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Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

13 juillet 2005 : Lois de financement de la sécurité sociale ( rapport - troisième lecture )

 

Rapport n° 477 (2004-2005) de M. Alain VASSELLE, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 13 juillet 2005

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N° 477

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 juillet 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi organique, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Sénat : Première lecture : 208, 252, 256, 391 et T.A. 91 (2004-2005)

Deuxième lecture : 391, 399 et T.A. 123 (2004-2005)

Troisième lecture : 474 (2004-2005)

Assemblée nationale (12ème législ.) : Première lecture : 2216, 2246, 2244, 2245 et T.A. 447

Deuxième lecture : 2406, 2435 et T.A. 469

Sécurité sociale.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 11 juillet dernier, l'Assemblée nationale a examiné en deuxième lecture le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, adopté par le Sénat le 21 juin 2005.

Il apparaît désormais clairement que la navette entre les deux assemblées touche à sa fin : certes, lors de sa réunion du 5 juillet, la Commission des Lois de l'Assemblée nationale a adopté 26 amendements nouveaux. Mais, paradoxalement, ces amendements témoignent du fait que le législateur est désormais allé au fond de sa compétence.

En effet, une fraction significative de ces amendements (7 sur 26) constitue des corrections à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture et à laquelle le Sénat n'avait pas apporté de modifications. Il convient d'y ajouter un amendement qui rétablit une référence aux régimes des non-salariés agricoles qui figurait dans le projet de loi initial et que les députés avaient jugée inutile, et donc supprimée, en première lecture.

A côté de ces regrets, l'Assemblée nationale a peaufiné avec grand soin l'amélioration rédactionnelle du projet de loi : une douzaine d'amendements remplacent ainsi des « des » ou des « aux » disgracieux par des « de », harmonisent les énumérations en décalant opportunément le positionnement respectif des virgules et des « et » ou encore ajustent les pluriels et les références. Aucun effort n'étant excessif pour la loi de financement de la sécurité sociale, votre commission ne juge pas cette démarche intempestive ou superflue.

Mais elle constate qu'au total, pas plus de quatre ou cinq amendements adoptés à l'Assemblée nationale ne modifient le fond du projet de loi organique, et d'ailleurs de façon assez superficielle : ainsi en est-il de deux amendements précisant le contenu des annexes du projet de loi de financement, de deux amendements relatifs au débat d'orientation sur l'évolution des finances sociales et d'un amendement adopté à l'initiative d'Yves Bur visant à préserver, par une précision, le pouvoir d'amendement des parlementaires

Dans ces conditions, votre commission estime légitime de proposer au Sénat d'adopter définitivement le présent projet de loi organique dans la rédaction transmise par l'Assemblée nationale.

*

« Vente, grêle, gèle : j'ai mon pain cuit » écrivait François Villon vers 1450 dans la ballade de la Grosse Margot. Au terme de l'examen du projet de loi organique, votre commission ne peut reprendre à son compte cette formule, qui laisserait à penser que l'intégrité des recettes de la sécurité sociale est garantie pour le futur. En effet, contrairement à son engagement initial, le Gouvernement n'a pu élever au niveau organique le principe de la compensation intégrale des allégements de cotisations sociales.

Certes, dans le cadre de la navette, des garanties nouvelles, essentiellement procédurales, sont venues compléter autant que faire ce peut les dispositions légales existantes. Mais le présent projet de loi organique n'a pas posé le verrou qui aurait permis à votre commission de considérer l'engagement de l'Etat comme un acquis et de reporter sa vigilance sur d'autres sujets qui réclament son attention.

L'examen de ce texte n'aura même pas constitué un moment de trêve : à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, le Gouvernement a confirmé voici quelques jours aux deux assemblées son intention de procéder à la débudgétisation du financement des 16,7 milliards d'euros d'allégements généraux de cotisations sociales, qui sortiraient du budget général pour être assuré par l'affectation aux régimes sociaux d'une fraction d'un ou plusieurs impôts.

Les conditions dans lesquelles cette décision a été prise peuvent surprendre : au printemps 2003, sous l'impulsion du gouvernement, un groupe de travail comportant des parlementaires des deux assemblées avait été constitué pour réfléchir aux moyens de consolider le financement de la politique d'allégement de cotisations et de clarifier, dans la mesure du possible, les flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale. Il s'agissait alors de trouver une solution pour financer à terme la montée en puissance du dispositif Fillon et régler les difficultés du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales - le FOREC.

