ARTICLE
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Modalités de fonctionnement du futur compte de commerce
retraçant, en application des dispositions de l'article 22 de la LOLF,
les opérations budgétaires relatives à la dette et
à la trésorerie de l'Etat
Commentaire : le présent article a pour objet de définir les modalités de fonctionnement du compte de commerce introduit par l'article 22 de la LOLF et destiné à retracer les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'Etat.
I. ELEMENTS DE CONTEXTE
La charge de la dette est aujourd'hui retracée sur le budget des charges communes. La charge brute de la dette serait en nette augmentation, selon le projet de loi de finances pour 2005 : son montant s'établirait à 42.356 millions d'euros contre 41.922 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Mais le chiffre significatif est celui de la charge nette de la dette 90 ( * ) qui s'établirait à 39,85 milliards d'euros avant swaps contre 38,59 milliards d'euros en loi de finances initiale 2004, soit + 3,3 %.
Par ailleurs, le compte de commerce n° 904-22 « gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat » créé par l'article 8 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000 91 ( * ) permet de prendre en compte l'impact budgétaire de la gestion active de la dette grâce à la mobilisation d'instruments financiers à terme. Il constitue ainsi le support budgétaire des opérations de swaps qui, en agissant sur la courbe de taux, visent à raccourcir la durée de la dette et à réduire ainsi la charge budgétaire pour l'Etat. Sauf inversion, toujours possible, de la courbe des taux, les taux courts sont en effet moins élevés que les taux longs. 61 milliards d'euros de swaps avaient été réalisés à la fin 2002, pour un gain budgétaire de 290 millions d'euros en 2004. Depuis l'été 2002, aucun nouveau swap n'a été conclu en raison de la forte volatilité des taux d'intérêt. Le stock actuel de swaps devrait néanmoins engendrer un gain budgétaire en 2005 de 347 millions d'euros. L'écart entre 2004 et 2005 s'explique par le renouvellement des swaps d'échéance 2 ans conclus au cours du dernier trimestre de 2001 et en 2002.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 22 de la LOLF prévoit que les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, seront retracées dans un compte de commerce déterminé. Il constituera le miroir du programme « charge de la dette et trésorerie de l'Etat » de la mission « engagements financiers de l'Etat » au sein du budget général.
Le compte de commerce prévu par l'article 22 précité permettra enfin une approche en charge nette de la dette. D'une part, les opérations de gestion courante et les opérations de gestion active de la dette figureront sur un même compte. D'autre part, les recettes d'ordre liées aux politiques d'émission des emprunts figureront en recettes du compte.
Le présent article propose de structurer le compte en deux sections.
La première section retracerait les opérations relatives à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat, à l'exclusion des opérations réalisées au moyen d'instruments financiers à terme. Elle comporterait, en recettes et en dépenses, les produits et les charges résultant de ces opérations ainsi que les dépenses directement liées à l'émission de la dette de l'Etat.
La seconde section retracerait les opérations de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat effectuées au moyen d'instruments financiers à terme. Elle comporterait, en dépenses et en recettes, les produits et les charges des opérations d'échange de devises ou de taux d'intérêt, d'achat ou de vente d'options ou de contrats à terme sur titres d'État autorisées en loi de finances.
Chacune de ces sections ferait l'objet d'une autorisation de découvert limitative dont le montant serait fixé chaque année par la loi de finances. Pour la seconde section, tel est déjà le cas avec le compte n° 904-22 « gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat ». En cas de dépassement de l'autorisation de découvert, le ministre chargé des finances informerait sans délai les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat du montant et des circonstances de ce dépassement.
La première section ferait l'objet de versements réguliers à partir du budget général , sans doute hebdomadaires, à partir du programme « charge de la dette et de trésorerie de l'Etat ».
Comme c'est aujourd'hui le cas pour le compte de commerce n° 904-22 « gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat », le gouvernement, aux termes du III. du présent article, transmettrait au Parlement le compte rendu d'un audit contractuel organisé chaque année sur les états financiers du compte de commerce, sur les procédures prudentielles mises en oeuvre, sur l'ensemble des opérations effectuées en vue de couvrir les charges de la trésorerie et de gérer les liquidités ou les instruments d'endettement de l'État, ainsi que sur l'incidence de ces opérations sur le coût de la dette.
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général se félicite de la création de ce compte de commerce qui permettra une plus grande lisibilité de la politique d'émission et de gestion de la dette.
Il s'interroge sur la nécessité de prévoir, pour la première section, une autorisation de découvert limitative alors que, pour des raisons strictement techniques, des ajustements peuvent être nécessaires entre deux versements issus du budget général. La rédaction du présent article le prévoit d'ailleurs implicitement car il prévoit une procédure d'information des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat en cas de dépassement de l'autorisation de découvert.
Dès lors, il paraît plus cohérent de prévoir, pour la seule première section, une autorisation de découvert évaluative, et non plus limitative. Tel sera l'objet de l' amendement de cohérence que votre rapporteur général vous propose sur cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 90 La charge nette de la dette s'obtient en déduisant les recettes de placement de trésorerie et les recettes de coupons courus. Ces dernières proviennent du fait que l'Etat émet au cours de l'année des titres qui présentent des caractéristiques semblables (on parle de titres assimilables) : payer un « coupon couru » revient pour l'investisseur à acheter le droit de recevoir un coupon plein (portant sur 12 mois) à la date anniversaire du titre et à restituer par avance un trop-perçu d'intérêt venant du fait que le titre a été acheté en cours d'année.
* 91 Loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000.