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N° 294

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 avril 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1), sur le projet de loi d'orientation sur l'énergie, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE,

Par M. Henri REVOL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1ère lecture : 1586, 1597 et T.A. 302

2ème lecture : 1669, 2160 et T.A. 409

Sénat : 1ère lecture : 328, 330 et T.A. 93 (2003-2004)

2ème lecture : 275 (2004-2005)

Energie.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Près d'un an après le passage en séance publique devant les deux Assemblées du projet de loi d'orientation sur l'énergie, votre Haute Assemblée en est maintenant saisie en deuxième lecture. Votre rapporteur rappelle, pour mémoire, qu'initialement le Gouvernement avait déclaré l'urgence pour achever l'examen de ce texte avant l'interruption parlementaire de l'été 2004. Toutefois, conformément aux engagements pris, il a décidé de ne pas faire application de l'article 45 de la Constitution afin que les questions fondamentales traitées par le projet de loi puissent faire l'objet d'un débat plus ample.

De fait, ledit projet de loi a pour ambition de fixer les grands principes devant présider à la conduite de la politique énergétique de la France au cours des prochaines décennies. Pour résumer ses principales orientations :

- il réaffirme les objectifs de maîtrise de la demande d'énergie et prévoit la création d'un dispositif original, les certificats d'économies d'énergie ainsi que le renforcement des règles de performances énergétiques des bâtiments ;

- il crée les conditions permettant la relance du programme électronucléaire français en indiquant que l'Etat appuie la construction d'un réacteur tête de série de conception la plus récente : l'EPR (réacteur européen à eau pressurisée) ;

- il détermine les règles de soutien au développement des énergies électriques et thermiques renouvelables, avec l'affichage des objectifs de développement des énergies renouvelables (ENR) à l'horizon 2010 et des biocarburants, la création d'un système de garanties d'origine des ENR électriques envoyées sur les réseaux et la définition d'une nouvelle réglementation visant à encadrer les implantations d'éoliennes.

Initialement, le projet de loi était constitué de 13 articles et d'une annexe. Après la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, dont la discussion s'est déroulée les 24 et 29 mars derniers, il compte désormais plus de 80 articles. Outre le rétablissement par les députés de l'articulation du texte tel qu'ils l'avaient voté en première lecture (intégration de l'annexe dans le corps même du projet de loi), l'Assemblée nationale a également adopté plus d'une trentaine de nouveaux articles qui, pour l'essentiel, concernent :

- des dispositions précisant le rôle des collectivités territoriales quand elles sont organisatrices de réseaux de distribution d'électricité ou de gaz (chapitre Ier bis du titre Ier) ;

- des articles qui visent à faciliter la mise en oeuvre des appels d'offres électriques et à favoriser le développement des ENR (titre II) ;

- une « salve » de dispositifs tendant à encourager et améliorer l'exploitation du potentiel hydroélectrique français (titre II) ;

- des dispositions ayant pour objet de préciser et de clarifier le régime juridique de la contribution pour les charges de service public de l'électricité (titre III) ;

- un mécanisme permettant aux gestionnaires de réseau de transport d'électricité de surveiller que les conditions de l'équilibre entre l'offre et la demande sont réunies (titre III) ;

- deux articles relatifs à la clarification du cadre législatif s'attachant aux conditions d'éligibilité et aux tarifs réglementés (titre III) ;

- de multiples dispositions traitant de divers sujets comme l'entreprise Mines de potasse d'Alsace (MDPA), le régime social des personnels de la branche « industries électriques et gazières » (IEG) ou la définition des inspections du travail dans les entreprises électriques (titre IV).

Pour ce qui concerne l'architecture du texte, en particulier celle du titre Ier A, consacré à la définition de la stratégie énergétique nationale, votre commission reste convaincue que la stratégie retenue par l'Assemblée nationale pose un grand nombre de problèmes juridiques.

En première lecture, un tel transfert de l'annexe dans le corps du dispositif avait déjà été opéré par les députés, ce qui avait conduit votre commission à proposer le rétablissement de cette annexe.