Trois pistes furent explorées.

La première visait à dissoudre le FOREC dans les différentes branches de la sécurité sociale en leur compensant « une fois pour toutes » le coût des allégements par l'affectation d'un ou plusieurs impôts. Elle fut écartée par le groupe de travail qui la jugea incompatible avec le principe d'une compensation intégrale des exonérations et contraire à l'objet même du groupe qui était de clarifier les relations financières entre l'État et la sécurité sociale.

La deuxième consistait à rétablir dans le budget du ministre de l'emploi le montant des allégements et elle fut également écartée. En dépit de son caractère simple et lisible, le gonflement des masses budgétaires qui en aurait résulté constituait un affichage impossible, de même qu'il absorbait une fraction considérable des marges de manoeuvre du ministre chargé de l'emploi.

La troisième solution a emporté la majorité des suffrages : il s'agissait de soutenir un scénario de consolidation du FOREC autour de l'affectation d'un ou deux impôts cohérents et dynamiques et d'une dotation d'équilibre du budget.

Or, d'une manière surprenante, le précédent gouvernement a fait le choix de la solution la plus ambitieuse en supprimant le FOREC et en retournant ses droits et obligations au budget du ministère de l'emploi.

On le sait, le mieux peut être l'ennemi du bien : il apparaît désormais que cette situation est intenable, tant pour le ministre des finances que pour le ministre de l'emploi. Comment dès lors assurer le financement de la compensation ?

Suivre la règle juridique du parallélisme des formes aurait en l'espèce été une solution bienvenue : le Gouvernement aurait pu recourir à une formule analogue et reconstituer le groupe de travail rassemblant les parlementaires et les ministres concernés. Cette solution n'avait présenté que des avantages : elle est respectueuse de la représentation nationale et évite le sentiment, hélas chaque fois plus présent, que l'on recoure à un nouvel expédient pour financer la sécurité sociale.

Bien que non conviées à cette discussion, les deux assemblées ont néanmoins fait entendre leur voix.

A l'occasion du débat d'orientation budgétaire, Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, a proposé d'assurer le financement de la compensation des exonérations de cotisations sociales, qui pèse aujourd'hui sur le budget du ministre de l'emploi, par un prélèvement sur les recettes de l'État.

Au cours du même débat au Sénat, Nicolas About, président de votre commission a rappelé les termes d'une « débudgétisation acceptable » pour le Parlement : n'y affecter qu'un tout petit nombre d'impôts , la fraction d'une seule taxe pouvant suffire, afin de ne pas reconstituer le curieux inventaire de diverses recettes du FOREC ; lui affecter une taxe dont le dynamisme soit proche de celui de la masse salariale - la compensation devant en bonne logique évoluer au même rythme que la perte de ressources  - sauf à imposer des ajustements chaque année ; instituer une « clause de revoyure » ou une dotation budgétaire d'équilibre effective pour assurer l'intégralité de la compensation dans l'hypothèse où le produit de l'impôt affecté n'y suffirait pas ; enfin, identifier la compensation dans une structure de gestion dédiée uniquement à cet objet.

Cette démarche a semblé un temps consacrée grâce au dépôt par le Gouvernement, à l'Assemblée nationale, d'un amendement au présent texte qui reprenait opportunément la proposition formulée par Gilles Carrez. Cas rare dans la procédure parlementaire, cet amendement a été retiré par le Gouvernement avant même sa présentation à la commission saisie au fond de l'examen du projet de loi organique.

Pour autant, aucun obstacle juridique ne s'opposait à l'adoption de cet amendement pour les raisons suivantes :

- le principe d'universalité des ressources et des charges du budget de l'État - qui selon certains s'opposerait à l'institution d'un prélèvements sur recettes au profit de la sécurité sociale - n'est en lui-même qu'un principe de niveau organique et non pas constitutionnel : certes, il s'appuie sur une tradition ancienne et l'on peut légitimer sa valeur par l'article XIV de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui affirme le droit des citoyens de constater la nécessité et de suivre l'emploi de la contribution publique mais son apport et ses limites ne sont clairement édictés que par la loi organique relative aux lois de finances ;

