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LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur a été conduit à reformuler la proposition de loi tout en en conservant l'orientation et la plupart des dispositions. Il lui est apparu, en particulier, nécessaire de regrouper au sein d'un même article les dispositions qui modifiaient un même article du code de commerce.

Votre commission vous présente donc un dispositif rassemblé en treize articles modifiant tous les articles du titre II du livre VII du code de commerce, à l'exception des articles L.  720-4 et L. 720-7. Il vous est proposé en outre d'insérer dans ce titre trois nouveaux articles numérotés L. 720-5-1, L. 720-6-1 et L. 720-8-1.

S'inscrivant pleinement dans l'esprit initial de la proposition de loi, les conclusions de votre commission tendent donc à une importante modernisation du cadre législatif régissant l'équipement commercial.

Article 1er -
(Article L. 720-1 du code de commerce) -

Principes de l'équipement commercial

L'article 1er propose une nouvelle rédaction de l'article L. 720-1 du code de commerce, reprenant l'essentiel de l'article 1er du dispositif initial de la proposition de loi. Cet article pose les principes qui doivent présider à l'équipement commercial du territoire national.

Votre rapporteur souhaite insister sur le fait que les cinq principes définis se situent tous sur un pied d'égalité, comme en témoigne leur classement par ordre alphabétique.

Votre commission vous propose d'affirmer comme premier principe la nécessité de maintenir ou de favoriser une concurrence effective. Cette notion recouvre deux réalités. D'une part, elle permet d'éviter la constitution de monopoles locaux ou les abus de positions dominantes, éléments qui, selon les informations dont dispose votre rapporteur, sont de moins en moins bien contrôlés par les commissions départementales d'équipement commercial (CDEC). D'autre part, le respect de la concurrence implique aussi de veiller à ce qu'un acteur puissant du marché n'écrase pas ses concurrents de plus petite taille. Votre rapporteur estime que c'est là tout l'enjeu du maintien d'une concurrence réelle, qui prenne en compte l'ensemble des facteurs économiques et sociaux et non seulement le prix affiché des produits.

Les quatre principes suivants sont déjà présents, sous des formulations différentes, dans le droit en vigueur. Votre commission vous présente donc une rédaction plus ramassée, mais dont les objectifs ne divergent pas de ceux ayant présidé à l'élaboration du dispositif actuel.

Le deuxième principe est celui de la qualité de l'aménagement du territoire. Le commerce de proximité s'est considérablement raréfié dans de nombreux centres urbains et a disparu de beaucoup de nos zones rurales. Afin de préserver l'équipement en commerces de proximité existants, voire d'encourager sa réapparition dans certaines zones rurales, il convient que l'aménagement du territoire reste en permanence présent à l'esprit des membres des commissions d'équipement commercial.

La troisième exigence qui doit s'imposer à eux est de favoriser les projets permettant un développement de l'emploi et une amélioration des conditions de travail des salariés. Votre rapporteur estime que de nombreux projets importants d'équipement commercial obtiennent leur autorisation au motif qu'ils permettraient des créations d'emplois. Il observe cependant que ne sont pas alors réellement prises en compte les destructions corrélatives d'emplois dans les commerces de proximité. En outre, il s'interroge sur le nombre d'emplois effectivement créés, dans la mesure où il n'existe pas de contrôle a posteriori de la conformité de la situation salariale au projet présenté à la commission d'équipement commercial. Enfin, votre rapporteur souhaite aussi que soit examinée par la commission d'équipement commercial la qualité de l'emploi, c'est-à-dire la proportion de recours à des contrats à durée déterminée ou à des emplois à temps partiel.

La quatrième exigence est celle, trop longtemps négligée, de la qualité environnementale au sens large, c'est-à-dire incluant la qualité des paysages, de l'architecture et de l'urbanisme. Votre rapporteur considère que l'équipement commercial a été trop longtemps dispensé de tout effort dans ce domaine, ce qui a entraîné des conséquences très nuisibles à la qualité de bien des paysages et des quartiers, en particulier aux entrées de villes. Lors de l'examen du présent rapport en commission, l'idée a, du reste, été avancée qu'il conviendrait sans doute d'imposer aux porteurs de gros projets d'équipement commercial d'implanter des arbres et des couvertures végétales.