L'Assemblée nationale ne semble pas avoir été convaincue par les arguments, mis en avant par votre Haute Assemblée, sur les inconvénients de cette solution. Pourtant, comme votre rapporteur le précisera dans son commentaire de l'article 1er, plusieurs évolutions sont intervenues depuis la première lecture et ont conforté toute la pertinence de la stratégie retenue par votre commission. Ainsi, les plus hautes autorités politiques et constitutionnelles françaises, qu'il s'agisse des Présidents de l'Assemblée nationale et du Conseil constitutionnel, s'alarmant de la multiplication de « neutrons législatifs » et de lois bavardes, ont rappelé la nécessité de préserver le caractère normatif des lois.

Votre commission craint donc que ces déclarations, convergentes, ne conduisent le juge constitutionnel à censurer les articles 1er à 1er sexies, ce qui risquerait de porter atteinte à l'autorité du législateur. Tout en tenant compte des réflexions introduites par les députés en deuxième lecture, elle vous proposera, en conséquence, de supprimer ces articles et de rétablir l'organisation initiale du projet de loi, tout en maintenant, comme en première lecture, dans le corps de la loi les principes les plus essentiels de la politique énergétique nationale.

Le deuxième aspect de ce texte, largement débattu, concerne l'implantation des éoliennes. Même si la puissance de l'ensemble du parc d'éoliennes installé en France représente un peu moins de 400 mégawatts (MW), il ne s'agit pas moins d'une question extrêmement sensible, en raison de l'impact environnemental et paysager de ces équipements de production d'énergie qui mesurent entre 30 et 150 mètres de hauteur.

En première lecture, les députés avaient prévu que les maires délivrent les permis de construire des éoliennes, après avis conforme de la commission des sites, perspectives et paysages. Le Sénat, à l'issue d'un débat très constructif en séance publique sur ce dispositif avait attribué compétence aux préfets, à l'unanimité des groupes politiques de votre Haute Assemblée, pour la délivrance de ces permis de construire limitant à un avis simple l'intervention de la commission des sites. Pour cette deuxième lecture, la question du droit de l'urbanisme applicable aux éoliennes n'a plus lieu d'être puisque l'Assemblée nationale a supprimé le dispositif. Votre commission ne vous en proposera pas le rétablissement.

Cependant, les députés ont, dans le souci de limiter le « mitage » des implantations d'éoliennes, adopté un dispositif plus complexe, modifiant le régime de l'obligation d'achat de l'électricité produite à partir des éoliennes, sans doute trop restrictif dans sa rédaction actuelle, mais qui ne manque pas de présenter plusieurs avantages. Aussi votre commission vous proposera-t-elle de conserver l'inspiration de ce dispositif tout en l'améliorant.

En effet, en l'état actuel l'article 10 ter prévoit que seules les éoliennes situées dans une zone de développement éolien -zone qui est définie en fonction de son potentiel éolien, de l'état des réseaux électriques et de la nécessaire protection des paysages- dont la puissance est supérieure à 20 MW peuvent bénéficier de l'obligation d'achat par EDF. En outre, l'Assemblée nationale a adopté un dispositif transitoire indiquant que le droit actuellement en vigueur (tarif de rachat garanti pour toutes les éoliennes dont la puissance est inférieure à 12 MW, quelle que soit leur localisation) reste applicable pendant deux ans à compter de la promulgation de la loi.

Plutôt que de tout régir de manière centrale, votre commission préconise, quant à elle, d'associer les communes au développement des éoliennes. Dans la mesure où l'installation de tels équipements constitue essentiellement un enjeu paysager et environnemental local, il est nécessaire que les décisions soient prises au plus proche du terrain. Au surplus, votre commission n'est pas persuadée qu'il est souhaitable de n'encourager que la construction de grandes fermes éoliennes. Celles-ci présentent également d'importants inconvénients paysagers mais aussi énergétiques puisqu'au delà d'une certaine puissance, il est nécessaire de construire un poste de transformation ainsi qu'une ligne de raccordement au réseau de transport, voire, pour les grandes puissances, d'associer des moyens de production thermiques afin de pallier l'intermittence de la production électrique éolienne.

