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2. Une extension des prérogatives des parlementaires

La loi organique du 1er août 2001 étend les prérogatives des parlementaires à un double titre.

En premier lieu, sous le régime de l'ordonnance organique de 1959, les services votés regroupaient 94 % des crédits. Ils étaient reconduits par un seul vote presque automatiquement d'une année sur l'autre. L'essentiel des débats ne portait que sur les mesures nouvelles, votées par titre et par ministère, soit 6 % du budget général.

Désormais, la totalité des crédits devra être discutée, selon l'expression de notre collègue M. Jean Arthuis, président de la commission des Finances, « dès le premier euro ». La notion de services votés n'est maintenue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 que pour permettre l'ouverture de crédits en urgence en l'absence d'adoption de la loi de finances dans les délais prévus.

En second lieu, l'article 42 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 limitait fortement le droit d'amendement des parlementaires en déclarant seuls recevables les amendements ou articles additionnels tendant à « supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques. »

L'article 40 de la Constitution déclarant irrecevables les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique, l'objet principal de cet article était de proscrire les « réductions indicatives » de crédits et les « cavaliers budgétaires », c'est-à-dire des dispositions n'ayant aucun rapport avec les finances publiques.

En pratique, sauf dans des conditions précises (coordination, rétablissement des crédits supprimés par l'Assemblée nationale), les amendements tendant à majorer un crédit budgétaire, ne fût-ce que d'un euro, n'étaient pas distribués. La quasi-totalité des amendements sur les crédits avait donc pour objet de les réduire ou de les supprimer.

En précisant qu'« au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission », l'article 47 de la loi organique du 1er août 2001 étend le droit d'amendement des parlementaires.

Comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel3(*), les amendements proposant une augmentation des crédits d'un programme compensée par une diminution corrélative des crédits d'un autre programme de la même mission seront désormais recevables. Le Parlement pourra même créer de nouveaux programmes à la condition de ne pas augmenter les crédits de la mission concernée. En revanche, selon l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001, « seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale » pourra créer une mission.

Les règles de recevabilité des amendements relatifs aux recettes resteront inchangées. En interdisant les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, l'article 40 de la Constitution laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes. Par ailleurs, il n'est applicable qu'aux recettes existantes : si le Gouvernement proposait, par exemple, de créer un impôt nouveau ou de majorer le produit de certains impôts, le Sénat pourrait, soit repousser purement et simplement la création ou la majoration, soit voter une disposition réduisant l'importance de la mesure proposée.

* 3 Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001.