- il existe déjà deux précédents de prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales : rien n'interdit donc de prévoir la compensation de pertes de recettes de la sécurité sociale (exonérations de cotisations) par des pertes de recettes de l'Etat (prélèvement sur les recettes de ce dernier) ; l'institution d'un prélèvement sur recettes au profit de la sécurité sociale est sans nul doute un facteur de lisibilité et de sincérité budgétaire ;

- les garanties exigées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour l'institution d'un prélèvement sur recettes seraient respectées : dans sa décision n° 2001-448 DC relative à la LOLF, celui-ci a précisé que l'institution de ce type de prélèvement est valable « dès lors que sont précisément et limitativement définis les bénéficiaires et l'objet des prélèvements sur les recettes de l'Etat, et que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ». Or, les impératifs de précision et de clarté législative requis par le Conseil constitutionnel - destinés à assurer le contrôle efficace du Parlement - sont en quelque sorte doublement garantis par les dispositions qui figureront en lois de finances mais également, en miroir, en lois de financement (approbation de la compensation, annexe n°4 relative à cette même compensation).

La question ne sera finalement pas posée ; l'occasion étant passée, votre commission observe que l'examen du présent projet de loi organique s'achève alors que renaît une préoccupation que la suppression du FOREC avait eu pour mérite de faire disparaître : comment assurer l'autonomie et l'intégrité des finances de la sécurité sociale, en l'espèce de la compensation qui lui est due, dans un contexte budgétaire de plus en plus tendu ?

Sur cet aspect au moins, le débat n'est pas clos. Grâce à la future loi organique, votre commission pourra y faire valoir son point de vue de manière plus efficace.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. L.O. 111-3, L. 114-5 et L. 114-6 du code de la sécurité sociale)
Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de réformer le contenu des lois de financement de la sécurité sociale.

Les dispositions proposées par le présent article visent à refondre intégralement l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui définit, à lui seul, le contenu des lois de financement de la sécurité sociale. En première lecture, à l'initiative des trois commissions saisies du texte, l'Assemblée nationale en avait substantiellement remanié la teneur sans toutefois en bouleverser l'économie.

En deuxième lecture, le Sénat avait validé l'essentiel des apports de l'Assemblée nationale, mais deux de ses initiatives ne pouvaient pas être approuvées par notre assemblée en deuxième lecture :

- en premier lieu, celle tendant à habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures correctrices destinées à assurer, en exécution, le respect des équilibres financiers initialement votés. Cette disposition n'avait trouvé aucun soutien au Sénat : par la plus parfaite unanimité - seuls le président Christian Poncelet et Roland du Luart, qui présidait la séance, n'ont pas pris part au vote - il a adopté deux amendements de suppression de cette disposition ;

- en second lieu, celle permettant de prévoir, dans la première partie de la loi de financement, les modalités de couverture des déficits ou d'utilisation des excédents du dernier exercice clos. Le Sénat avait jugé indispensable de préciser le contenu de cette disposition pour garantir le principe d'autonomie de chaque branche de la sécurité sociale : il avait pour cela précisé que les mesures législatives destinées à utiliser les excédents ou à couvrir les déficits du dernier exercice clos devront respecter « l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale ».

La commission des Lois1(*) de l'Assemblée nationale s'est interrogée sur la portée de cette précision, évoquant tout d'abord deux interprétations possibles, avant de trancher dans un sens contraire à l'avis du Sénat :

« - soit l'on considère que l'équilibre financier dont il est question interdit tout transfert en capital entre branches et ne laisse subsister qu'une gestion commune de trésorerie, et il est dès lors interdit de procéder à tout transfert financier a posteriori, pour le dernier exercice clos, entre branches ;

« - soit l'on considère que l'équilibre financier dont il est question est celui qui a été voté initialement pour une année donnée pour chacune des branches, et il est dès lors possible de procéder à un transfert financier a posteriori entre une branche qui a dégagé un surplus par rapport à l'équilibre initialement prévu et une branche qui a au contraire souffert d'un manque à gagner par rapport à l'équilibre initialement prévu.

« Ces deux interprétations sont divergentes et peuvent avoir des conséquences financières très différentes. Dans la mesure où le terme employé est celui d'équilibre financier et non celui d'autonomie financière, votre rapporteur considère que la seconde interprétation doit prévaloir.