Enfin, les projets doivent être justifiés par la satisfaction qu'ils apportent aux besoins des consommateurs en conciliant la diversification de l'offre, la modernisation des équipements pour répondre aux nouvelles attentes des consommateurs et le maintien des activités dans les zones défavorisées.

La rédaction globale de l'article L. 720-1 du code de commerce porté par cet article 1er supprime le troisième alinéa de la rédaction actuellement en vigueur de cet article qui faisait référence au programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales, élément introduit par la loi du 9 août 2004 mais qui n'a fait l'objet d'aucune application.

Cet article présente donc ce nouvel équilibre que la proposition de loi initiale souhaitait garantir. Votre commission considère que le prix affiché des produits n'est pas le seul élément de satisfaction des besoins du consommateur et qu'il importe de prendre en compte à leur juste valeur les éléments de proximité et de qualité des services rendus, ainsi que la qualité des équipements commerciaux du point de vue de l'urbanisme.

Article 2 -
(Article L. 720-2 du code de commerce) -

Fondement des décisions des commissions d'équipement commercial

Votre commission vous propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 720-2 du code de commerce qui reprend des éléments des articles 2 à 14, 35 et 36 de la proposition de loi initiale.

Le paragraphe I dispose que les commissions d'équipement commercial statuent sur le fondement :

- des principes définis aux articles 1er de la loi du 27 décembre 1973 et L. 720-1 du code de commerce ;

- du schéma départemental d'équipement commercial élaboré par l'ODEC, lorsque celui-ci a effectivement mené à bien ce travail. Votre rapporteur a souhaité préciser ce point, dans la mesure où il existe malheureusement des départements où les ODEC n'ont pas encore adopté leur schéma départemental d'équipement commercial ;

- des éléments concrets du dossier, à savoir, en premier lieu, sa conformité aux critères d'esthétique, d'urbanisme et d'environnement définis dans le schéma départemental de développement commercial (SDC) et son impact sur le tissu commercial existant. Cette référence aux critères d'esthétique et d'architecture constitue une nouveauté dans le dispositif. Les autres éléments reprennent les critères qui sont actuellement énumérés à l'article L. 720-3.

Enfin, le dernier alinéa de ce paragraphe reprend l'exigence de communication à la commission de l'enseigne du futur exploitant, actuellement porté par le paragraphe VII de l'article L. 720-3.

Le paragraphe II dispose de la prise en compte, dans l'examen des projets, des opérations relatives à l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation qui traite des conventions d'amélioration de l'habitat et à l'article L. 123-11 du code de l'urbanisme qui traite des zones d'aménagement concerté (ZAC).

Le paragraphe III dispose que le rapport de la commission d'évaluation des pratiques commerciales sur le comportement des enseignes de distribution est transmis à chaque commission d'équipement commercial.

Article 3 -
(Article L. 720-3 du code de commerce) -

Missions de l'observatoire départemental d'équipement commercial

Le présent article propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 720-3 du code de commerce, dont le dispositif a lui été déplacé à l'article L. 720-2. Cette nouvelle rédaction de l'article L. 720-3 précise les missions dévolues aux observatoires départementaux d'équipement commercial (ODEC).

La mission principale des ODEC est d'élaborer dans leur département le schéma de développement commercial (SDC). Les textes réglementaires en vigueur précisent le contenu détaillé des SDC20(*). Le présent article se contente donc d'insister sur la nécessité que ce schéma prenne également en compte les critères qualitatifs d'urbanisme et d'environnement.

Afin de ne pas remettre en cause les SDC qui ont d'ores et déjà été adoptés, le deuxième alinéa dispose que cette exigence nouvelle ne vaut que pour l'avenir, c'est à dire pour les schémas élaborés ou révisés après l'entrée en vigueur de la présente loi.