En outre, les petits projets éoliens présentent aussi un intérêt sur le terrain puisqu'ils permettent la création d'emplois, favorisent le développement des ENR localement, apportent des recettes fiscales non négligeables aux communes et permettent l'auto-approvisionnement de petites structures.

Au cours de sa réunion du 13 avril 2005, votre commission a adopté 70 amendements.

? S'agissant du titre Ier A (stratégie énergétique nationale), votre commission a :

- rétabli l'article 1er afin de renvoyer à une annexe le soin de définir les orientations précises de la politique énergétique, tout en y intégrant les dispositions des articles 1er A et 1er B ;

réintroduit l'annexe attachée à l'article 1er, dans une rédaction tenant compte des apports de l'Assemblée nationale en deuxième lecture ;

- en conséquence, supprimé les articles 1er bis à 1er sexies dont le contenu est désormais inclus dans l'annexe ;

- rétabli les articles 1er septies A, 1er septies B, 1er septies E et 1er septies F, consacrés à la définition des grands principes de la politique énergétique, qui pourraient constituer les premiers articles du code de l'énergie ;

supprimé l'article 1er octies qui modifie le système d'incitation fiscale visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants.

? En ce qui concerne le titre Ier (maîtrise de la demande d'énergie), votre commission a souhaité :

- apporter plusieurs précisions au mécanisme des certificats d'économies d'énergie (articles 2 à 4) ;

- mettre en cohérence plusieurs dispositions relatives aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité ou de gaz (articles 5 ter et 5 quater) ;

- supprimer l'obligation pour les départements et les régions d'accompagner la présentation de leurs délibérations d'une étude de leur incidence sur la consommation d'énergie (articles 5 sexies et 5 septies).

? Concernant le titre II (les énergies renouvelables), les amendements présentés par votre commission tendent à :

associer les communes au développement de l'énergie éolienne (article 10 ter) ;

- préciser le régime juridique du permis de construire des éoliennes off-shore (article additionnel après l'article 10 ter) ;

mettre en cohérence les dispositions relatives à l'hydroélectricité avec celles qui sont prévues par ailleurs dans le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques (articles 10 quinquies, 10 septies et 10 nonies).

? S'agissant du titre III (équilibre et qualité des réseaux de transport et de distribution de l'électricité), il vous est proposé de :

- permettre un recouvrement plus rapide de la CSPE par les opérateurs électriques soumis à des obligations de service public (article additionnel avant l'article 12 B) ;

- préciser les dispositions relatives à la qualité de l'électricité (article 13) ;

- mieux encadrer le régime des incompatibilités s'attachant à l'exercice de la présidence du RTE (article 13 quater) ;

- ne pas prévoir de limitation dans le temps de l'application du dispositif permettant aux nouveaux clients éligibles de bénéficier des tarifs réglementés (article 13 sexies).

? Enfin, pour ce qui concerne le titre IV (dispositions diverses), les amendements adoptés par votre commission visent à :

- conférer au conseil d'administration de la Caisse nationale des industries électriques et gazières un pouvoir d'avis sur les actes législatifs et réglementaires ayant une incidence sur son équilibre financier ou intéressant son domaine de compétence (article additionnel après l'article 17) ;

- améliorer le dispositif proposé par l'Assemblée nationale qui permet aux tarifs d'utilisation des réseaux d'électricité et de gaz d'entrer plus facilement en vigueur (articles 17 bis A et 17 bis B) ;

- rétablir le dispositif adopté par votre Haute Assemblée en première lecture visant à éviter tout engorgement de la Commission de régulation de l'énergie (article 17 bis) ;

- conférer à cette même Commission le pouvoir d'approuver les méthodes de calcul des écarts (article additionnel avant l'article 18) ;

- permettre aux gestionnaires des réseaux publics de transport de gaz d'avoir accès aux informations des fournisseurs sur les prévisions de livraison et de consommation afin de pouvoir garantir l'équilibre entre l'offre et la demande (article additionnel avant l'article 22).