« Ainsi, des transferts financiers seront possibles entre une branche qui a dégagé un surplus de ressources pour l'exercice considéré et une branche dont le résultat est au contraire inférieur aux prévisions pour ce même exercice, dès lors que ces transferts ne remettront pas en cause l'équilibre voté pour l'une de ces branches. »

En effet, en recourant à la formule utilisée par l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale, telle qu'elle résulte de la loi du 25 juillet 1994, à savoir que la couverture des excédents devra être faite dans « le respect de l'équilibre financier de chaque branche », votre commission cherche à servir le double objectif suivant :

- ne pas élever au niveau organique les termes « d'autonomie des branches de la sécurité sociale », afin de ne pas laisser au Conseil constitutionnel la tâche d'en préciser la portée... ;

- ... tout en réaffirmant l'existence et la valeur de ce principe d'autonomie d'un point de vue comptable.

L'équilibre sur lequel fut bâtie la loi du 25 juillet 1994 est subtil : l'autonomie comptable de chaque branche est consacrée mais ne fait pas obstacle à la gestion commune de leur trésorerie par l'ACOSS.

Si, tel que l'envisage la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le législateur pouvait procéder à des transferts de « bilan à bilan » entre les différentes branches, l'équilibre de la loi de 1994 serait anéanti : il serait dès lors inutile de prévoir, au sein du code de la sécurité sociale, que chaque caisse nationale assure l'équilibre financier de sa branche puisque les résultats de sa gestion pourraient être remis en cause, a posteriori, par le législateur. Paradoxalement, ce type de mesure empêcherait la gestion pluriannuelle de l'équilibre de chaque branche de la sécurité sociale.

Votre commission a précisé ce point dans son rapport de deuxième lecture ; elle réitère ici la portée de la formule qu'elle a proposée au Sénat et qui a pour objet d'interdire la couverture des déficits d'une branche par les excédents d'une autre branche. Ce faisant, elle ne fait nullement obstacle à la modification des partages de recettes d'une branche à l'autre. Mais cette modification n'est, selon elle, valable que si elle fait l'objet d'une inscription dans la troisième partie de la loi de financement de l'année (diminution des recettes d'une branche au profit des recettes d'une autre branche), et non en procédant ponctuellement, et de manière rétroactive, au moyen d'une disposition figurant dans la partie relative au dernier exercice clos.

Outre des aménagements apportés à ces deux difficultés, le Sénat avait adopté deux amendements substantiels tendant à améliorer l'intégrité et l'autonomie des finances sociales.

Après avoir finalement renoncé à porter au niveau organique le principe de la compensation intégrale, il avait souhaité atténuer ce signal négatif à l'endroit des partenaires sociaux en inscrivant dans la LOLFSS que toute nouvelle dérogation au principe de la compensation, qui fait supporter une charge aux régimes sociaux, ne pourra avoir lieu qu'en loi de financement.

Il avait également complété les dispositions conférant à la loi de financement un monopole sur l'affectation des recettes sociales équivalant à celui dont dispose la loi de finances sur les impôts de l'État, afin d'étendre ce monopole, dans le respect des privilèges dont dispose la loi de finances en vertu de la LOLF, à l'affectation des recettes non exclusives des régimes de sécurité sociale ou des fonds concourant à leur financement.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a pas contesté les restrictions posées par le Sénat à ses apports, de même qu'elle n'a pas mis en doute le bien-fondé des extensions qu'il a proposées.

Tout au plus s'est-elle inquiétée des conséquences que pourrait avoir, pour le droit d'amendement des députés, l'introduction d'un monopole de la loi de financement sur la création de dispositifs d'allégements de cotisations sociales non compensés. Pour la commission des Lois de l'Assemblée nationale, « l'incidence sur le droit d'amendement des parlementaires est incertaine et dépend de l'interprétation qui sera faite du paragraphe II ter de l'article L.O. 111-3. En effet, en application de l'article 40 de la Constitution, les parlementaires ont d'ores et déjà l'obligation de compenser toute diminution d'une ressource d'un régime social par l'augmentation d'une autre ressource. Si la compensation doit obligatoirement être faite, comme l'exige l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, «  par le budget de l'État », aucun amendement parlementaire prévoyant une exonération de charge ne sera plus recevable dans une loi ordinaire, car l'amendement créerait ainsi une charge pour l'État et serait jugé irrecevable. En revanche, si la compensation «  prévue par la loi » ne fait pas référence à une obligation de compensation intégrale par le budget de l'État, les parlementaires pourront toujours proposer, en loi ordinaire comme en loi de financement, la réduction d'une ressource d'un régime social compensée par l'augmentation d'une autre ressource établie au profit de ce même régime ».

