les autres bureaux de la direction de l'eau. Le ministère de l'écologie estime que cinq à six postes équivalents temps plein seraient consacrés à cette tâche au sein des autres bureaux de la direction de l'eau.
Par ailleurs, les directions régionales de l'environnement (DIREN) assurent la mission de suivi des agences au niveau local. Le directeur régional de l'environnement de bassin représente le ministère au conseil d'administration de l'agence.
Au total, le ministère estime qu'une vingtaine d'équivalents temps plein assure le suivi des agences de l'eau.
Il faut, en outre, mentionner le rôle particulier du commissaire du gouvernement désigné par le ministre, qui veille à ce que les délibérations des conseils d'administration des agences soient rédigées dans des termes qui conviennent aux autorités de tutelle et qui rend compte au directeur de l'eau des éventuels problèmes.
Les délibérations des conseils d'administration des agences de l'eau sont transmises aux autorités de tutelle. Elles sont exécutoires par elles-mêmes, sauf si les autorités de tutelle s'y opposent dans un délai de 30 jours à compter de la réception de la délibération.
Le pouvoir de tutelle ne permet donc pas de modifier les délibérations, ni de réformer les décisions prises par les directeurs d'agence, ce qui garantit l'autonomie d'administration de l'établissement par le conseil d'administration, ainsi que l'autonomie de gestion du directeur d'agence.
Notre collègue Philippe Adnot a pu constater que ce pouvoir de tutelle trouvait à s'exercer. L'agence de l'eau Seine-Normandie, qui connaissait une situation de trésorerie très excédentaire, a ainsi renoncé à proposer un report d'échéance des prêts qu'elle avait accordés, après que la tutelle lui eut fait savoir qu'elle s'opposerait à une telle délibération.
Le ministère chargé du budget assure le suivi des agences de l'eau au travers de la direction du budget et de la direction générale de la comptabilité publique.
Les agences de l'eau sont également soumises au contrôle financier. Les trésoriers payeurs généraux des circonscriptions géographiques des agences de l'eau (au lieu du siège des agences) sont désignés par le ministre chargé du budget pour le représenter aux comités de bassin et aux conseils d'administration des agences de l'eau.
b) Les outils de suivi
Dans le cadre de sa mission de tutelle, et outre les réunions des instances de bassin dans lesquelles il est représenté, le ministère de l'écologie et du développement durable dispose de plusieurs outils de suivi.
Dans le cadre du processus d'approbation des documents financiers , les agences envoient, après approbation en conseil d'administration, les budgets primitifs, les décisions modificatives et le compte financier à leurs tutelles en recommandé avec accusé de réception. A partir de la date de réception de ce courrier, les tutelles disposent d'un mois pour faire part de leur veto. Au-delà de cette période, les documents sont considérés comme étant actés.
Des réunions de concertations préalables à la présentation en conseil d'administration de ces documents sont organisées entre chaque agence, le ministère de l'écologie et du développement durable et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Depuis 2002 a lieu un pré-conseil d'administration, auquel assistent la direction de l'eau, le contrôleur financier près les agences de l'eau, la direction du budget, le directeur de l'agence, son directeur financier et son agent comptable.
Par ailleurs, des réunions mensuelles sont organisées entre le directeur de l'eau et les directeurs d'agence, ce qui permet de transmettre les directives du ministère et d'aborder des points particuliers sur les différents aspects de la politique de l'eau exposés par les bureaux techniques de la direction de l'eau.
Dans le cadre du suivi de la trésorerie des agences , ces dernières envoient en début d'année à la direction de l'eau les prévisions de trésorerie annuelle. Les données de trésorerie (encaissements, décaissements, trésorerie totale) sont transmises chaque mois, sur la base d'un document établi par la direction de l'eau. Une synthèse annuelle est effectuée courant février.
Un suivi trimestriel de l'état des mandatements permet à la direction de l'eau et au contrôleur financier de connaître l'état d'avancement de l'exécution du programme en cours, du programme antérieur, et des programmes précédents. Ces données synthétisées, transmises au directeur de l'eau et aux commissaires du gouvernement, permettent ainsi de suivre la gestion des autorisations de programme de chaque agence. L'instruction du 9 juillet 1999 relative au suivi de l'exécution des programmes d'intervention des agences financières de bassin prévoit également un suivi statistique d'exécution du programme et a fixé une nomenclature de programmes commune aux agences.
En outre, un comité national de pilotage présidé par le directeur de l'eau, qui rassemble les six agences de l'eau, les sept DIREN de bassin, le Conseil supérieur de la pêche et l'Institut français de l'environnement permet de transmettre les orientations de la direction de l'eau, et d'améliorer la synergie entre les agences de l'eau et les DIREN.
On notera, par ailleurs, que les contrats de performance , élaborés par le ministère de l'écologie et du développement durable, en concertation avec les directeurs d'agence et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, permettent de disposer d'un suivi de l'organisation fonctionnelle de l'agence.
Enfin, de nombreux groupes de travail rassemblent les bureaux techniques de la direction de l'eau et les agences de l'eau. De même, la préparation du jaune budgétaire consacré aux agences de l'eau et annexé au projet de loi de finances permet de rendre compte de l'activité des agences de bassin.