Le troisième alinéa proposé pour l'article L. 720-3 renvoie à un décret le détail des modalités d'élaboration et de publicité des documents produits par l'ODEC.

Article 4 -
(Article L. 720-5 du code de commerce) -

Compétence des commissions départementales d'équipement commercial

L'article 4 modifie l'article L. 720-5 du code de commerce relatif aux commissions départementales d'équipement commercial (CDEC).

Le paragraphe I porte quatre modifications. En premier lieu, il restreint la compétence des CDEC aux dossiers présentant une surface commerciale de superficie inférieure à 6.000 m². En effet, les projets d'une superficie plus importante relèveront des commissions interdépartementales d'équipement commercial (CIEC), dont la création est proposée à l'article 5.

La deuxième modification, portée par les septième et huitième alinéas de ce paragraphe, consiste à prévoir que lorsque le préfet du département d'implantation estime, au vu du dossier, que celui-ci a une incidence pour un ou plusieurs autres départements, il peut décider que ce dossier sera examiné par la CIEC.

Le troisième point tend à modifier le 1° du I de l'article L. 720-5 pour lui rattacher la précision visant les pépiniéristes et horticulteurs qui avait été introduite par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. En effet, cette précision avait été introduite au douzième alinéa de ce paragraphe, ce qui rendait sa lecture difficile. En conséquence, il convient naturellement de modifier ce douzième alinéa, qui porte désormais le renvoi par le préfet des dossiers interdépartementaux à la CIEC.

Enfin, le paragraphe I de l'article 4 abaisse le seuil de surface au-delà duquel les changements de secteur d'activité imposent d'obtenir une autorisation de la commission d'équipement commercial compétente de 2.000 m² à 1.000 m². Il convient de préciser, à ce propos, qu'un décret modernisant et précisant les différents secteurs d'activité est en cours d'élaboration.

Le paragraphe II supprime la dérogation accordée pour l'ouverture de commerces d'une surface inférieure à 1.000 m² dans les gares ferroviaires. En effet, votre rapporteur considère que les développements importants des surfaces commerciales associés aux projets de rénovation des grandes gares ferroviaires ne sont pas dénués d'impact sur le tissu économique préexistant et qu'il semble naturel, à ce titre, que ces projets fassent l'objet d'un examen par la CDEC.

Le paragraphe III corrige, quant à lui, une erreur de référence dans le texte en vigueur du code de commerce.

Article 5 -
(Article L. 720-5-1 [nouveau] du code de commerce) -

Compétence des commissions interdépartementales d'équipement commercial

Cet article insère dans le code de commerce un nouvel article L. 720-5-1 portant création des commissions interdépartementales d'équipement commercial (CIEC).

Le dispositif proposé est très largement inspiré de celui prévu pour les CDEC par l'article L. 720-5. Sont donc soumis aux CIEC les projets présentant une surface de vente supérieure ou égale à 6.000 m², ainsi que ceux dont le préfet a estimé qu'il convenait qu'ils soient examinés au niveau interdépartemental, conformément à l'article précédent de la proposition de loi.

Hormis cette question du seuil, le dispositif adopté par votre commission reprend celui qui était porté par l'article 29 de la proposition de loi initiale.

Article 6 -
(Article L. 720-6 du code de commerce) -

Suppression de la dérogation dans les zones d'aménagement concerté

Cet article reprend la suppression de la dérogation aux dispositions de l'article L.720-6 accordée dans les zones d'aménagement concerté (ZAC) qui était portée par l'article 17 de la proposition de loi initiale21(*).

Article 7 -
(Article L. 720-6-1 [nouveau] du code de commerce) -

Sanctions administratives

En vertu de l'article 9 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, les agents des directions départementales de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DDCCRF) sont habilités à rechercher les infractions aux dispositions prévoyant l'obtention d'une autorisation d'équipement commercial.