Cette interprétation est valable pour votre commission : il n'était pas dans l'esprit du Sénat d'exclure toute forme d'allégements de cotisations hors de la loi de financement ou de les réserver à l'initiative gouvernementale, mais simplement de proposer un mécanisme de régulation opérationnel des dispositifs non compensés.

Le texte du Sénat faisait référence aux « compensations prévues par la loi » et non aux seules compensations dues par l'État au titre de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. L'article 40 de la Constitution, qui encadre le droit d'amendement des parlementaires en matière financière, autorise implicitement la diminution de certaines recettes publiques en contrepartie de l'augmentation d'autres recettes. Le « gage » qui accompagne ce type d'amendement aurait été parfaitement recevable pour contourner l'application de la règle de monopole. En revanche - et votre commission insiste sur ce point - la « levée du gage » par le Gouvernement, qui correspond à l'acceptation par ce dernier d'une perte de recettes sans compensation, n'aurait été elle-même admissible que dans le cadre de la loi de financement.

Fallait-il aller plus loin et modifier ce dispositif pour préciser ce point ? L'Assemblée nationale a répondu par l'affirmative en adoptant un amendement présenté par Yves Bur, qui supprime la référence aux « compensations prévues par la loi », sans affecter le fond du dispositif proposé par le Sénat en deuxième lecture.

Au total, votre commission ne demande pas de changer à nouveau la rédaction proposée pour le II ter de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ni à revenir sur les amendements rédactionnels adoptés par l'Assemblée nationale.

Aussi votre commission vous demande-t-elle d'adopter cet article sans modification.

Article 2 (art. L.O. 111-4 et art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)
Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article précise la nature des documents joints au dépôt de la loi de financement de la sécurité sociale en vue de son examen.

Le texte du projet de loi initial procédait à une refonte complète de la liste et du contenu des documents informatifs soumis au Parlement à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Etaient ainsi prévus : un rapport consacré à une mise en perspective pluriannuelle de la loi de financement (paragraphe I) et neuf annexes (paragraphe II), auxquels s'ajoutait la transmission au Parlement de trois rapports en provenance de la Cour des comptes et de la commission des comptes de la sécurité sociale (paragraphe III).

Cette structure n'a guère évolué au cours de la navette : en première lecture, l'Assemblée nationale a prévu l'approbation d'un rapport (I bis) consacré à la couverture des déficits ou à l'utilisation des excédents du dernier exercice clos. Elle a en outre supprimé certaines des annexes supplémentaires prévues par le Sénat, tout en renforçant plusieurs aspects des plus importantes d'entre elles (notamment l'annexe n° 5 relative à la compensation des exonérations de cotisations sociales et n° 6 consacrée à l'ONDAM).

En deuxième lecture, le Sénat n'avait pas souhaité rétablir l'intégralité des modifications qu'il avait introduites en première lecture et s'était concentré sur quatre modifications d'importance inégale pour :

- rétablir la mention des régimes des non-salariés non agricoles dans l'annexe « recettes » (alinéa 3°) ;

- reprendre le contenu de l'annexe « neutralité financière » qu'il avait introduite en première lecture, en complétant, en ce sens, celui de l'annexe « champs d'intervention de la sécurité sociale et de l'État » afin d'éviter la création d'une annexe supplémentaire (alinéa 5°) ;

- proposer une nouvelle rédaction de l'annexe « trésorerie » en la recentrant sur son contenu financier (alinéa 8°) ;

- préciser le contenu du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de façon notamment à s'assurer qu'il comprenne des développements spécifiques sur la nouvelle Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (2° du paragraphe III).

Au-delà d'un amendement rédactionnel et d'un amendement de coordination, l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a apporté trois modifications de fonds au contenu des annexes proposées pour la loi de financement de la sécurité sociale, afin de :

- rétablir la mention des régimes des non-salariés agricoles dans l'annexe « recettes » (alinéa 3°). Ce rétablissement apparaît paradoxal dans la mesure où cette annexe visait initialement tous les régimes de non-salariés : c'est de sa propre initiative que l'Assemblée nationale a retiré cette référence dans le projet de loi initial ; en deuxième lecture, il avait d'ailleurs semblé à votre commission inutile de rétablir la référence au régime des exploitants agricoles dans cette annexe puisque les recettes de ce régime sont déjà retracées dans les comptes du FIPSA qui font l'objet d'un vote ;

