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3. Garantir la compensation intégrale des exonérations de cotisations et contributions sociales

Entreprise lors de la crise économique des années 1970, la politique d'incitation à l'embauche, notamment de la main-d'oeuvre la moins qualifiée, par l'exonération partielle ou totale de cotisations sociales patronales, s'est plus particulièrement développée au cours des années 1980.

Décidées par l'État, ces politiques se traduisaient, le plus souvent, par une perte de recettes de cotisations, non compensée, pour les régimes obligatoires de sécurité sociale. Cette absence de compensation avait ainsi nourri, parmi d'autres éléments, la célèbre polémique sur les « charges indues » supportées par la sécurité sociale, qui servait d'ailleurs parfois de prétexte aux partenaires sociaux pour justifier leur propre inaction.

Afin de mettre fin à cette polémique stérile, et de placer chacun devant ses responsabilités, l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994, dite « loi Veil », codifié depuis à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, dispose que : « Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application. »

Conformément à cette disposition, les mesures d'exonérations de cotisations antérieures à 1994 sont demeurées non compensées et, de ce fait, restées à la charge de la sécurité sociale. En revanche, les nouveaux dispositifs d'exonérations de cotisations entrés en vigueur à partir de 1994 ont été, du moins jusqu'en 2000, compensés à la sécurité sociale par le budget de l'État.

Lors de l'examen de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, le Gouvernement a souhaité adresser un signal fort à l'endroit des partenaires sociaux. L'article 70 de cette loi a étendu le dispositif à toute mesure de réduction ou d'exonération de contributions, c'est-à-dire des taxes et impositions affectées à la sécurité sociale. Cette extension a donné lieu à la promesse solennelle, faite devant le Sénat, que les dispositions de l'article 70 seraient inscrites dans la réforme annoncée de la loi organique relative aux lois de financement afin de leur conférer une valeur supra législative.

Pour autant, la rentrée budgétaire a démontré l'extrême difficulté de respecter à la lettre la disposition votée. A l'occasion de l'examen du projet de loi de cohésion sociale, le Gouvernement a demandé et obtenu du Parlement que certains contrats de retour vers l'emploi, dénommés « contrats d'avenir », ne donnent pas lieu à compensation des allégements de charges qui les accompagnent, par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

En matière de compensation, deux attitudes peuvent tenir lieu de ligne de conduite. La première propose d'assurer le respect partiel du principe de compensation, l'État s'autorisant, en fonction de ses marges de manoeuvre, à déroger à cette obligation. La seconde préconise le respect intégral du principe de compensation, impliquant que l'État ne puisse remettre en cause l'effectivité de ce principe à chaque occasion de son application.

Pour votre commission, l'équilibre financier de la sécurité sociale ne peut se concevoir sans la compensation intégrale des allégements de cotisations et contributions, dont le nombre ne cesse d'augmenter dans des proportions préoccupantes. Aussi propose-t-elle de préciser dans la LOLF - car c'est la loi de finances qui arrête le montant de cette compensation - que la loi de finances récapitule l'ensemble des mesures d'exonération de cotisations et contributions sociales et fixe le montant de cette compensation à laquelle peuvent seuls déroger les dispositifs ne donnant pas lieu à compensation à la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

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