Les auditions menées par votre rapporteur ont fait apparaître le caractère largement inefficace des sanctions pénales prévues pour assurer que les exploitants de surfaces commerciales se conforment bien aux obligations d'autorisation.

C'est pourquoi, votre commission vous propose d'introduire une procédure de sanction administrative devant permettre un meilleur respect du droit et de l'équilibre entre les différentes formes de commerce.

Le paragraphe I de l'article 7 créé, par conséquent, un nouvel article L. 720-6-1 dans le code de commerce.

Le premier alinéa proposé pour l'article L. 720-6-1 dispose que, lorsque les agents des DDCCRF constateront qu'un établissement exploite une surface qui ne correspond pas à l'autorisation qui lui a été accordée par la commission d'équipement commercial, ils pourront transmettre au préfet un rapport signalant cette infraction.

Le deuxième alinéa prévoit qu'il appartiendra au préfet de juger s'il convient de prendre un arrêté ordonnant, dans un délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement. Cet arrêté s'accompagne d'une astreinte journalière de 150 euros.

Le dernier alinéa prévu pour cet article fixe à 15.000 euros pour une personne physique l'amende due pour la non-exécution des mesures ordonnées par le préfet. Les personnes morales peuvent également être condamnées dans les conditions classiques prévues par les articles 121-2 et 131-38 du code pénal.

Le paragraphe II de l'article 7 porte les mesures de coordination juridiques rendues nécessaires par la création des CIEC.

Article 8 -
(Article L. 720-8 du code de commerce) -

Composition et fonctionnement des CDEC

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 720-8 du code de commerce qui dispose de la composition et des modalités de fonctionnement des CDEC.

Le paragraphe I tire la conséquence de la suppression de la référence au programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales à l'article L. 720-1.

Le paragraphe II, outre la précision de la possibilité pour les membres élus de la commission de se faire représenter par un autre élu, ajoute au nombre des membres le président du conseil général ou un conseiller général le représentant. Ceux-ci ne doivent pas être élus du canton d'implantation ou du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) concernés.

Votre commission considère qu'il s'agit là d'une évolution de nature à améliorer sensiblement l'évaluation de la qualité des dossiers soumis à la CDEC. En effet, ce nouveau membre élu ne sera pas directement intéressé au dossier et reflètera la préoccupation traditionnelle d'aménagement du territoire des conseils généraux.

En outre, le 2° de ce paragraphe, en plus de modifications rédactionnelles, précise que le représentant des associations de consommateurs du département est désigné par le préfet.

Le paragraphe III étend à Paris les évolutions proposées par le paragraphe II. Il porte donc à sept le nombre de membres de la CDEC de Paris, par l'ajout d'un conseiller d'arrondissement supplémentaire. Il est également précisé que les deux conseillers d'arrondissements désignés par le conseil de Paris doivent être en charge respectivement du commerce et de l'urbanisme.

Le paragraphe IV affirme un droit à la formation des représentants des associations de consommateurs siégeant dans les CDEC. Ce point paraît à votre commission de nature à améliorer la qualité du contrôle des commissions d'équipement commercial, en particulier sur les aspects de l'équilibre concurrentiel.

Le paragraphe V reprend en les complétant les dispositions tendant à garantir l'impartialité des membres de la CDEC, qui sont portées dans le texte en vigueur par le IV de l'article L. 720-8.

Les paragraphes VI et VII reprennent les dispositions figurant actuellement aux paragraphes V et VI de l'article L. 720-8.

Le paragraphe VIII renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de cet article.

Article 9 -
(Article L. 720-8-1 [nouveau] du code de commerce) -

Composition et fonctionnement des CIEC

Cet article créé un nouvel article L. 720-8-1 dans le code de commerce pour disposer du contenu et des modalités de fonctionnement des CIEC.

Le paragraphe I dispose que la CIEC est saisie par le préfet du département d'implantation de la demande d'autorisation. Celui-ci préside la commission.