- préciser le contenu de l'annexe prévue à l'alinéa 5° dans ses dispositions relatives à la « neutralité financière » que le Sénat avait réintroduites en deuxième lecture ; il a en effet semblé opportun à la commission des Lois de l'Assemblée nationale de réduire cette référence à la seule  neutralité des opérations pour compte de tiers  « afin de ne pas créer de confusion avec le paiement par l'État des cotisations de ses agents » : cette précision est regrettable car, au-delà des prestations gérées pour compte de tiers - qui constituent la partie émergée d'un « iceberg » - votre commission souhaitait garantir la neutralité financière d'une plus large catégorie d'opérations (paiement des cotisations employeur de l'État, des sommes dues au titre des transferts et compensations démographiques inter-régimes, versements des ressources collectées par les circuits du trésor public etc.) ;

- rétablir l'annexe triennale prévue par l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale qui présente la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale que le présent article abrogeait implicitement.

A ce stade de la navette, votre commission n'estime pas opportun d'apporter de nouvelles modifications au présent article qu'elle vous demande d'adopter sans modification.

Article 3 quater (art. L.O. 111-5-3 du code de la sécurité sociale)
Débat d'orientation sur les finances sociales

Objet : Cet article crée un rapport annuel d'orientation sur les finances sociales qui peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

A l'image de ce qui existe en matière budgétaire, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des Finances, institué en première lecture un rapport annuel d'orientation sur les finances sociales.

Il est prévu que ce rapport comporte :

- une description des grandes orientations de la politique de sécurité sociale du Gouvernement au regard des engagements européens de la France ;

- une évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale ainsi que de l'ONDAM.

Par transposition exacte des dispositions de l'article 48 de la LOLF, ce rapport doit être présenté au cours du dernier trimestre de la session ordinaire. Il peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait, en prévoyant l'éventualité de ce débat, souhaité qu'il soit obligatoirement concomitant avec le débat d'orientation budgétaire prévu par la LOLF.

En deuxième lecture, le Sénat avait modifié le présent article pour tout à la fois rendre facultatif le dépôt du rapport et séparer dans le temps la tenue du débat auquel ce rapport servirait de support de celle du débat d'orientation budgétaire. Il lui avait en effet semblé superfétatoire d'imposer à l'administration la rédaction d'un rapport supplémentaire à une période où l'information parlementaire est déjà assurée par le rapport de printemps de la commission des comptes de la sécurité sociale. En outre, l'inclusion d'un débat d'orientation sur les finances sociales dans le débat d'orientation budgétaire lui avait semblé contraire au souhait formulé par la commission des Finances du Sénat, lors de la séance du 24 mars dernier, de ne pas modifier la LOLF, par la voie de son rapporteur pour avis, Jean-Jacques Jegou.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a réintroduit le caractère obligatoire du dépôt d'un rapport et la simple faculté - non l'obligation - d'en discuter dans le cadre du débat d'orientation budgétaire.

Cette garantie obtenue, votre commission n'estime pas nécessaire de poursuivre la navette sur ce point et vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 (art. L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale)
Procédure de vote

Objet : Cet article précise les modalités des procédures de vote applicables aux lois de financement de la sécurité sociale.

En deuxième lecture, le Sénat avait adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à réorganiser les modalités de vote de la loi de financement de la sécurité sociale.

Bien que sa lisibilité ait été perfectible, ce dispositif présente l'avantage de traduire, par le nombre de votes, la hiérarchie des priorités retenues en lois de financement de la sécurité sociale. Il apparaît en effet nécessaire que le Parlement consacre davantage de temps à l'examen et à l'approbation des comptes de l'année future qu'à ceux du dernier exercice clos. Le tableau ci-dessous rend compte de l'ordre de priorité proposé dans le cadre du présent article.

Nombre et nature des votes en lois de financement de la sécurité sociale

Partie

Nombre de votes

Objets du vote

1ère partie

2

Dispositions relatives au dernier exercice clos

   

Tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base

   

Tableaux d'équilibre du régime général

   

Tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement

 

1

Dépenses de l'ONDAM constatées

   

Recettes affectées au FRR et montants d'amortissement de la CADES

 

1

Rapport prévu au II bis L.O. 111-4

2e partie

4

Dispositions relatives à l'exercice en cours

   

Prévisions de recettes des régimes obligatoires de base

   

Prévisions de recettes du régime général

   

Prévisions de recettes des organismes concourant au financement

 

1

Tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base

   

Tableaux d'équilibre du régime général

   

Tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement

 

1

Prévisions de recettes affectées au FRR et objectif d'amortissement de la CADES

 

1

Objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base

   

Objectifs de dépenses par branche du régime général

 

1

ONDAM décomposé en sous-objectifs

3e partie

8

Dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre de l'année à venir

 

1

Rapport prévu au II L.O. 111-4

 

1

Prévisions de recettes des régimes obligatoires de base

   

Prévisions de recettes du régime général

   

Prévisions de recettes des organismes concourant au financement

 

1

Tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base

 

1

Tableaux d'équilibre du régime général

 

1

Tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement

 

1

Prévisions de recettes affectées au FRR et objectif d'amortissement de la CADES

 

1

Habilitation à recourir à des ressources non permanentes

 

1

Compensation

4e partie

6

Dispositions relatives aux dépenses de l'année à venir

 

1

Charges prévisionnelles des organismes concourant au financement

 

1

Objectif de dépenses de la branche maladie des régimes obligatoires de base

   

Objectif de dépenses de la branche maladie du régime général

 

1

Objectif de dépenses de la branche AT/MP des régimes obligatoires de base

   

Objectif de dépenses de la branche AT/MP du régime général

 

1

Objectif de dépenses de la branche vieillesse des régimes obligatoires de base

   

Objectif de dépenses de la branche vieillesse du régime général

 

1

Objectif de dépenses de la branche famille des régimes obligatoires de base

   

Objectif de dépenses de la branche famille du régime général

 

1

ONDAM décomposé en sous-objectifs

Total

20

 

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à corriger une erreur de référence.

Comme le souligne le rapport de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, « l'organisation des votes résultant de cette rédaction [de l'article 4 après adoption de l'amendement du Gouvernement] n'empêche nullement la possibilité d'amender individuellement chacun des tableaux ou montants inclus dans une même unité de vote ». Cette précision invalide utilement une interprétation irrespectueuse du droit d'amendement qui aurait fait valoir que le contenu de la notion d'unité de vote s'apparenterait à la procédure de vote bloqué figurant à l'article 44 alinéa 3 de la Constitution. Si le Gouvernement conserve la faculté de recourir à cette procédure, celle-ci n'est évidemment pas automatique : l'unité de vote consiste donc à se prononcer sur les ensembles définis par le présent article, une fois que chaque amendement aura été soit adopté, soit rejeté, soit retiré par son auteur.

En revanche, l'articulation de l'unité de vote avec la procédure du vote par division qui figure dans les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat, selon des modalités différentes2(*), est plus complexe. L'Assemblée nationale prévoit que la division est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Le règlement du Sénat prévoit qu'elle est de droit dans les « sujets complexes ». Il n'apparaît pas à votre commission que les deux principes - unité de vote et vote par division - soient fondamentalement incompatibles : prévoir une unité de vote a essentiellement pour objet de rationaliser la discussion parlementaire en dégageant des ensembles a priori cohérents. Si l'éclatement de ces ensembles est ponctuellement requis et explicitement demandé par une assemblée pour assurer la clarté du vote, celle-ci devrait pouvoir y procéder dans les conditions prévues par son règlement.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5 (art. LO 111-9 du code de la sécurité sociale)
Contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

En deuxième lecture, le Sénat avait, outre deux amendements rédactionnels, étendu les pouvoirs d'évaluation et de contrôle de l'application de la loi de financement au président de la mission d'évaluation et de contrôle prévue par l'article L. 111-9-1 du code de la sécurité sociale, mission elle-même élevée au niveau organique, à l'article L.O. 111-10, par les dispositions de l'article 6 terdecies.

Les modalités d'animation et de fonctionnement de cette mission relèveront de l'autonomie de chaque Assemblée : elles seront utilement précisées par les dispositions des règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat, de même que, le cas échéant, par l'adoption d'un règlement intérieur propre à chaque mission.