Le paragraphe II traite de la composition de la CIEC. Celle-ci réunit les membres de la CDEC d'implantation et quatre membres supplémentaires par département concerné, à savoir :

- le président du conseil général et un autre conseiller général ;

- le président de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) ;

- le président de la chambre de métiers et de l'artisanat.

Votre rapporteur souhaite rappeler que ce dispositif n'alourdit pas la procédure d'autorisation de l'équipement commercial, dans la mesure où les dossiers passeront soit en CDEC, soit en CIEC mais en aucun cas dans ces deux formations.

Le paragraphe III dispose des garanties d'impartialité des membres de la CIEC, à l'image des dispositions applicables aux CDEC.

Le paragraphe IV renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de cet article L. 720-8-1.

Article 10 -
(Article L. 720-9 du code de commerce) -

Modalités de vote dans les commissions d'équipement commercial

Cet article modifie l'article L. 720-9 pour déterminer les seuils précis de majorité dans les commissions d'équipement commercial. Pour être autorisé, un projet devra faire l'objet :

- de cinq votes favorables sur sept membres en CDEC ;

- de huit votes favorables dans une CIEC à deux départements, c'est à dire de onze membres ;

- de votes favorables représentant les deux tiers des membres dans les CIEC regroupant les représentants de plus de deux départements.

Votre commission a estimé que l'on ne pouvait appliquer la règle de la majorité des deux tiers à la CIEC à deux départements, sans quoi le seuil aurait été arrondi à sept voix favorables. Cela aurait permis l'adoption d'un projet par les représentants d'un seul département, ce que le dispositif proposé souhaite prévenir.

Article 11 -
(Article L. 720-10 du code de commerce) -

Coordination juridique

Cet article modifie l'article L. 720-10 du code du commerce pour tenir compte de la création des CIEC.

Article 12 -
(Article L. 720-11 du code de commerce) -

Composition et fonctionnement de la commission nationale
d'équipement commercial

Cet article propose de modifier la composition de la commission nationale d'équipement commercial (CNEC). A cette fin, le paragraphe I porte le nombre de ses membres de huit à neuf, ce qui entraîne nécessairement un renouvellement de la commission par tiers et non plus par moitié comme le dispose le droit en vigueur.

Aux termes du présent article, il revient désormais au président du conseil économique et social de désigner un des membres de la CNEC, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. En revanche, deux membres restent désignés par les présidents des deux assemblées.

Trois personnalités qualifiées sont désignées par le ministre chargé du commerce, celui chargé de l'équipement et celui chargé de la consommation. Votre commission a souhaité préciser que ces personnalités qualifiées ne devaient pas être des agents publics, afin de favoriser la prise en compte des préoccupations des acteurs économiques dans l'analyse des dossiers par la CNEC.

Les trois derniers membres de la CNEC seront issus des corps d'inspection les plus concernés par ces dossiers, à savoir l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'équipement et le corps de contrôle général économique et financier.

Le paragraphe II prévoit la nomination du président de la commission parmi ses membres par le ministre chargé du commerce. Auparavant, la présidence de la CNEC était assurée de droit par le conseiller d'Etat membre de la commission.

Le paragraphe III reformule les deux derniers paragraphes de l'article L. 720-11 pour prévoir, d'une part, que le rapport d'activité de la CNEC est transmis au Parlement et, d'autre part, que les modalités d'application de cet article sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, le paragraphe IV porte une mesure technique de codification.

Article 13 -

Disposition transitoire

Cet article prévoit que la CNEC en activité à la date de la publication de la présente loi reste en fonction jusqu'à ce qu'une nouvelle commission soit instituée conformément aux dispositions de l'article précédent. De même, le second alinéa prévoit que la modification de la CNEC n'aura pas d'effet rétroactif sur les dossiers de recours déjà déposés devant elle.

* 20 Cf. décret n° 2002-1369 du 20 novembre 2002 relatif aux schémas de développement commercial.

* 21 Cf. supra.