L'Assemblée nationale n'ayant adopté ici qu'un amendement rédactionnel, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 quater (art. L.O. 132-3 du code de la sécurité sociale)
Coordination

Objet : Cet article vise à coordonner la nouvelle architecture de la loi de financement prévue à l'article premier avec le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

L'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières prévoit, dans sa version actuelle, que chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Ce rapport doit présenter une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et faire une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. Ce rapport est remis au Parlement sitôt établi par la Cour des comptes. Les réponses faites aux observations de la Cour sont jointes au rapport.

Le présent article ajoute au contenu du rapport l'avis de la Cour sur la cohérence des tableaux d'équilibre. Il prévoit aussi que le rapport doit être remis non seulement au Parlement mais également au Gouvernement.

Comme l'avait fait le Sénat, l'Assemblée nationale n'a apporté à cet article qu'une modification de nature rédactionnelle.

Votre Commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 duodecies (art. L. 111-10-2 du code de la sécurité sociale)
Procédure de rendu de l'avis des commissions parlementaires sur la liste des sous-objectifs de dépenses

Objet : Cet article vise à préciser les conditions dans lesquelles les commissions du Parlement en charge des Affaires sociales font part au Gouvernement de leurs observations sur la construction des sous-objectifs de l'ONDAM.

En deuxième lecture, le Sénat avait adopté cet article additionnel qui encadre la procédure de consultation, par le Gouvernement, des commissions en charge des Affaires sociales sur les propositions de liste et de périmètre des sous-objectifs de l'ONDAM. A défaut de notification de leur avis dans les quinze jours, les commissions des Affaires sociales de chaque assemblée seront réputées avoir formulé leurs observations.

Votre commission insiste sur le caractère non normatif de cette disposition qui pourrait être modifié par une loi simple : le Parlement conserve ainsi la faculté d'allonger le délai dont dispose chacune de ses commissions en charge des Affaires sociales pour formuler ses observations si, à l'usage, le délai de quinze jours apparaissait insuffisant.

L'Assemblée nationale n'a adopté à cet article qu'un amendement de nature rédactionnelle.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7 - Entrée en vigueur

Objet : Cet article fixe les règles d'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Les dispositions du présent article prévoient les modalités d'entrée en vigueur de la réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Les dispositions adoptées par les deux assemblées en première lecture ont été substantiellement modifiées par l'adoption par le Sénat, en deuxième lecture, d'un amendement présenté par le Gouvernement. Le contenu de cet article prévoit quelques précisions essentielles :

- les sous-objectifs de l'ONDAM figureront dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, dans les parties contenant les dispositions relatives à l'exercice en cours et à l'exercice à venir et, dès la loi de financement pour 2007, dans la partie relative au dernier exercice clos ;

- l'annexe relative aux programmes de qualité et d'efficience (PQE) ne sera mise en oeuvre qu'à partir du projet de loi de financement pour 2008 ; d'ici là, il lui sera substitué l'actuelle annexe a) prévue à l'article L.O. 111-4 en vigueur, relative à l'état sanitaire et social de la France, et dont le présent projet de loi prévoit la suppression. Une « maquette » des PQE sera toutefois adressée aux commissions en charge des Affaires sociales dès le 30 juin 2006 afin que celles-ci puissent étudier et proposer en amont des modifications ;

- l'annexe relative aux transferts de ressources et de charges entre collectivités publiques ne sera mise en oeuvre qu'à partir du projet de loi de financement pour 2007 ;

- l'annexe relative à l'ONDAM ne sera présentée, dans sa version définitive, qu'à l'occasion du projet de loi de financement pour 2007 ; le projet de loi de financement pour 2006 sera toutefois éclairé par une annexe rassemblant la plupart des éléments essentiels à la bonne compréhension par le Parlement de l'évolution des dépenses de santé (agrégat de l'ONDAM et ses sous-objectifs, évolution de la dépense nationale de santé ainsi que ses modalités de prise en charge).

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels ainsi qu'un amendement ayant pour effet d'avancer au 31 mai 2006 la transmission aux commissions en charge des Affaires sociales du projet de maquette des PQE.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

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* *

Votre commission vous propose d'adopter conforme le présent projet de loi organique.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 12 juillet 2005, sous la présidence de M. Bernard Seillier, vice-président, la commission a entendu la présentation du texte par son rapporteur, M. Alain Vasselle.

Puis la commission a adopté le projet de loi organique sans modification.

* 1 Rapport n° 2435 de M. Jean-Luc Wassmann, p. 13.

* 2 Cf : articles 63 alinéa 4 à l'Assemblée national et 42 alinéa 9, au Sénat.